55
В случае с минимальным страховым стажем возникает сразу несколько
вопросов. Во-первых, за счет каких средств финансировать разницу, если
исчисленная страховая пенсия ниже прожиточного минимума (сейчас за счет
субсидий из федерального бюджета)? Возможно, имеет смысл ввести понятие
минимальной страховой пенсии и соответственно минимального
фиксированного размера страховых взносов, уплачиваемого в том случае, если
размер страховых взносов, исчисленных исходя из заработной платы, ниже
этого установленного уровня. Во-вторых, как обеспечить соотношение между
размером социальной пенсии и страховой, с одной стороны, и страховой
пенсией с минимальным страховым стажем и страховой пенсией с большим
стажем, но низкой заработной платой, с другой. Для нас очевидно, что
страховая пенсия должна быть на порядок выше социальной, когда речь идет о
трудоспособном гражданине, равно как и то, что ее размер напрямую должен
соотноситься с длительностью трудового стажа.
Здесь мы подходим к другому важному вопросу, имеющему
непосредственное отношение:
1) к реализации права гражданина на достойное пенсионное обеспечение;
2) к финансовому обеспечению этого права и
3) к системе льгот и поощрений.
Это проблема равноценной юридической значимости трудового и
страхового стажей, имеющая несколько аспектов.
Прежде всего, следует признать социальную значимость как для самого
гражданина, так и для общества самого факта осуществления трудовой
деятельности. Социальное иждивенчество должно иметь характер исключения,
обусловленного действием обстоятельств, не зависящих от человека, а не
правила.
Принцип справедливости требует учета вклада каждого лица в
обеспечение богатств страны и индивидуального благополучия, и чем больше
этот вклад, тем большим должен быть объем прав в сфере социального
обеспечения. В этом смысле трудовой стаж представляет собой самый
56
объективный критерий. Но важно и другое: это и субъективный критерий, в том
смысле, что само лицо может оказывать непосредственное влияние на
количество и качество этого показателя. Страховой же стаж определяет права
застрахованного лица, исходя из исполнения иным лицом - работодателем -
возложенной на него законом (государством) обязанности по уплате страховых
взносов.
Получается, что права работника поставлены в зависимость, во- первых,
от исполнения обязательств иным лицом, во-вторых, от качества
государственной системы администрирования страховых взносов, т.е. от
обстоятельств, на которые он не имеет никаких реальных рычагов воздействия.
О мере той зависимости, в которой находится современный работник, а,
следовательно, и его права на справедливое пенсионное обеспечение, говорят
следующие факты: «Больше половины россиян работают больше положенных
по закону 40 часов в неделю. При этом многие из них не получают
сверхурочные. Права работников. за последнее десятилетие нарушались все
чаще»
43
.
Теперь зададимся вполне правомерным вопросом о том, от чего в
большей мере должны зависеть пенсионные права лица в условиях, когда
государство стремится подвигнуть его к целенаправленному формированию
своих пенсионных прав. Ответ очевиден, и, тем не менее, «современная
пенсионная система России, казалось бы, изначально предназначенная для
восприятия трудового стажа как одного из важнейших юридических фактов,
позволяющих на дифференцированной основе определять условия и уровень
обеспечения,... минимизировала влияние стажа на объем пенсионных прав
граждан и в конечном счете на размер пенсий. Такой социально
необоснованный «уход трудового стажа в тень».»
44
.
43
Деменева Н.А., Мамай А.Д., Семенова Л.Р. Некоторые аспекты защиты и охраны труда,
трудовых прав работников в России // News of Science and Education. - 2019. Т. 2. - № 1. - С.
68-76.
44
Право социального обеспечения России: учебник для бакалавров/ отв. ред. Э.Г. Тучкова.
М., 2017. – С.156.
57
На наш более категоричный взгляд, речь идет об «уходе в тень» самого
принципа справедливости, подтверждением чему является и формула
исчисления страховой пенсии по старости. Известно, что для абсолютно всех
лиц 6 % страховых взносов из уплачиваемых 22 % идут на обеспечение части
страховой пенсии, именуемой ФВ (фиксированной выплаты к страховой
пенсии), части равной для всех, независимо ни от трудового, ни от страхового
стажа, ни от заработка, (за исключением лиц, имеющих право на его
повышенный размер).
В результате размер будущей страховой пенсии обеспечивается лишь 16
% страховых взносов, т.е. лишь на 16 % зависит от индивидуальной заработной
платы (а для лиц моложе 1967 г., еще меньше - на 10 %, потому что 6 % идут на
накопительную пенсию). Осуществление такого уравнивания в пенсионных
правах (ФВ составляет до 40 % от страховой пенсии) имело бы справедливый
характер, если бы осуществлялось за счет бюджетных денежных средств, тем
более что оно мало соответствует страховому характеру пенсионного
обеспечения.
Поэтому утверждение о том, что современным пенсионным
законодательством размер страховых пенсий поставлен в непосредственную
зависимость от индивидуального заработка лица, далеко от истины.
Приходится признать, что в системе страховых пенсий - в отличие от
государственных, где безоговорочно действует индивидуальный характер
исчисления пенсий, - принцип перераспределения страховых взносов,
уплаченных индивидуально за каждого застрахованного лица, в пользу иных
застрахованных лиц в целях уравнивания, все больше превалирует. Об этом
свидетельствуют не только вышеприведенные данные, но и порядок
определения размера прибавки к пенсии для работающих пенсионеров: она,
независимо от размера уплаченных в течение года страховых взносов, не может
превышать стоимости трех пенсионных коэффициентов (на 2019 г. это около
260 руб.). Такой подход противоречит самой природе пенсионного
страхования.
58
Если исходить из того факта, что для получения страховой пенсии
необходим не просто трудовой стаж - «суммарная продолжительность
периодов работы», а именно тот, в течение которого «начислялись и
уплачивались страховые взносы», то становится очевидным, кто и в силу чего
должен быть наделен льготами и на чем должен основываться принципиальный
подход в вопросе о предоставлении льгот. Система льгот должна поощрять, с
одной стороны, тех, у кого большой трудовой стаж, (например, посредством
коэффициентов, повышающих размер пенсии), с другой, тех, кто надлежащим
образом исполняет обязанность по уплате страховых взносов, не использует
различные варианты ухода от обложения страховыми взносами. Можно было
бы распространить на всех механизм, используемый для определения размера
пенсий государственных гражданских служащих, получающих к страховой
пенсии надбавку за стаж госслужбы, исчисляемую в процентном соотношении
к денежному содержанию за последний год: таким же образом всем
пенсионерам можно было бы исчислять и надбавку за трудовой стаж. И это
будет принцип справедливости в действии: признание особой важности двух
условий - трудового и страхового стажа, и поощрение лиц, их обеспечивающих.
В этой связи возникает еще один не менее важный вопрос. Наше
утверждение об «уходе в тень» трудового стажа применимо именно к системе
страховых пенсий, в рамках которой пенсиями обеспечивается большая часть
граждан РФ. Однако в системе государственного пенсионного обеспечения, за
исключением социальных пенсий, которое принято считать
привилегированным, специальный трудовой стаж имеет ключевое значение.
Таким образом, в одной пенсионной системе есть понятие общего
трудового стажа, в другой - специального, следовательно, различие делается не
только количественно, но и качественно, где труд труду рознь. Во-вторых,
разнится и их правовая природа: специальный трудовой стаж учитывается при
определении самого права на пенсию, общий же трудовой стаж используется
для оценки прав застрахованных лиц, а для определения самого права на
пенсию этот стаж заменяется страховым стажем. При этом не следует забывать,
59
что исчисление пенсии (или надбавки к пенсии) при использовании
специального трудового стажа осуществляется исходя непосредственно из
размера заработной платы, в то время как в случае со страховым стажем - даже
не исходя из суммы внесенных работодателем страховых взносов, а
посредством пенсионных коэффициентов, в которые эти суммы переводятся.
Как видим, отличия слишком разительны, и было бы справедливым
установление единообразной для всех системы исчисления пенсий. Кроме того,
это стало бы самым убедительным аргументов в пользу осуществления
трудовой деятельности на легальной основе.
Длительное время идут споры о накопительных пенсиях. Предложений
по этому поводу достаточно много, начиная от введения системы
накопительных пенсий за счет обязательных (добровольных) взносов для лиц,
получающих высокие заработные платы или имеющих высокие доходы,
заканчивая созданием системы накопительных пенсий, заменяющей
существующую систему обязательного социального страхования либо
существующей параллельно с ней.
Сама по себе идея накопительных пенсий достаточно привлекательна, но
если рассматривать ее применительно к реалиям российской экономики, то
сложности ее внедрения более чем очевидны. А реалии таковы: высокая
зависимость роста экономики от внешней экономической и политической
конъюнктуры, функционирование экономики в условиях нестабильности и
высокой волатильности и, как следствие, сложная прогнозируемость
экономических процессов, неустойчивая банковская и финансовая системы,
высокая инфляция.
В таких условиях крайне сложно обеспечить эффективность
инвестирования пенсионных накоплений и их доходность таким образом,
чтобы соотношение риск/доходность было более или менее приемлемым. Так,
«потери от негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний и,
к сожалению, Внешэкономбанка, по оценке главы ПФР А.В. Дроздова,
60
составили 70 миллиардов рублей» только в 2016 г
45
. Использование
высокодоходных вариантов инвестиций сопряжено с большими рисками,
низкая же доходность или вовсе ее отсутствие, т.е. накопление лишь с целью
сохранения, перечеркивает сам смысл накопительных пенсий.
С другой стороны, успешное развитие накопительной системы во многом
обеспечивается массовостью, которая предопределяется, с одной стороны,
возможностью граждан безболезненно и не в ущерб для своего нынешнего
экономического положения откладывать денежные средства на будущее, с
другой, - доверием к государству, его банковской и финансовой системам.
Возможности накопления у большинства россиян ограничены низким
уровнем зарплат, высокой долей теневой занятости, нестабильностью
материального положения по причине проблем с трудовой занятостью, высокой
закредитованностью, усилением налогового бремени (введение новых
налоговых и неналоговых сборов - торговый сбор, курортный сбор, рост
налоговой ставки по акцизам и НДС, исчисление поимущественных налогов
исходя из кадастровой стоимости). В такой ситуации речь может идти только о
незначительных взносах, но они не принесут желаемого экономического
эффекта.
Сторонники добровольного формирования за собственный счет
накопительной пенсии видят главное достоинство этой системы в
предоставлении гражданам возможности:
1) самим позаботиться о своем пенсионном будущем;
2) свободно осуществлять накопления исходя из своих возможностей, не
будучи ограниченными минимальными или максимальными суммами,
прекращая выплаты в случае болезни или потери работы и возобновляя их;
3) использовать накопленный капитал для получения права на досрочный
выход на пенсию.
Однако нельзя не учитывать того немаловажного факта, что прежние
45
Зыкова Т. Деньгами не зальешь // Российская газета. - 2016. - 17 октября.
61
традиции накоплении, сбережения и экономии денежных средств во многом
утрачены, культ постоянного и сиюминутного удовлетворения все растущих
потребностей возобладал над психологией отложенных потребностей,
соразмерных с имеющимися доходами, рачительным использованием доходов
в расчете на текущие и будущие нужды.
Итак, очевидно, что накопительная система гораздо в большей мере, чем
распределительная, зависит от условий функционирования российской
экономики и нуждается в эффективных мерах защиты накоплений, например,
посредством страхования. Если для распределительной системы главная
проблема - уплата и взыскание страховых взносов, администрированием
которых теперь занимается Федеральная налоговая служба, то для
накопительной - гарантированные выгодность, сохранность, доходность, что и
должно стать первостепенной задачей Пенсионного фонда России.
Пока же главное внимание сосредоточено на стимулировании
добровольных накоплений и, как правило, путем предоставления налоговых
льгот (например, по налогу на прибыль для организаций и НДФЛ для
физических лиц). Но предоставление возможности сократить текущие расходы,
получить дополнительный доход и направить его на накопления не имеет
ничего общего с наличием убедительных гарантий их сохранности и
доходности.
Кроме того, не добавляет оптимизма и неустойчивость самой пенсионной
системы, череда пенсионных реформ и предстоящее переформатирование
Пенсионного фонда России и других государственных внебюджетных фондов:
министерству труда и государственным внебюджетным фондам дано
поручение Правительства РФ подготовить в первом квартале 2019 г.
концептуальные предложения по организационно-правовой форме фондов.
Велика вероятность того, что Пенсионный фонд России будет преобразован в
публично-правовую компанию, что, как предполагается, расширит его
возможности по наращиванию резервов и их инвестированию, и что
собственниками средств фондов могут стать, кроме государства, профсоюзы и
62
работодатели
46
.
В заключение отметим, что изучение вопроса о мерах пенсионного
реформирования наиболее продуктивно в контексте системных проблем самой
пенсионной системы, всей сферы социального обеспечения и, что самое
главное, социально-экономического развития. Стало очевидным, что лишь
выявление истинной сути проблем позволяет определить наиболее
оптимальные способы ее решения и наоборот. При этом любое пенсионное
реформирование не должно искажать принципы, изначально положенные в
основу системы пенсионного страхования, умалять права застрахованных лиц и
снижать уровень гарантированности их реализации.
Кроме того, не менее плодотворным будет рассмотрение проблемы с
точки зрения самой сущности страховых взносов, их цели и предназначения,
что позволяет определить степень экономической и иной конечной
заинтересованности лиц в добросовестном исполнении обязанности по уплате
страховых взносов. Правовая конструкция страховых взносов сложна в силу
наличия двух целей: 1) для застрахованных лиц, которые и являются
конечными бенефициарами, - это получение страхового возмещения при
наступлении страхового случая; 2) для государства - формирования
специализированных фондов за счет уплачиваемых страховых взносов для
обеспечения прав застрахованных лиц. Таким образом, слабость позиций
застрахованных лиц и государства связана, в первую очередь, с отсутствием
конечной заинтересованности работодателей-плательщиков страховых взносов.
При этом система социального обеспечения, призванная обеспечить
реализацию конституционных прав граждан, носит государственных характер.
В такой ситуации усиление роли и повышение ответственности государства
неизбежно и правомерно.
46
Киреева Е.В. Ключевые проблемы функционирования пенсионной системы России и
подходы к их решению // Финансовая экономика. - 2019. - № 4. - С. 500-504.
63
2.3. Направления совершенствования пенсионной реформы в РФ
Сбалансированное социально-экономического развитие любого
государства невозможно без устойчивой пенсионной системы, обеспечивающей
достойный уровень жизни пенсионеров, что неоднократно подчеркивалось не
только в заявлениях политических лидеров, но и в научной экономической
литературе, где авторами предлагались концептуальные подходы к решению
47
.
Однако, несмотря на глубину проработки ими рассматриваемых проблем и
интересных предложений по совершенствованию управления пенсионной
системой Российской Федерации, практического внедрения не последовало.
На протяжении последних двух десятков лет отечественная пенсионная
система находится в процессе модернизации, в результате которой были
достигнуты определенные результаты: на законодательном уровне установлено,
что размер пенсии не должен быть ниже величины прожиточного минимума
пенсионера в регионе, где он живет; проведена валоризация пенсионных прав
граждан, утраченных в ходе рыночных реформ; увеличен средний размер
пенсий, внедрена новая формула расчета пенсий и т.д.
Прежде всего следует отметить преобладающий солидарный и страховой
характер отечественной пенсионной системы. Первый воплощается в
принципе: «текущие работающие оплачивают пенсии текущим пенсионерам», а
второй предопределяет систему страховых взносов и выплату в случае
наступления страхового случая - достижения установленного возраста.
Солидарный характер пенсионной системы определяет зависимость от
демографических факторов, прежде всего, от соотношения населения в
трудоспособном возрасте и пенсионеров. Чем ниже такое соотношение, тем
сложнее обеспечивать баланс объема поступающих страховых взносов на
обязательное пенсионное страхование и объема средств, направляемых на
выплату пенсий. Проведенный на основании данных Росстата анализ показал,
47
Бородин Н.О. Альтернативные стратегии реформирования пенсионной системы
Российской Федерации // Экономика и бизнес: теория и практика. - 2019. - № 6-1. - С. 53-59.
64
что в 2012-2018 гг. произошли ощутимые изменения в демографической
структуре населения России: численность пенсионеров возросла на 3,3 млн
человек и составила 43,5 млн человек. В то же время число граждан в
трудоспособном возрасте снизилось с 87 до 82,2 млн человек - тем самым доля
населения в трудоспособном возрасте сократилась на 5%. Вследствие этого на
0,3 снизилось и отношение численности населения в трудоспособном возрасте
к пенсионерам (с 2,18 до 1,89). При этом необходимо отметить, что
численность населения в трудоспособном возрасте не совпадает с
численностью граждан, за которых уплачиваются страховые взносы на
обязательное пенсионное страхование (поскольку не все официально
трудоустроены) - такое соотношение в течение 2018 года находилось на уровне
1,3. Причиной выявленных изменений, по нашему мнению, является возросшая
ожидаемая продолжительность жизни (как при рождении, так и при
достижении женщинами 55 лет и мужчинами 60 лет).
Проведенные расчеты показывают, что коэффициент замещения
страховой пенсией по старости заработной платы составляет 34,9% (15149,29
руб. / 43445 руб. * 100%); При этом Конвенция № 102 МОТ «О минимальных
нормах социального обеспечения»
48
закрепляет минимальный уровень
замещения в 40%, а в странах - членах ОЭСР средний уровень замещения -
59%.
При выработке решений по развитию пенсионной системы России
необходимо понимать и финансовые показатели Пенсионного фонда России,
его особенности и сложности. Так, за последние семь лет в средняя доля
межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в структуре доходов
Пенсионного фонда России составила 44%, т. е. за счет страховых взносов ПФР
обеспечивает себя лишь чуть более чем наполовину.
48
Конвенция N 102 Международной организации труда "О минимальных нормах
социального обеспечения" (Вместе с "Международной стандартной отраслевой
классификацией всех видов экономической деятельности") (Заключена в г. Женеве
28.06.1952) // СПС «КонсультантПлюс».