17
заработка (выплат, вознаграждений в пользу застрахованного лица) или другого
дохода в связи с наступлением страхового случая; необходимость получения
медицинской помощи; дополнительные расходы застрахованного лица или
членов его семьи в связи с наступлением страхового случая.
Страховыми случаями признаются достижение пенсионного возраста,
наступление инвалидности, заболевание, потеря кормильца, травма,
несчастный случай на производстве или профессиональное заболевание,
беременность и роды, рождение ребенка (детей), уход за ребенком в возрасте до
полутора лет и другие случаи, установленные федеральными законами о
конкретных видах ОСС.
ОСС - это только часть государственной системы социальной защиты
населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с
федеральным законодательством страхование работающих граждан от
возможного изменения материального и (или) социального положения, в том
числе по независящим от них обстоятельствам.
Совершенно верно в начале XXв. по этому поводу писал Н.А. Вигдорчик:
"Обязательное страхование при всех своих достоинствах имеет один коренной
недостаток. Этот недостаток заключается в том, что оно не в состоянии в
полной мере осуществить тот принцип, во имя которого оно введено, - принцип
всеобщности. Страхование связано здесь с уплатой взносов со стороны
страхуемых. Но эта уплата не может быть под силу всем нуждающимся.
Известная часть населения вследствие ли безработицы, вследствие ли
продолжительных болезней или вследствие других причин не может иногда
делать взносов в течение долгих периодов. И в таких случаях эта часть
населения на известное время или даже навсегда лишается прав на помощь со
стороны институтов социального страхования. Нуждающийся член общества
должен получать вспомоществование не потому, что он участвует в той или
иной кассе, что он сделал столько-то и столько взносов, а просто потому, что он
18
член данного общества и как таковой имеет право на поддержку в случае
нужды
21
.
Именно поэтому другой частью государственной системы социальной
защиты населения в Российской Федерации является социальное обеспечение
граждан, независимо от их социального статуса и того факта являются они
застрахованными или нет в рамках ОСС. В данном случае социальное
обеспечение при наличии социального риска осуществляется за счет средств
бюджета Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и
средств работодателей, направленных на эти цели. По нашему мнению
важнейшей проблемой в настоящее время для уяснения смысла и содержания
понятия социального риска именно в рамках отношений по социальному
обеспечению является отсутствие единого кодифицированного акта. Тем не
менее, проводя анализ массива законодательства различного уровня, можно
выявить социальные риски. К ним следует отнести: потерю работы и
заработка
22
, ограничение жизнедеятельности
23
, нетрудоспособность, потерю
кормильца
24
, малообеспеченность
25
, радиационное воздействие
26
, трудную
21
Вигдорчик Н.А. Теория и практика социального страхования. Вып.1. Теоретические
основы социального страхования. 4-е изд-е. Л., М.: "Книга", 1925.С.52 - 53.
22
Закон РФ от 19.04.1991 №1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" ﴾ред.
от 29.03.2016﴿ //СЗ РФ. 22.04.1996. №17. Ст.1915.
23
ФЗ от 24.11.1995 №181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в РФ"﴾ред. от 07.03.2017﴿//СЗ
РФ. 27.11.1995. №48.Ст.4563.
24
ФЗ от 15.12.2001 №166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в РФ" ﴾ред. от
03.07.2016﴿ //СЗ РФ. 17.12.2001. №51.Ст.4831; Федеральный закон от 21.12.1996 №159-ФЗ "О
дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей" ﴾ред. от 01.05.2017﴿ //СЗ РФ. 23.12.1996. №52. Ст.5880; Закон РФ от
12.02.1993 №4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу,
службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по
контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и
органах уголовно-исполнительной системы, и их семей"﴾ред. от 01.05.2017﴿ //Ведомости
СНД РФ и ВС РФ. 04.03.1993. №9.Ст.328.
25
ФЗ от 17.07.1999 №178-ФЗ "О государственной социальной помощи" ﴾ред. от 19.12.2016﴿
//СЗ РФ. 19.07.1999. №29.Ст.3699.
26
ФЗ от 10.01.2002 №2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся
радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском
полигоне"﴾ред. от 19.12.2016﴿ //СЗ РФ. 14.01.2002. №2.Ст.128; Закон РФ от 15.05.1991
№1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие
катастрофы на Чернобыльской АЭС" ﴾ред. от 28.12.2016﴿ //Ведомости СНД и ВС РСФСР.
1991. №21.Ст.699.
19
жизненную ситуацию
27
, материнство
28
, поствакцинальные осложнения
29
,
смерть
30
.
Анализ социальных рисков, закрепленных в Конвенциях МОТ и в
российском законодательстве, показывает, что в Российской Федерации данное
понятие более широкое и включает в себя помимо "классических социальных
страховых рисков", такие риски, как малообеспеченность, поствакцинальные
осложнения, трудная жизненная ситуация, радиационное воздействие и иные.
Как отмечает М.Ю. Федорова: "Социальные риски в широкой трактовке
представляют угрозу практически всем слоям населения и в связи с этим
выступают как основания для социальной защиты населения"
31
.
Совершенно справедливо М.Ю. Федорова отмечает, что социальные
риски в широком смысле слова представляют собой возможность
возникновения социально неблагоприятных ситуаций, которые связаны с
необходимостью поддержки со стороны государства и общества. К таким
рискам относятся не только риски материальной необеспеченности, но также и
риски социального неблагополучия (одиночества, сиротства безнадзорности и
др.). Данные риски выступают основаниями для социальной защиты и
социального обеспечения
32
.
27
Федеральный закон от 24.07.1998 №124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в
Российской Федерации" ﴾ред. от 28.12.2016﴿ //СЗ РФ. 03.08.1998. №31.Ст.3802; Федеральный
закон от 10.12.1995 №195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в
Российской Федерации" ﴾ред. от 21.07.2014﴿ //СЗ РФ. 11.12.1995. №50.Ст.4872; Федеральный
закон от 02.08.1995 №122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и
инвалидов" ﴾ред. от 25.11.2013﴿ //СЗ РФ. 07.08.1995. №32.Ст.3198.
28
Федеральный закон от 19.05.1995 №81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам,
имеющим детей" ﴾ред. от 28.03.2017﴿ //СЗ РФ. 22.05.1995. №21.Ст.1929; Федеральный закон
от 29.12.2006 №256-ФЗ ﴾ред. от 28.12.2016﴿ "О дополнительных мерах государственной
поддержки семей, имеющих детей" //СЗ РФ. 01.01.2007. №1 ﴾ч. 1﴿.Ст.19.
29
Федеральный закон от 17.09.1998 №157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных
болезней" ﴾ред. от 19.12.2016﴿ //СЗ РФ. 21.09.1998. №38.Ст.4736.
30
Федеральный закон от 12.01.1996 №8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" ﴾ред. от
19.12.2016﴿ //СЗ РФ. 21.09.1998. №3.Ст.146.
31
Федорова М.Ю. Теоретические проблемы правового регулирования социального
страхования: Монография. Омск: Омский госуниверситет, 2003. С.18.
32
Благодир А.Л. Социальные риски как обстоятельства, влекущие возникновение социально-
обеспечительных отношений //Социальное и пенсионное право. 2011.№1. С.5 - 12.
20
Таким образом, социальные риски оказывают непосредственное влияние
на возникновение материальных отношений (как страховых, так и
нестраховых), которые реализуются через определенные виды
правоотношений.
1.2. Становление и развитие законодательства о социальных рисках в
России
Становление и развитие социального страхования в дореволюционной
России можно условно разделить на три периода. Первый период
подготовительный, им охватывается примерно последние 40 лет XIXв. Он
связан с отменой крепостного права и интенсификацией капиталистического
развития. Первыми инициативу проявили горнопромышленники Царства
Польского, которое в то время было частью Российской империи. Там же
возникли и первые добровольные больничные кассы, а также обязательно-
факультативное страхование. Обязательное страхование горнорабочих,
введенное в 1861г., также в первую очередь коснулось этого экономически
развитого края. У многих промышленников возникло естественное желание
легализовать страховую деятельность, уже фактически имевшую место, и
уравнять положение всех работодателей в части социальных затрат. Таким
образом, сам характер капиталистических отношений и обостряющаяся
конкуренция требовали унификации законодательства о социальном
страховании. Вопросы социального обеспечения рабочих нашли некоторое
отражение в деятельности комиссий по рабочему вопросу при Министерстве
финансов в 1859, 1870, 1874 и 1883гг. Но сама идея социального страхования
на них в открытую не выдвигалась.
Первые проекты такого рода начали разрабатываться с конца 60-х гг. XIX
в., а первые смешанные комиссии из представителей горнопромышленников и
правительства работали в 1871 и 1877гг. Первый съезд горнопромышленников
Царства Польского в 1883г. возбудил ходатайство об учреждении пенсионных
касс и об утверждении нормального устава больничных касс. Речь пока шла
21
еще не об обязательном, а об обязательно-факультативном страховании, но в
рамках закона. В 1883г. министр финансов Н.Х. Бунге подготовил
законопроект об ответственности работодателей за увечье и смерть работников.
Ответным шагом предпринимателей стало предложение Л.Э. Нобеля о
создании страховых касс, в которые централизованно отчислялся
определенный процент с заработка работников. С некоторыми изменениями
законопроект Н.Х. Бунге был рассмотрен на заседании Госсовета в феврале
1889г. Его лоббировал новый министр финансов А.И. Вышнеградский, который
ссылался на опыт Германии. Под влиянием почти единодушного неприятия
предпринимателями он был отклонен. Новый законопроект об ответственности
владельцев промышленных предприятий за увечье и смерть работников
подготовил уже следующий министр финансов С.Ю. Витте в марте 1893г.
Впрочем, он был противником безусловной ответственности работодателя за
несчастья с работниками, т.к. это нарушало основы гражданского права и
вводило ответственность независимо от вины.
Дело в том, что правительство желало переложить финансовые
последствия несчастных случаев с работниками на конкретных работодателей.
Объединения последних, наоборот, предлагали осуществлять страхование за
счет взносов из заработной платы самих работников с возможным участием
государства и гипотетически возможным участием работодателей. За ОСС
выступили Союз горнопромышленников России, Съезд бакинских
промышленников, Общество содействия русской промышленности и торговле,
Всероссийский торгово-промышленный съезд в Нижнем Новгороде в 1896г. и
др. Вероятно, обе стороны увлеклись финансовой составляющей проблемы,
недооценивая ее социальный аспект. Российские исследователи
социалистической ориентации единодушно указывали на робость и
непоследовательность государственной политики в этом вопросе и
противоречивость позиции предпринимательских кругов
33
.
33
Канель В.Я. Государственное страхование торговых служащих и лиц частного наемного
труда. М., 1906. С.66 - 70; Чистяков И.И. Страхование рабочих в России. М., 1912. С.26 - 100.
22
С начала XXв. и формально до 1903г. в России была предпринята
попытка внедрения новой концепции разрешения рабочего вопроса, которая
получила название "полицейский социализм" и связана с именем начальника
Московского охранного отделения С.В. Зубатова. Именно полицию
заинтересовал опыт Харьковского Общества взаимопомощи металлистов.
Идейную помощь в поисках законного основания для самоорганизации
рабочим оказали такие известные деятели, как академик И.И. Янжул,
либеральные ученые А.Э. Вормс, В.И. Анофриев, И.Ф. Езерский, А.А. И.Х.
Озеров, Мануйлов, В.Э. Дэн. Двое последних в 1901г. оказали группе рабочих
содействие в составлении проекта Устава кассы взаимопомощи для всех
рабочих механического производства Москвы и губернии. Подобные же уставы
были составлены для обществ взаимопомощи ткачей, табачников, кондитеров и
пуговичников. В 1901-1903гг. организуются Общество взаимного
вспомоществования рабочих в механическом производстве в Москве, Собрание
русских фабрично-заводских рабочих Санкт-Петербурга и др.
В начале XXв. были осуществлены первые попытки страховой защиты
отдельных категорий работников. Закон от 15 мая 1901г. ввел в действие
Временные правила о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников,
утратившим работоспособность на заводских и рудничных работах.
Начало второму периоду развития социального страхования в России
положило принятие Закона от 2 июня 1903г. "О вознаграждении потерпевших
вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семей в
предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской
промышленности". Названный Закон распространялся на незначительный круг
работников (рабочих фабрично-заводской, горной и горнозаводской
промышленности, что составляло 2 - 2,5 млн. из 14 - 16 млн. наемных
работников к 1900г.) и ограниченный перечень оснований социального
страхования: пенсии - только фабрично-заводским рабочим, а в отношении
иных наемных работников - возмещение ущерба, причиненного несчастным
случаем на производстве. Шагом вперед явилось то, что Закон 1903г.
23
освободил рабочих от обязанности доказывать, что несчастный случай
произошел по вине работодателя. В то же время Закон предоставил право
работодателю доказывать наличие злого умысла или грубой неосторожности со
стороны потерпевшего, которые не оправдывались условиями и обстановкой
производства. Работодатели не отвечали за несчастные случаи, происшедшие
во время производства, но не вследствие проводимых работ. Это давало
хорошие основания работодателям для освобождения от ответственности. Они
также не отвечали за потерю трудоспособности работниками по болезни,
вызванной вредными условиями производства, то есть за профзаболевания
34
.
По мнению русского юриста М.М. Винавера, принятие Закона 2 июня 1903г.
стало следствием того, что "...правосознание общества в вопросах, касающихся
вознаграждения за потерю трудоспособности, сделало уже громадный шаг
вперед от теории вины к теории профессионального риска"
35
. Принятие данного
Закона означало переход к системе обязательного страхования
профессиональных рисков. В Уставе о промышленном труде (УПТ, изд. 1913г.)
были предусмотрены некоторые льготы женщинам в связи с родами. В
частности, мог частично оплачиваться четырехнедельный послеродовой отпуск
из средств особого капитала, который формировался из денежных взысканий,
налагаемых на работников. Активизация деятельности правительства и
предпринимателей связана с революцией 1905-1907гг. и работой ряда
государственных комиссий. С 1906г. законотворческая работа была
сосредоточена в значительной части в Государственной Думе.
Временные правила о профессиональных обществах (4 марта 1906г.)
позволяли создавать рабочие организации путем уведомительной регистрации,
но со значительными ограничениями политического характера. Цель
профессиональных обществ обозначалась как "выяснение и согласование
экономических интересов, улучшение условий труда своих членов или
34
Литвинов-Фалинский В.П.Новый закон о вознаграждении увечных рабочих. Текст Закона
от 2 июня 1903г. с объяснениями. СПб., 1903; Крузе Э.Э. Положение рабочего класса России
в 1900 - 1914 гг. Л., 1976. С.42.
35
Винавер М.М. Из области цивилистики. СПб., 1908. С.250.
24
поднятие производительности принадлежащих им предприятий". Профсоюзы
могли ставить целью в том числе: выдачу пособий своим членам; устройство
касс похоронных, приданных, взаимопомощи и иных; оказание содействия по
приисканию работы или рабочих рук; оказание юридической помощи своим
членам
36
.
Для рассмотрения рабочего вопроса с целью восполнения пробелов в
правовом регулировании начиная с января 1905г. создается ряд специальных
комиссий и совещаний, называемых по фамилиям возглавляющих их лиц. Это
комиссии Н.В. Шидловского (1905г.), В.Н. Коковцова (1905г.), М.М. Федорова
(1906г.), особое совещание под председательством Д.А. Философова (1906-1907
гг.), межведомственное совещание под председательством Н.А. Остроградского
(1908г.). Рассматривался этот вопрос и в соответствующей комиссии во главе с
бароном Е.Е. Тизенгаузеном в III Государственной Думе. Работа большинства
из названных органов носила преимущественно конструктивный характер. Так,
комиссия В.Н. Коковцова выработала программу из четырех основных пунктов,
в числе которых была обязательная организация больничных касс на базе
совместных взносов хозяев и рабочих
37
. Совещание под председательством
Д.А. Философова взяло за основу решение следующих проблем: страхование по
болезни, несчастному случаю, инвалидности; врачебная помощь;
сберегательные кассы обеспечения; меры поощрения строительства здоровых и
дешевых жилищ; правила о найме рабочих; промысловые суды; фабричные
инспекции и фабричные присутствия.
Результатом работы вышеупомянутых комиссий стало утверждение в
июне 1912г. пакета страховых законов, который известен под общим
наименованием "Страховой закон 1912г.". Это положило начало третьему
периоду развития социального страхования в России. Этот Закон включал три
основных раздела:
36
Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Пг., 1917. С.98 - 104; Святловский В.В.
Профессиональное движение в России. СПб., 1907.
37
Рабочий вопрос в комиссии В.Н. Коковцова. М., 1926.
25
1. Страхование на случай болезни. Органами страхования стали
больничные кассы, каждая из страхование которых имела устав, утвержденный
страховым присутствием - особым органом государственного надзора. Бюджет
больничных касс формировался за счет взносов как самих страхуемых, так и
владельцев предприятий. Управление осуществлялось паритетными органами.
2. На работодателя возлагались все расходы по лечению рабочих, в том
числе амбулаторно. Лекарства, перевязочные и другие средства выделялись
безвозмездно. Если в случае болезни рабочий терял работоспособность, то
работодатель должен был обеспечить бесплатное лечение в течение 4 месяцев.
3. Страхование от несчастных случаев предусматривало материальную
помощь рабочим при потере работоспособности, связанной с выполнением
профессиональных функций. Государство было обязано создавать страховые
товарищества, объединявшие владельцев всех подлежащих страхованию
предприятий нескольких губерний по территориальному принципу. Средства
состояли исключительно из взносов работодателей, размер которых
устанавливало товарищество
38
. Законы от 23 июня 1912г. "О страховании от
несчастных случаев" и "О страховании на случай болезни" предусматривали
выплату незначительного пособия по случаю родов для работниц, состоящих
членами больничных касс. Роженицам оказывалось бесплатное
родовспоможение и больничное лечение не более 4 месяцев, сопровождавшееся
бесплатной выдачей лекарств и "медицинских принадлежностей". Фактически
эти виды помощи также оказывались через больничные кассы. В перспективе
эта система могла распространиться на большую часть работающих женщин и
относительно эффективно защищать права работниц.
Для своего времени страховое законодательство России было
прогрессивным. Однако его реализация шла с большим трудом и нередко
саботировалась предпринимателями. Внутренние пороки этого
законодательства, охват всего около 25% наемных работников, нестабильность
социально-политической ситуации и Первая мировая война с последующими
38
Литвинов-Фалинский В.П.Новые законы о страховании рабочих. СПб., 1912.
26
революционными катаклизмами свели к минимуму, а затем и вовсе прекратили
первые в стране масштабные социально-обеспечительные преобразования.
Третий период был слишком коротким с учетом того, что уже Первая
мировая война деформировала всю социальную сферу Российской империи. В
то же время с начала XXв. развитие социального страхования шло по
восходящей линии, причем страховой Закон 1912г. изрядно увеличил ее
крутизну. Первая мировая война замедлила, но не остановила этот процесс.
После Февральской революции 1917г. социальное страхование
переживало невиданный ранее подъем и по своей правовой базе и
общественному характеру было одним из самых прогрессивных в мире.
В советский период относительно полноценное социальное страхование
существовало только в период нэпа. С 1919г., а затем с конца 20-х гг. XXв. в
нашей стране сложилась довольно своеобразная и по-своему эффективная
система государственного социального обеспечения, в значительной части
лишенная страховых начал
39
.
Становление государственного страхования в России, ориентация его на
укрепление социалистической экономики тесно связаны с именем Ленина.
После революции страховой рынок был монополизирован системой Госстраха.
В 1918г. правительство РСФСР национализировало страховое дело,
аннулировало страховые договоры, в том числе полисы по личному
страхованию. 23 марта 1918г. В.И. Ленин подписал Декрет Совета народных
комиссаров "Об установлении государственного контроля над всеми видами
страхования, кроме социального". Был организован Совет по делам
страхования, аппаратом которого стал Комиссариат по делам страхования,
возглавляемый комиссаром. Акционерная форма страхования была
упразднена, были ликвидированы все частные страховые компании
40
.
Страховое дело после революции 1917г. прошло три этапа.
39
Лушникова М.В., Лушников А.М. Курс права социального обеспечения. 2-е изд., доп.М.:
Юстицинформ, 2009. 656 с.
40
Страховое право. С.18.