27
1. Декретом СНК РСФСР от 23 марта 1918г. учрежден государственный
контроль над всеми видами страхования, кроме социального, который
возглавлялся Комиссариатом по делам страхования.
2. Декретом СНК РСФСР от 28 ноября 1918г. "Об организации
страхового дела в Российской Республике" страховое дело было объявлено
государственной монополией во всех его видах.
3. Утверждение ЦИК и СНК 18 сентября 1925г. Положения "О
государственном страховании Союза ССР", где было закреплено, что
страхование во всех его видах является государственной монополией Союза
ССР.
Организация страхового дела, сводящаяся к надзору за деятельностью
страховых обществ, носила временный характер, была переходным этапом для
установления государственной страховой монополии. Декретом Совнаркома
РСФСР от 28 ноября 1918г. "Об организации страхового дела в Российской
Республике"
41
все частные страховые общества были ликвидированы, а их
имущество и денежные средства перешли в собственность государства.
Страхование во всех его видах было объявлено государственной монополией.
Монополия позволила превратить страхование в важное средство борьбы с
экономическими последствиями стихийных бедствий и других
неблагоприятных событий. Декрет положил начало социалистическому типу
страхования
42
.
Важное значение для развития государственного страхования имело
принятие Положения о государственном страховании СССР, утвержденного
Постановлением ЦИК и СНК от 18 сентября 1925г.
43
.
Развитие и совершенствование государственного страхования на
последующих этапах определялось общей экономической политикой
советского государства и потребностями социалистического строительства.
41
СУ РСФСР. 1918. №30. Ст.397.
42
Шиминова М.Я. Страхование: история, действующее законодательство, перспективы. М.,
1989.
43
СЗ СССР. 1925. №73. Ст.536 - 537.
28
Основным видом страхования было обязательное. В период социализма
страхование развивалось быстрыми темпами. В дополнение к обязательному
страхованию развивалось и добровольное страхование строений и имущества.
Главным управлением государственного страхования в СССР (совместно
с его органами в республиках, краях, областях, городах и районах) был
Госстрах, созданный в 1921г. До 1958г. система Госстраха была жестко
централизованной в масштабе СССР. С 1958г. часть системы Госстраха
передается в ведение министерств финансов союзных республик.
С 1967 по 1991г. система Госстраха была уже союзно-республиканской.
Она возглавлялась Правлением Госстраха, которое подчинялось Минфину. В
основном в Советском Союзе преобладало обязательное страхование.
Свойственные государственному страхованию консерватизм, бюрократизм,
отсутствие гибкости не способствовали развитию добровольного страхования.
Страхование имело во многом формальный характер. Люди не осознавали в
полной мере необходимости в страховании. В сознании советских людей
страхование не фигурировало как обязательный компонент организации жизни.
Несмотря на рекламу и деятельность страховых агентов, договоров
добровольного страхования заключалось немного, а такие виды, как
страхование от несчастного случая, иногда переходили в разряд добровольно-
обязательных
44
.
1.3. Защита от социальных рисков
Главной организационно-правовой формой социального обеспечения
является государственное социальное страхование. Суть его заключается в
разделении социального риска потери заработка, снижении доходов ниже
прожиточного минимума, потребности в медицинской помощи и других
социальных услугах между государством и самими работниками, которые
подлежат обязательному социальному страхованию.
44
Косаренко Н.Н. Правовое обеспечение публичных интересов в сфере страхования:
монография. М.: Волтерс Клувер, 2010. 320 с.
29
Расширение оснований (социальных рисков) предоставления пособий
является достаточно эффективным способом в реализации механизма
социальной защиты наиболее нуждающихся социальных групп населения.
Рациональное сочетание тех или иных видов пособий позволяет оказывать
своевременную помощь и поддерживать необходимый уровень материального
обеспечения нетрудоспособных граждан.
Социальное обеспечение, как особый, социальный институт, государства
является гарантией достойного, развития каждого члена общества и сохранения
источника средств к существованию при наступлении, социальных рисков.
Наличие в современном обществе разных рисков требует создания
системы защиты от них, и, следовательно, их глубокого и всестороннего
изучения. Риски являются предметом исследования новой междисциплинарной
науки, получившей название рискологии.
Приоритетным направлением, исследований в ней признаются
социальные риски, связанные с изменением положения личности в обществе
45
.
Оно обусловлено в том числе, переходом от социо - к персоноцентризму,
который означает не только приоритет общечеловеческих ценностей, прав и
свобод человека, но и усиление индивидуальной ответственности личности, за
свое жизнеобеспечение. При этом человек подвергается влиянию социальных
рисков, имманентно присущих рыночной среде. Так, формирование рынка
труда, увеличивает риск потери заработка, вследствие безработицы или утраты
трудоспособности. Рынок капитала характеризуется риском потери
сбережений, предпринимательским риском и др. Вследствие неудачных
операций, на рынке жилья человек может утратить право на жилую площадь и
оказаться на улице. Влияние рыночных тенденций, испытывают такие сферы,
как образование, здравоохранение, культура. Соответствующие услуги
становятся в значительной части платными, поэтому человек может
45
Баразгова Е. С.Риски производства человеческого капитала в современной России
//Реформирование государственной службы в России: проблемы и пути их решения:
Материалы международной научно-практической конференции. Екатеринбург: УрАГС,
2002. С.263.
30
столкнуться с проблемой невозможности получения тех или иных видов
медицинской помощи; повышения образовательного уровня и квалификации,
доступа к достижениям культуры
46
.
Социальные риски в широкой трактовке угрожают практически всем
категориям населения и потому выступают как основания для социальной
защиты граждан. Риск, который выступает объектом социального страхования,
можно назвать социально-экономическим. Во-первых, потому, что он
охватывает только экономически активное население, во-вторых, связан с
утратой заработка или иного трудового дохода вследствие невозможности
участия в экономическом процессе по причинам, признаваемым обществом
уважительными. Сущность социального риска, в рассматриваемом контексте,
заключается в утрате заработка или иного трудового дохода, поэтому вряд ли
возможно говорить о его наличии у лиц, не имеющих работы и заработка.
Иными словами, нельзя потерять что-либо, не имея этого. Гражданин, который
не занят в экономике, особо не подвергается социально-экономическому риску.
Так, к примеру, ежедневно на наших дорогах происходят тысячи
дорожно-транспортных происшествий (ДТП). В России, при населении в 140
миллионов, в год гибнет более 20 тыс. человек, к примеру, за истекший 2016
год на дорогах страны погибло 20308 человек.
В них нередко погибают или получают увечья водители, пассажиры и
пешеходы, в том числе пожилые люди и дети. Каждый седьмой пострадавший в
ДТП остается инвалидом, другим требуется медицинская помощь и длительная
реабилитация. Возникший страховой случай является основанием возмещения
причинённого ущерба, связанного с лечением, восстановлением утраченной
трудоспособности или полученной инвалидностью, расходов на погребение.
По словам Вальдемара Кооса, владельца частной автошколы в Германии,
из-за высокой смертности на дорогах Россия теряет около 34 миллиардов
долларов в год. Смерть только одного трудоспособного человека обходится
46
http://pandia.ru/text/78/347/1389.php ﴾дата обращения 02.05.2016г.﴿.
31
стране в 1 130 000 долларов, приводит статистику Всемирной ассоциации
здравоохранения Вальдемар Коос
47
.
Таким образом, с целью снижения социальных рисков, возникающих в
результате ДТП, необходимо создавать условия, обеспечивающие безопасность
на дорогах страны, создавать условия, повышающие культуру и
дисциплинированность водителей.
Одна из причин возникновения социальных рисков связана с
безопасностью труда. Известно, что основная нагрузка по обеспечению
безопасных условий труда лежит на работодателе, ведь именно он
непосредственно использует труд работников. Одна из основных обязанностей
работодателя - обеспечение безопасности и условий труда, соответствующих
государственным нормативным требованиям охраны труда (ч. 2 ст.22 ТК РФ).
В соответствии со ст.37 Конституции РФ каждый имеет право на труд в
условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены. Каждый наемный
работник заинтересован в том, чтобы трудиться в безопасных условиях, при
которых воздействие на него вредных и опасных производственных факторов
либо полностью исключено, либо уровни этого воздействия не выходят за
рамки законодательно установленных нормативов. Для установления
механизмов реализации права на труд в безопасных условиях трудовое
законодательство закрепляет систему мероприятий, направленных на
сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности,
включая правовые, социально-экономические, организационно-технические,
санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и
иные мероприятия. Данная система мероприятий обозначается хорошо
известным каждому работнику термином "охрана труда".
Огромное количество несчастных случаев на производстве происходит по
причине нарушения работниками требований охраны труда - из-за незнания
правил безопасного ведения работ либо пренебрежения правилами. Такое
происходит даже в условиях, когда работодателем разработаны инструкции по
47
http://www.birzha.ru/newspapers/birzha/avtomir/18228/ ﴾дата обращения 06.05.2016г.﴿.
33
Глава 2. Виды социальных страховых рисков
2.1. Необходимость получения медицинской помощи
Обязательному государственному страхованию подлежат жизнь и
здоровье указанных категорий лиц. Подобные термины являются
межотраслевыми и используются в различных областях знаний. Существуют
разные объяснения жизни с точки зрения философии, религии, биологии,
химии, физики и других наук. Философы дают определение жизни как формы
существования материи, закономерно возникающей при определенных
условиях в процессе развития
49
. В толковом словаре понятие "жизнь"
трактуется как физиологическое существование человека; время такого
существования от возникновения до конца
50
.
Наряду с жизнью объектом страхования Федеральный закон №52-ФЗ
называет и здоровье человека. С позиции правовой защиты эти понятия
расположены близко друг к другу. Здоровье является производным от жизни и
сопровождает последнюю на всем пути. Однако налицо существенная разница:
если с утратой жизни прекращается и правосубъектность лица, то с потерей
здоровья подобный результат наступает далеко не всегда.
Устав Всемирной организации здравоохранения закрепляет, что здоровье
- это состояние полного физического, душевного и социального благополучия,
а не только отсутствие болезней и физических дефектов. Обладание
наивысшим достижимым уровнем здоровья является одним из основных прав
всякого человека без различия расы, религии, политических убеждений,
экономического и социального положения
51
.
В медицинской энциклопедии здоровье определяется как состояние,
противоположное болезни, которое нельзя определить с достаточной
точностью, так как оно связано большой широтой колебаний важнейших
49
Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С.186.
50
Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и
фразеологических выражений. М.: АЗЪ, 1995. С.190.
51
Преамбула Устава Всемирной организации здравоохранения ﴾Нью-Йорк, 22 июля 1946г.﴿
//Справочная правовая система "Гарант".
34
показателей жизнедеятельности человека и приспособительными
возможностями организма
52
.
С юридической точки зрения жизнь характеризуется непосредственным
правом на нее. Каждый имеет право на жизнь
53
. Она всегда принадлежит
конкретному субъекту, который этим правом пользуется. С позиции
юриспруденции содержание права на жизнь складывается из двух правомочий:
на сохранение жизни и на распоряжение ею. Оба этих правомочия принадлежат
непосредственно самому субъекту, то есть их носителю. Иногда в эти
правомочия вклинивается государство, используя свои институты либо для
сохранения жизни (медицина, спорт, социальное страхование и др.), либо для
распоряжения ею (лишение свободы, смертная казнь).
Исходя из этого, можно сказать, что обязательному государственному
страхованию подлежит право на жизнь и здоровье военнослужащих и
приравненных к ним лиц. Однако такой подход будет являться не совсем
верным, так как затронет лишь субъективную часть возникающих при этом
правоотношений.
В науке гражданского права, как и в законодательстве, жизнь и здоровье
рассматриваются в первую очередь как объекты. Статья 128 ГК РФ в перечне
объектов гражданских прав называет нематериальные блага. К ним, согласно
ст.150 ГК, наряду с другими благами относятся жизнь и здоровье человека. Это
означает, что рассматриваемые нами категории выступают в качестве объектов
гражданских прав, в отношении которых у субъектов возникают определенные
правомочия.
Затрагивая объекты гражданских прав, следует отметить, что они
занимают основополагающее место в рассматриваемой нами правовой отрасли,
так как лежат в основе разделения изучаемых правоотношений
54
.
52
Популярная медицинская энциклопедия / Под ред. Б.Б. Петровского. М., 1979. С.225.
53
П.1 ст.20 Конституции Российской Федерации //РоС.газета. 25.12.1993. №237.
54
Мачкасов А.И. Объекты обязательного государственного страхования //Социальное и
пенсионное право. 2009. №4. С.2 - 4.
35
Среди актуальных аспектов организации системы здравоохранения
вопрос обеспечения качества медицинской помощи за последнее десятилетие
является одним из наиболее обсуждаемых как представителями научного
медицинского и правового сообщества, так и первыми лицами государства. К
примеру выступая с ежегодным посланием к Федеральному Собранию РФ 3
декабря 2015 года Президент подчеркнул, что с 2016 года российское
здравоохранение полностью переходит на страховые принципы. Прямая
обязанность страховых компаний, работающих в системе ОМС, отстаивать
права пациентов, в том числе при необоснованных отказах в оказании
бесплатной медицинской помощи. Если страховая организация этого не делает,
она должна нести ответственность, вплоть до запрета работать в системе ОМС.
Прошу Правительство обеспечить здесь самый строгий контроль, отметил
Путин В.В.
Также президент отметил, что мы существенно нарастили объёмы
высокотехнологичной медицинской помощи. Он напомнил, что в 2005 году
в России делали 60 тысяч высокотехнологичных операций (60 тысяч), а в 2014-
м – 715 тысяч. Впервые в истории страны значительную часть таких операций
стали проводить без очереди, и это действительно достижение
55
.
Такое внимание обусловлено тем, что право на охрану здоровья и
медицинскую помощь охраняется Конституцией Российской Федерации (ч. 2
ст.7, ч. 1 ст.41), устанавливающей обязанность государства осуществлять его
соблюдение и защиту (статья 2). Кроме того, качество оказания медицинской
помощи затрагивает аспекты национальной стратегии в сфере здравоохранения,
подтверждением чему является реализация с 2006г. приоритетного
национального проекта "Здоровье", ориентированного на повышение
доступности и качества медицинской помощи. Вместе с тем проблема
обеспечения качества медицинской помощи тесно связана с вопросами
организации контроля за оказываемой медицинской помощью и, как следствие,
55
Послание Президента Федеральному Собранию
http://www.kremlin.ru/events/president/news/50864 ﴾дата обращения 05.05.2016г.﴿.
36
с вопросами возникновения различных видов юридической ответственности.
Необходимо также учитывать, что как само понятие "качество медицинской
помощи", так и его составляющие различны для пациента, эксперта страховой
медицинской организации и практикующего врача в силу различия
образования, "врачебного" опыта, социального статуса, должностных
обязанностей.
В связи с тем, что согласно ч. 1 ст.1 Конституции РФ, Россия
провозглашена правовым государством, необходимо провести анализ
нормативно-правовых актов, которые определяют нормы-дефиниции качества
медицинской помощи (КМП) и его составляющих, а также устанавливающих
порядок осуществления КМП, его виды и уровни.
Приказом Минздрава РФ от 22 января 2001г. №12 "О введении в действие
отраслевого стандарта "Термины и определения системы стандартизации в
здравоохранении" (вместе с ОСТ ТО 91500.01.0005-2001) установлено
официальное определение термина "качество медицинской помощи" - система
критериев, позволяющих определить качество оказания медицинской помощи
как в определенном медицинском учреждении, у определенного врача, на
определенной территории, так и отдельному больному.
В то же время положениями п.6 ст.40 Федерального закона от 29 ноября
2010г. №326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской
Федерации"
56
установлено понятие термина "экспертиза качества медицинской
помощи" - выявление нарушений в оказании медицинской помощи, в том числе
оценка правильности выбора медицинской технологии, степени достижения
запланированного результата и установление причинно-следственных связей
выявленных дефектов в оказании медицинской помощи
57
.
56
Федеральный закон от 29.11.2010 №326-ФЗ ﴾ред. от 28.12.2016﴿ "Об обязательном
медицинском страховании в Российской Федерации"//Собрание законодательства РФ.
06.12.2010. №49. Ст.6422.
57
Трепель В.Г., Шишов М.А., Шумилина Е.В. Актуальные вопросы контроля качества
медицинской помощи //Медицинское право. 2012. №1. С.11 - 16.
37
Вопрос о качестве медицинской услуги представляется весьма
интересным. Наиболее распространенное определение этого понятия
сформулировано Всемирной организацией здравоохранения: качество
медицинской помощи - это свойство взаимодействия врача и пациента,
обусловленное квалификацией профессионала, то есть его способность
выполнять медицинские технологии, снижать риск прогрессирования
имеющегося у пациента заболевания и возникновения нового патологического
процесса, оптимально использовать ресурсы медицины и обеспечивать
объективные условия удовлетворенности пациента от его взаимодействия с
медицинской подсистемой (врачом, медицинским учреждением, отделением)
58
.
Таким образом, для определения качества оказанной медицинской помощи
рекомендовано учитывать четыре основных компонента: соблюдение
медицинских технологий (выполнение врачебного процесса), оптимальность
использования ресурсов, риск травм и заболеваний в результате медицинского
вмешательства, удовлетворенность пациента медицинским обслуживанием.
К сожалению, в юридической литературе практически не встречается
определений качества медицинской помощи или общих требований,
предъявляемых к нему. Некоторые авторы, подразумевая под качеством
медицинской услуги совокупность свойств и характеристик услуг, которые
определяют их способность удовлетворять установленным или
предполагаемым требованиям
59
, полагают, что оно должно подчиняться
правилам статьи 721 Гражданского кодекса РФ. То есть качество медицинских
услуг должно соответствовать условиям договора, а при отсутствии или
неполноте условий договора - требованиям, обычно предъявляемым к услугам
соответствующего рода. Другие авторы считают, что качество медицинской
услуги - это совокупность характеристик услуги, определяющих меру ее
58
Принципы обеспечения качества. Отчет о совещании ВОЗ. Барселона, 17 - 19 мая 1983г. /
Пер. с англ. ВОЗ. Европейское региональное бюро. Отчеты и исследования. М., 1991. С.27.
59
Найговзина Н.Б., Астовецкий А.Г. Качество медицинской помощи и его экспертиза
//Экономика здравоохранения. 1998. №1. С.7.