15
были урезаны. Основание новых монастырей без высочайшего разрешения
было запрещено
9
. Роль монастырей в содержании отставных военных резко
сократилась. Их место стали занимать богадельни и дома инвалидов,
обеспечивавшиеся государственными и благотворительными средствами.
Однако строительство богаделен и инвалидных домов оказалось делом
сложным и затратным для правительства. Была предпринята попытка выдавать
средства на содержание на руки самим ветеранам. Последние должны были
сами искать монастыри, согласные их приютить. Но широкого
распространения эта практика не получила.
Обычай назначать пенсии военным или чиновникам при выходе их в
отставку складывался постепенно. Пример подала Швеция, где в 1756 г. была
образована пенсионная касса, средства которой складывались ежегодных
взносов участников и казенного пособия. касса состояла в ведении военного
министерства и ею заведовали выборные уполномоченные от армии. в виду
того, что ассигнуемые из кассы пенсии были слишком незначительными,
казной выдавалась дополнительная пенсия. для ее получения требовался 30-
летний срок службы и достижение возраста выхода в отставку. для младших
офицеров он равнялся 50 годам, а старшие офицеры служили до 65 лет
10
.
Начало регулярного пенсионного обеспечения в России было положено
Петром Великим, который впервые учредил пенсии по старости морским
офицерам согласно «Уставу Морского Русского Военного Флота» (Морскому
уставу) 1720 года. Таким образом, Морской устав 1720 г. стал первым
российским пенсионным законом, заложившим законодательные основы
пенсионных выплат в России, а первыми российскими пенсионерами стали
офицеры флота. Порядок и размер пенсионного пособия устанавливался в
соответствии с офицерским чином. При Петре I вошло в оборот и само слово
«пенсия» (от фр. pension - «платеж»).
9
Полное собрание законов Российской империи с 1649 года. Т. V. 1713-1719 (1).- СПб. -
1830.
10
Волков А.М. Швеция: социально-экономическая модель. - М.: Мысль, 1991. – С.107.
16
В России первоначально пенсии стали получать не сами офицеры, а их
вдовы и дети, оставшиеся без средств к существованию. Например, согласно
«Морскому уставу» 1720 г. Петра I, офицеры морского флота после отставки в
общем случае пенсией не обеспечивались. Их назначали на легкие военные или
гражданские должности, а в случае невозможности служить из-за увечий или
старости помещали в монастыри или госпитали, где «кормили до смерти». Не
желающие жить в госпитале получали единовременное пособие в размере
годового жалования и паспорт
11
.
Однако вдовам и детям убитых или умерших чинов морского ведомства
предусматривалась выплата пенсий. При этом вдовы получали пенсию до
смерти или замужества, если они достигли 40-летнего возраста (более молодым
выплачивалось единовременное пособие), а малолетние дети убитых офицеров
- до совершеннолетия: мальчики - до 17 лет, а девочки - до 15 лет.
В 1738 г. Анна Иоанновна стала давать пенсии вдовам и детям
чиновников Академии навигации.
В 1743 г. при ликвидации Мекленбургского корпуса елизавета Петровна
столкнулась со сложной ситуацией. Некоторые мекленбуржцы из-за старости
были неспособны к службе, и их следовало отправить в отставку. Но своих
имений и крестьян они, как иностранцы, в России не имели. Ехать на родину
они тоже не желали. Отправить лютеран на содержание в православные
монастыри было нельзя. Поэтому царица постановила: «по смерть их, для
пропитания производить половинное жалование»
12
.
В 1758 г. по указу Елизаветы Петровны пенсионные нормы Морского
устава были распространены и на сухопутные войска1. Как и во многих
странах, в России первыми пенсионное обеспечение получили военные -
сначала морские, а затем и сухопутные офицеры.
Она же в 1760 г. стала выплачивать пенсии уволенным из гусарских
полков иностранным офицерам и солдатам в размере полного жалования, а
11
Полное собрание законов Российской империи с 1649 года. Т. VI. 1720-1722. - СПб. - 1830
12
Полное собрание законов Российской империи с 1649 года. Т. XI. 1740-1743. - СПб. - 1830.
17
также их вдовам, старше 40 лет, и детям в размере восьмой части жалования
13
.
Елизавета надеялась привлечь этим на русскую службу больше иностранцев.
В годы правления Екатерины II была проведена первая в России
пенсионная реформа (учитывая, что предшественники Екатерины II
занимались становлением пенсионной системы). Право на получение пенсий
было распространено на гражданских служащих (чиновников всех ведомств).
Причем появились такие понятия, как выслуга лет, т.е. стаж. По указам
Екатерины от 26 февраля 1764 г. и от 24 августа 1765 г. для морских офицеров
выслуга составляла 32 года, для гражданских служащих - 35 лет. Пенсионные
средства на содержание морских и гражданских служащих перечислялись
Коллегией экономии. Отставники военной службы получали денежное
содержание из государственной казны. В годы правления Екатерины II
многократно возросли пенсионные расходы, так как увеличились размеры
пенсий, а также выросло число государственных служащих во второй половине
XVIII в. Однако следует отметить, что назначение пенсий военным и
гражданским лицам было строго индивидуальным. Перечень пенсионеров,
претендующих на получение казенных пособий, был ограничен и определялся
императрицей.
Людям, которые не находились на государственной службе,
государственные пенсии по старости вообще не полагались. В старости они
могли рассчитывать лишь на помощь так называемых богоугодных заведений:
домов призрения, сиротских приютов, специальных домов инвалидов для
отставных военнослужащих низших чинов и др
14
.
К концу царствования Екатерины II ежегодные расходы на пенсии
возросли до 300 тыс. руб.
Павел I попытался установить «единообразное и общее правило»
13
Полное собрание законов Российской империи с 1649 года. Т. XV. С 1758 по 28 июня 1762
: от № 10 778 до 11 581. - СПб. - 1830.
14
Абакумова Н.Н., Волкова А.С. Пенсионное обеспечение: история развития, современное
состояние // Конкурентоспособность в глобальном мире: экономика, наука, технологии. -
2018. - № 1 (60). - С. 895-898.
18
получения пенсий «служащим и неслужащим, военным и гражданским
чиновникам». Однако дело закончилось изданием 28 апреля 1898 г. указа о
правилах выплаты жалования и получения пенсий чиновниками, вторично
призванными на службу
15
. Большой заслугой Павла было назначение пенсий
нижним воинским чинам: унтер-офицерам по 15, а рядовым по 10 руб.
ежегодно из общих государственных доходов. Это мотивировалось
недостаточностью средств в богадельнях на их содержание Однако это привело
к увеличению ассигнований на пенсии военному ведомству на 190 тыс. руб.
Александр I создал при Государственном казначействе Отделение
пенсионеров. При нем пенсии стали выплачиваться ежемесячно. Он также
распорядился от пробывших год в отставке прошений о пенсии не принимать. в
то же время Александр I изменил вековую традицию о назначении пенсий
вдовам и сиротам, постановив принимать прошения только от тех из них, чьи
мужья и отцы при долговременном служении и недостаточном состоянии
умерли на службе не ранее 1812 г. вместе с тем, вдовам, мужья которых были
убиты на войне, Александр I приказал выплачивать пенсии и при выходе их
вторично замуж. Он ввел пенсии чинам дерптского, виленского, Московского,
казанского и харьковского университетов, демидовского училища,
царскосельского лицея, гимназий и уездных училищ.
Таким образом, основным итогом развития пенсионного обеспечения в
XVIII в. является то, что в российском законодательстве появилось правовое
понятие «пенсий», которое впервые вышло за рамки «царской милости». В
этом заключается основной вклад Петра I и его первых последователей в
развитие социальных институтов и российского общества в целом.
В царской России получение пенсии регулировалось Уставом о пенсиях и
единовременных пособиях, утвержденным 6 декабря 1827 году Императором
Николаем I
16
. На практике пенсии выплачивались и ранее, но до этого Устава
15
Полное собрание законов Российской империи с 1649 года. Т. XXV. 1798-1799. - СПб. -
1830.
16
Савин О.И., Савина Э.В. Трансформация пенсионной системы в России (1828-2018): 200
19
пенсии не имели ни надлежащей определенности, ни соразмерности.
Устав содержал три основных принципа назначения и выплаты пенсий:
— пенсия выплачивалась из Государственного Казначейства;
— размер пенсии определялся по окладам пенсий гражданских
чиновников, а Устав дополнялся «Примерным расписанием окладов для
определения пенсии гражданским чиновникам по их должностям»;
— вдовам и сиротам гражданских служащих было гарантировано
пенсионное обеспечение.
При этом, для формирования в Государственном Казначействе
пенсионных ресурсов в целях выплаты пенсий существующим категориям
пенсионеров с окладов до 500 рублей в год ежегодно отчислялось по 1
копейки, а с окладов чиновников превышающих 500 рублей в год - по 2
копейки. Кроме того, появились своего рода «вычеты» (т. е. своего рода
квазифискальные платежи), такие как со всех окладов под названием
«столовые деньги» по 1 копейки с каждого рубля. При нехватке
финансирования Устав о пенсиях предписывал восполнять существующий
дефицит за счет общих сумм Государственного Казначейства.
Директор Государственного Банка заведующий государственными
сберегательными кассами получал в год содержание 6000 рублей. При
увольнении в отставку ему назначалась пенсия (III разряд, 1-я степень)
560рублей 40 копеек, т. е. примерно 11% от годового содержания. Счетный
чиновник 2-го разряда при годовом содержании 600 рублей в отставке получал
пенсию 168 руб. 15 копеек (28% от годового содержания). Директор
Московской сберегательной кассы при содержании 3600 рублей в год мог
рассчитывать на пенсию 420 рублей (11,6%). Счетный чиновник этой кассы
при 600 рублях содержания - на 85 рублевую пенсию (14%).
В 1859 г. для обеспечения оставивших службу чинов военного ведомства,
а также их вдов и сирот была учреждена эмерительная касса военно-
лет изменений // Проблемы социально-экономического развития Сибири. - 2019. - № 2 (36). -
С. 158-165.
20
сухопутного ведомства (от лат. emeritae - заслуживаю). С этой целью касса
выдавала вышедшим в отставку участникам ее пожизненные пенсии, а
семействам их - пенсии или единовременные пособия
17
.
Пенсионное обеспечение вдов и детей придворных чиновников
осуществлялось по правилам Общего Пенсионного Устава, в соответствии с
которым вдове назначалась пенсия в размере половины пенсии мужа. Таким
образом, нам представляется, что впервые основы пенсионного обеспечения в
России было законодательно сформулированы и определено в конце XIX века.
В таблице 1 приведены данные из «Росписания должностей Управления
государственными сберегательными кассами, а также Санкт-Петербургской и
Московской сберегательных касс с их отделениями».
Устав о пенсиях и единовременных пособиях изначально состоявший из
трех частей и занимавший в первой редакции всего 10 типографических
страниц, в последующие годы дорабатывался и дополнялся. Уже в 1896 году
«Росписание окладов для определения пенсии гражданским чиновникам по их
должностям» в Уставе не упоминается.
Итак, анализ документов рубежа XIX-XX веков, показывает, что пенсии,
в основном, были прерогативой военных и гражданских служащих, при
условии беспорочной службы, а право на пенсии теряли лица, уволенные по
решению суда и приговоренные к различным видам наказания. Срок выслуги
гражданских чиновников для получения пенсии составлял 35 лет. Если в
среднем возраст приема на службу составлял 20-25 лет, то для получения
пенсии служащий должен был выходить на пенсию в 55-60 лет.
При этом, по разным оценкам средняя продолжительности жизни
мужчины в Царской России составляла около 40 лет, а в некоторых случаях и
30-32 года. Устав о пенсиях и единовременных пособиях, утвержденным 6
декабря 1827 году Императором Николаем I, предусматривал возможность
досрочного выхода на пенсию и получения полной суммы пенсии в двух
17
История пенсионного обеспечения и социального страхования в России: Учебное пособие.
- СПб.: СПбГИПСР, 2010. – С. 37.
21
случаях: в случае неизлечимой болезни (необходимая выслуга – 30 лет), в
случае болезни при которой требовался посторонний постоянный уход
(необходимая выслуга - 20 лет).
Таблица 1
Расписание должностей Управления государственными
сберегательными кассами, а также Санкт-Петербургской и
Московской сберегательных касс с их отделениями
18
Содержание в год
одному (руб.)
Классы и
разряды
Жалование
Столовые
Квартирные
Всего
По должности
По шитью на
мундир
По пенсии
1. Управление государственными сберегательными кассами
Директор государственного банка,
заведующий государственными
сберегательными кассами
270
0
130
0
1000
500
0
V
V
III
Главный бухгалтер
160
0
800
600
300
0
VII
VII
IV
Контролер, бухгалтер и
делопроизводитель 1-го и разряда
960
480
360
180
0
VII
VII
IV
Счетный чиновник 1-го
и 2-го разрядов
420
320
220
160
160
120
800
600
X
X
X
X
VII
VII
2. Санкт-Петербургская и Московская Сберегательные кассы и их отделения
Директор
192
0
960
720
360
0
VI
VI
III
Кассир
110
0
500
Нату
р.
160
0
VII
VII
VII
Бухгалтер делопроизводитель
640
320
240
120
0
IX
IX
VII
Счетный чиновник
320
160
120
600
X
X
IX
Срок службы военных был меньше и составлял 25 лет для полного оклада
и 20 лет для 50%
19
. 2 июня 1903 года Николаем II по предложению министра
финансов С.Ю. Витте был подписан закон «О вознаграждении владельцами
18
Чеснокова Ю.В. Становление пенсионного обеспечения в дореволюционной России // В
сборнике: Актуальные проблемы истории, политики и права сборник статей VI
Всероссийской научно-практической конференции. Пензенский государственный
университет. - 2018. - С. 88-93.
19
Голубев А.В., Иванова Е.В. Пенсионная система России: сравнительно-исторический
анализ // Экономика и предпринимательство. - 2019. - № 5 (106). - С. 67-71.
22
промышленных предприятий рабочих и служащих, утративших
трудоспособность, вследствие несчастных случаев», который стал
значительным прогрессом в развитии трудового и пенсионного
законодательства для рабочего населения. В соответствии с этим законом при
полной потере трудоспособности полагалась пенсия в размере 2/3 заработка.
Революция 1905-1906 гг. обнажила проблемы в том числе пенсионной
реформы, в связи с чем к 1912 году стал назревать вопрос о создании единой
организации, которая позволит создать полномасштабную пенсионную систему
страхования. Однако вступление в Первую Мировую войну отложило решение
проблемы пенсионного обеспечения рабочего класса, при этом социал-
демократические партии активно боролись за социальное страхование,
вследствие чего активизировалось левое движение партий России.
Вынужденным ответом правительства на такую активность рабочего населения
стало принятие Закона от 23 июня 1912 года «Об обеспечении рабочих на
случай болезни», однако социальные меры были весьма ограниченны. Кроме
того, далеко не на все предприятия распространялось действие закона, а только
тех, численность которых была не менее 20 рабочих при наличие двигателя, и
тридцати - при его отсутствии. Несмотря на значительное количество крестьян,
существовавших на рубеже XIX-XX веков, пенсии для них не были
предусмотрены.
Социальное страхование не распространялось на такие категории
трудящихся, как домашняя прислуга, торгово-промышленные служащие.
Рабочие на получение пенсии могли рассчитывать лишь при условии
добровольных отчислений в пенсионные кассы. Основная масса рабочих и
крестьяне заботились о своей старости самостоятельно. Права сельского
населения совершенно не были защищены. В то время как в России к началу
XX в. почти половину населения составляли сельские жители: более 60 млн
человек из 125 млн, по переписи 1897 г. Следует отметить, что российское
крестьянство не обеспечивалось пенсиями долгое время - и до, и после
революции. Вплоть до октября 1917 г. система пенсионного обеспечения по-
23
прежнему носила избирательный характер и охватывала приблизительно
только треть населения. Пенсию за выслугу лет получали чиновники всех
ведомств, некоторые офицеры, учителя и преподаватели, рабочие казенных
заводов, а также ученые, инженеры, врачи и фельдшеры казенных предприятий.
Таким образом, в целом, пенсионная система России на рубеже XIX-XX
вв. являлась довольно противоречивой, и для оценки ее качества требуются
дальнейшие исследования.
С момента зарождения и до начала XX в. российское пенсионное
законодательство сложилось в стройную, строгую и эффективную систему. Она
развивалась в направлении расширения круга граждан, охваченных этой
системой. Нельзя согласиться с тем утверждением, что пенсионная система
Российской империи была глубоко сословной и защищала преимущественно
интересы обеспеченных слоев общества. круг граждан, охваченных этой
системой социальной защиты расширялся и к концу XIX в. охватил некоторую
часть бедных слоев населения.
1.2. Пенсионная реформа в СССР
После социалистической революции 1917 г. руководством страны во
главу угла были поставлены вопросы социальной политики. В российском
пенсионном обеспечении стали происходить радикальные преобразования. Со
сменой политического режима в России в области пенсионного обеспечения
был взят курс на то, чтобы сделать пенсионные выплаты массовыми, а не
признаком исключительности и привилегированности. Постепенно (в целом, на
это ушло почти 50 лет) эти идеи удалось воплотить в жизнь, что сделало
сложившуюся пенсионную систему важнейшим достижением советской эпохи.
В формировании социалистической пенсионной системы можно
выделить два этапа. На первом этапе (1917-1956 гг.) происходило
формирование централизованной пенсионной системы. В 1918 г. был создан
Народный Комиссариат социального обеспечения, отвечавший за социальную
24
справедливость в молодом советском государстве. Тогда же была разработана и
законодательная база, регламентировавшая выделение пенсионного
обеспечения в отдельный вид социального обеспечения.
В первой Конституции СССР 1924 г. было закреплено право социального
страхования, распространявшееся на всех рабочих и служащих. Первые пенсии
по старости в СССР были учреждены постановлением Наркома труда СССР от
5 января 1928 г. для рабочих текстильной промышленности. В 1929 г. система
пенсионного обеспечения была распространена на трудящихся ведущих
отраслей промышленности, а в 1936 г. сталинская Конституция закрепила
право на пенсионное обеспечение для всех рабочих и служащих.
В 1932 г. закон установил самый низкий в мире возраст выхода на
пенсию: 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин. С тех пор и вплоть до
недавнего времени пенсионный возраст в России ни разу не менялся и
оставался одним из самых низких в мире
20
.
На втором этапе (1956-1991 гг.) пенсионная система в Советском Союзе
окончательно сформировалась, началось ее процветание.
В 1956-1964 гг. был осуществлен переход к всеобщей системе
пенсионного обеспечения. Так, в июле 1956 г. был принят новый закон «О
государственных пенсиях» (о пенсионном обеспечении), который затронул
интересы миллионов людей. В частности, по этому закону устанавливался
единый для всех граждан срок выхода на пенсию. Мужчины могли выйти на
пенсию в возрасте 60 лет, при трудовом стаже не менее 25 лет, женщины - в 55
лет, при трудовом стаже не менее 20 лет. Это было гораздо ниже возрастного
ценза в большинстве западных стран.
Сумма ежемесячной пенсии колебалась от 300 до 1200 руб. (или от 30 до
120 руб. в масштабе цен 1961 г.). Размер пенсий зависел от стажа работы и
20
Захаров И.Н., Орехов В.В. Пенсионная система России: вчера, сегодня, завтра // В
сборнике: Страхование в информационном обществе - место, задачи, перспективы Сборник
трудов XX Международной научно-практической конференции. В 2-х томах. Ответственные
редакторы П.Н. Захаров, Е.В. Злобин. - 2019. - С. 15-22.