32
субъекте Российской Федерации за 2 квартал года, предшествующего году
обращения за назначением указанной выплаты.
33
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ПРОБЛЕМ РЕАЛИЗАЦИИ
СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ СЕМЕЙ, ИМЕЮЩИХ
ДЕТЕЙ
2.1. Актуальные проблемы социального обеспечения семей, имеющих
детей
Конституция Российской Федерации относит правовое регулирование
отношений в области социального обеспечения к общей компетенции РФ и ее
регионов. Субъекты Российской Федерации, осуществляя право на
регулирование вышеназванных отношений, принимают свои законы и иные
нормативно-правовые акты, которые не смогут уменьшать в социальном
обеспечении федеральный уровень стандарта.
На сегодняшний день Российская Федерация представляет собой гарант
денежных выплат семьям с детьми касательно пенсий, пособий по
обязательному социальному страхованию, определенных пособий на воспитание
детей, некоторых выплат для военнослужащих семей, имеющих детей.
Предоставление же социального обслуживания семьям с детьми, его виды,
формы и размеры оплаты социальных услуг практически полностью
регулируются законодательством субъектов РФ, при этом на федеральном
уровне отсутствует законодательное закрепление каких-либо стандартов или
гарантий. Сложившаяся ситуация привела к снижению в отдельных субъектах
РФ уровня социального обеспечения населения, в первую очередь семей с
детьми, за счет ограничения видов социальных услуг и мер социальной
поддержки, имевших место по ранее действовавшему законодательству.
В разных субъектах РФ по-разному подходят к вопросу о размерах
социальных пособий семьям с детьми до 16 лет.
В дотационных регионах выплачиваются детские пособия минимальных
размеров, например, в Республике Дагестан - 112 рублей, в Чеченской
Республике - 130 рублей, в Республике Ингушетия на каждого ребёнка семьям с
одним-четырьмя детьми - 100 рублей, семьям с пятью и более детьми - 150
рублей на каждого ребёнка.
34
В регионах-донорах, не получающих дотации на выравнивание
бюджетной обеспеченности, размеры выплат зависят от демографических
особенностей и величины прожиточного минимума в регионе. К таким регионам
России, в частности, относятся Республика Татарстан, города федерального
значения Москва и Санкт-Петербург.
В Республике Татарстан ежемесячное пособие на ребенка в возрасте до
16 лет (для учащихся - до 18 лет) составляет 237 рублей, на ребенка одинокой
матери - 630 рублей.
В Санкт-Петербурге ежемесячное пособие от 1,5 до 7 лет 779 руб. на
ребенка из обычной семьи, 1125 руб. - на ребенка в неполной семье, семье
военнослужащего (по призыву); ежемесячное пособие на ребенка от 7 до 16 лет
(для учащихся - до 18 лет) 723 руб. на ребенка из обычной семьи, 1045 руб. - на
ребенка в неполной семье, семье военнослужащего (по призыву).
Таким образом, средний по России размер ежемесячного пособия на
ребенка в возрасте до 16 лет составляет примерно 800 рублей. Хотелось бы ко
всему изложенному добавить, что о цивилизованности общества можно судить
по тому, как в нем заботятся о матерях и детях
30
. Поэтому размеры детских
пособий в России представляют собой одну из самых острых проблем,
требующих обязательного и скорейшего разрешения совместными усилиями
государства и общества. Для решения этих проблем законодательство о
социальном обеспечении детей в России должно развиваться в направлении его
улучшения, увеличения его объема и повышения качества предоставляемых
благ. Однако ежемесячное пособие на ребенка, предусмотренное ст. 16 ФЗ «О
государственных пособиях гражданам, имеющим детей», которое
выплачивается в стране значительному числу семей, с 2005 года не имеет
никакого норматива, при наличии в настоящее время субсидий из федерального
бюджета. В Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017
гг. признается, что одной из основных проблем в сфере детства в современной
30
Бекишиева С.Р. К вопросу о социальной функции современного российского государства // Право и
практика. 2015. № 1. С. 87.
35
России является неравенство между субъектами РФ в отношении объема и
качества доступных услуг для детей и их семей.
Ежемесячное пособие на ребенка является наиболее массовым видом
социального пособия для семей с детьми и чаще всего единственным пособием,
известным родителям детей. Поэтому самоустранение федерального
законодателя от установления минимального стандарта ежемесячного пособия
на детей в возрасте до 16 лет (учащегося - до 18 лет) нарушает права детей в
сфере социального обеспечения. Ежемесячное пособие на ребенка имеет
общегосударственное значение, поскольку поддержка семей с детьми является
одним из важнейших направлений социальной политики РФ. Следовательно,
выплата этого пособия должна гарантироваться федеральным
законодательством. На наш взгляд, следует установить на федеральном уровне
минимальный размер ежемесячного пособия на ребенка, что должно быть
гарантией единства правового и экономического пространства государства.
Российские ученые настаивают, что пособия на ребенка должны
устанавливаться не в символическом размере, а в сумме, способствующей
достижению цели введения пособия, то есть обеспечивать ему установленный
государством прожиточный минимум, иначе просто невозможно его физическое
выживание
31
. При этом признается, что в целом действующая сегодня система
социального обеспечения в Российской Федерации не справляется с задачей
поддержания приемлемого уровня жизни населения
32
. Однако, следует признать,
что не все субъекты РФ смогут обеспечить выплату пособий размеров
прожиточного минимума ввиду ограниченности финансовых средств
33
. Поэтому
для определения минимального размера ежемесячного пособия на ребенка мы
предлагаем обратиться к международному праву. Благодаря п. 4 ст. 15
Конституции РФ Россия практически признала примат международного права
31
Гусева Т.С. Структура и основные тенденции развития российского законодательства о пособиях //
Российский юридический журнал. 2010. № 6. C. 148-149.
32
Бачмага О.П. Особенности социального обеспечения личности на современном этапе // «Черные дыры» в
российском законодательстве. 2011. № 5. С. 24.
33
Бекишиева С.Р. Проблемы правового регулирования социально-экономического развития субъектов
Северо-Кавказского федерального округа // Закон и право. 2011. № 10. С. 7.
36
над внутригосударственным законодательством. Поэтому установить
минимальный размер ежемесячного пособия на ребенка можно почти также, как
это сформулировано в ст. 42 Конвенции МОТ № 102, а именно, минимальный
размер ежемесячного пособия на ребенка должен составлять не менее 3
процентов прожиточного минимума на душу населения, установленного в
субъектах РФ
34
. Установление размера пособия в процентном соотношении от
величины прожиточного минимума позволит не только увеличить размер этого
пособия, но также и индексировать их с учетом уровня инфляции в стране.
В связи с тем, что в современной социально-демографической ситуации в
Российской Федерации институты семьи, материнства и детства приобретают
повышенную публичную значимость Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. №
606 «О мерах по реализации демографической политики Российской
Федерации» был предусмотрен новый вид денежной помощи многодетным
семьям с случае рождения третьего ребенка или последующих детей после 31
декабря 2012 г. Субъектам РФ было рекомендовано установить нуждающимся в
поддержке семьям ежемесячную денежную выплату до достижения ребенком
возраста трех лет в размере, соответствующем региональному прожиточному
минимуму ребенка. Но рекомендательный характер данной выплаты позволил
регионам с высокой рождаемостью ее не вводить, тем более что данный Указ не
предусматривает федерального софинансирования таких выплат.
В настоящее время такие пособия выплачиваются в 53 субъектах РФ.
Следовательно, семьи их разных регионов страны оказались в неравных
условиях в зависимости от демографической обстановки в регионе. Но проблема
поддержки семей с детьми и стимулирование рождаемости носят
общегосударственных характер. Поэтому, на наш взгляд, выплата такого
пособия ввиду его социальной важности должна быть предусмотрена ФЗ «О
государственных пособиях гражданам, имеющих детей», производиться всем
34
Курбанова А.М. Проблемы правового регулирования социального обеспечения семей с детьми // Сборник
тезисов работ участников Десятого Всероссийского конкурса молодежи образовательных и научных организаций
на лучшую работу «Моя законотворческая инициатива». Государственная Дума ФС РФ. М., 2015. С. 551.
37
многодетным семьям, имеющим детей указанного возраста, и независимо от
даты рождения и места проживания ребенка в заявительном порядке.
Установление неравных условий социальной защиты для семей из разных
регионов единой страны представляется неправомерным.
Существует ряд проблем, связанных назначением и выплатой пособий на
детей, что порождает, в свою очередь, трудности на практике.
1. Так, множество споров вызывает закрепленное право на пособие за
каждым ребенком до достижения им 16 лет, региональные законодатели не учли
нормы Конвенции о правах ребенка
35
, в которых ребенком признается лицо, не
достигшее 18-летнего возраста.
2. Не предусмотрено повышение размера пособия с учетом взросления
ребенка, так как с его ростом семья несет повышенные расходы на его
содержание, то есть не дифференцируется величина пособия в зависимости от
возраста ребенка.
3. Размеры пособий не дифференцируются в зависимости от очередности
рождения детей и остаются крайне низкими.
Необходимо совершенствовать законодательные акты о социальных
пособиях семьям с детьми путем интеграции правовых норм о выплате пособий
семьям с детьми, содержащихся в отдельных нормативных правовых актах, в
единый кодификационный акт - «Закон о социальных пособиях семьям с
детьми», который систематизировал бы основные виды, порядок и условия
назначения и выплаты этих пособий.
Развитие социальной защиты должно происходить путем концентрации
усилий на последовательной реализации мер по усилению и расширению
системы социального обслуживания населения, обеспечивающей
гарантированный государством уровень социальной защиты. Для решения
поставленных задач по развитию социальной защиты населения необходимо:
35
Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989) (вступила в силу для
СССР 15.09.1990) // Справочно-поисковая система: «КонсультантПлюс».
38
улучшение порядка взаимодействия в области социальной политики
между федеральными органами исполнительной власти, органов
исполнительной власти, органами местного самоуправления, предприятиями и
организациями различных форм собственности;
повышение ответственности всех органов власти за ее реализацию;
развитие негосударственного сектора в социальной защите населения;
совершенствование кадровой политики в системе социальной защиты
населения, включая повышение социальной защищенности социальных
работников;
организация лицензирования деятельности негосударственных
структур, физических лиц и государственных служб, занимающихся оказанием
социальных услуг населению;
обеспечение максимальной реализации принятых федеральных и
областных программ социальной защиты населения, а также повышение
минимального размера оплаты труда, максимальное приближение его к
величине прожиточного минимума трудоспособного человека.
Таким образом, перед государством на современном этапе должны быть
поставлены следующие задачи: выполнение обязательств по социальной
поддержке семей с детьми; обеспечение потребностей семей и детей в
социальном обслуживании; создание благоприятных условий для
жизнедеятельности семьи, функционирования института семьи, рождения детей
на всей территории государства независимо от места проживания семьи с
детьми.
Рассмотрев проблемы правового регулирования социального
обеспечения семей с детьми в Российской Федерации, можно сделать вывод, что
факторами, ограничивающими ее действенность, являются:
в настоящее время в России нет достаточно проработанной
нормативной базы социального обеспечения семей с детьми;
одной из важнейших проблем в сфере детства в России является
неисполнение международных стандартов в области прав ребенка;
39
снижены гарантии социальной защищенности детей по причине
передачи ответственности за социальное обеспечение детей с федерального на
региональный уровень;
установлен неравный объем и качество услуг для семей с детьми в
разных субъектах РФ, что нарушает единство правового и экономического
пространства государства.
Ежемесячное пособие на ребенка имеет общегосударственное значение,
поскольку поддержка семей с детьми — одно из важнейших направлений
социальной политики РФ. Следовательно, выплата ежемесячного пособия на
ребенка должна гарантироваться федеральным законодательством. На наш
взгляд, следует установить на федеральном уровне минимальный размер
ежемесячного пособия на ребенка, что должно быть гарантией единства
правового и экономического пространства.
Таким образом, перед государством на современном этапе должны быть
поставлены следующие задачи: выполнение обязательств по социальной
поддержке семей с детьми; обеспечение потребностей семей и детей в
социальном обслуживании; создание благоприятных условий для
жизнедеятельности семьи, функционирования института семьи, рождения детей
на всей территории государства независимо от места проживания семьи с
детьми.
2.2. Анализ зарубежного опыта социального обеспечения семей с детьми
В нормативной базе ООН по правам человека имеются некоторые
положения, которые подразумевают различные права детей на получение
социальной защиты. Стандарты социального обеспечения МОТ – это
дополнение к нормативной базе, и дают государствам руководство по
реализации прав детей социальную защиту. Для того чтобы проводить анализ
мер социальной защиты и поддержки семей с детьми в странах ОЭСР
40
использовали за основу материалы МОТ и ОЭСР
36
. В любой развитой стране
государство обязательно помогает родителю в воспитании детей, это в первую
очередь связано с разного рода материальными пособиями или
дополнительными льготами. Но в разных странах совершенно по-разному
понимают нужду в поддержке государства, к примеру, в отдельных странах на
поддержку от государственных органов могут рассчитывать исключительно
многодетные семьи, в других же речь идет только об одиноком родителе, иногда
это может быть и полноценная семья, но с небольшим доходом.
Что касается непосредственно ОЭСР, то тут поддержка семьи
обусловлена тремя главными формами:
1. Денежные переводы на разные нужды семьи. Это пособия на ребенка,
дополнительные выплаты из бюджета на период отпуска для обеспечения
ребенка. Пособия – это материальные средства на ребенка, возраст которого
может быть от 3 до 12 лет, и в некоторых случаях ребенку старше 12 лет, но в
том случае если обучение проходит в различных формах.
2. Услуги для семей с детьми, где государство выступает как финансист.
Это может быть как субсидирование, так и прямое финансирование учреждений
дошкольного возраста и также поддержка государства посредствам целевых
выплат непосредственно родителю. Также подразумеваются и дополнительные
расходы на содействие молодежи и оплату недвижимости, государственные
расходы на соц. Обслуживание, тут речь идет как о работе на дому, так и
трудовой деятельности в специализированных учреждениях. Оказание помощи
малоимущим семьям.
3. Поддержка семей посредствам системы налогообложения. Тут речь
идет о налоговых льготах для семей, которые включают полное освобождение от
налогов, то есть доход от пособий, который не включается в систему
налогообложения. Налоговые вычеты, то есть суммы для ребенка, которая
36
Social protection for maternity: key policy trends and statistics / International Labour Office, Social Protection
Department. Geneva ILO, 2015 (Social protection policy paper; No. 15). [Электронный ресурс]. URL:
http://www.social-protection.org/gimi/gess/RessourcePDF.action?ressource.ressourceId=51579.
41
вычитается из валового дохода, который в свою очередь не включен в
налогооблагаемый доход. Уменьшение суммы налога, тут речь идет о налоговых
обязательствах. Если налогоплательщику вернулась сумма, на которую
уменьшение налогового оклада превышает сумму налогового обязательства, то
такой тип выплаты стоит учитывать в составе вышеупомянутых материальных
переводов, это касается также и суммы уменьшения налогового оклада на
ребенка, который выплачивается получатель научными. Это сегодня
практикуется в Австрии и Канаде.
Но стоит отметить, что поддержка семей в странах ОЭСР
рассматривается как одна из мер социальной политики, то есть финансовые
операции в данной сфере не признаются как социальные налоговые льготы.
Именно в связи с этим налоговые льготы для семейных пар во Франции,
Германии, Бельгии или Японии не признаются служащими целями социального
обеспечения. И тут абсолютно не играет никакой роли, входит ли та или иная
мера в базовую структуру налогообложения.
Также стоит отметить два немаловажных принципа, которые являются
общими для системы социального обеспечения семей с детьми в странах ОЭСР:
1. Заявительный принцип, где меры социальной помощи
предоставляются непосредственно реципиенту на основе обращений в тот или
иной государственный орган.
2. Заявительный принцип, по которому абсолютно все меры социальной
поддержки относят к отдельным, категориям населения, установленным на
законодательном уровне, это может быть полная или неполная семья,
малообеспеченная и так далее.
Что касается системы мер социального обеспечения полных семей, то в
странах ОЭСР в эту категорию попадают:
1. Дополнительные материальные средства после рождения ребенка.
2. Пособие по беременности или роды, доход сохраняется при рождении.
3. Пособие на отпуск, тут речь идет об отцовстве.