потребителям услуг.
Основные требования относительно процесса оказания услуг
закрепляются в Федеральном законе РФ от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об
организации предоставления государственных и муниципальных услуг» .
В настоящее время в действующем законодательстве закреплен
порядок финансирования, который осуществляется следующими
методами:
- автономные и бюджетные учреждения финансируются нормативно-
затратным методом (предоставлением субсидий);
- казенные учреждения финансируются согласно бюджетной смете.
Следует указать, что общий порядок финансирования
государственных (муниципальных) услуг регламентирован главой 10 БК
РФ, отдельные положения закреплены в Федеральном законе от 08.05.2010
N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в связи с совершенствованием правового
положения государственных (муниципальных) учреждений" и других
нормативных правовых актах.
Ранее, до 1 января 2016 г., правовым основанием финансирования, а
именно основанием расчета норматива затрат на оказание услуг, являлся
совместный Приказ Минфина РФ N 137н, Минэкономразвития РФ N 527
от 29.10.2010 (в ред. от 07.11.2011) "О методических рекомендациях по
расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными
учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на
содержание имущества федеральных государственных учреждений", где
для учредителей и главных распорядителей бюджетных средств были
закреплены основы расчетов.
В настоящее время механизм финансирования государственных
(муниципальных) услуг определен ст. 69.2 БК РФ и Постановлением
Правительства РФ от 26.06.2017 N 640 "О порядке формирования
государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение
работ) в отношении федеральных государственных учреждений и
финансового обеспечения выполнения государственного задания" в ред. от
25.05.2016 (далее по тексту - Постановление N 640). Здесь необходимо
отметить, что указанное Постановление N 640 регулирует порядок
формирования государственного задания и финансового обеспечения
государственных услуг исключительно в отношении федеральных
государственных учреждений.
В соответствии со ст. 69.2 БК РФ финансовое обеспечение
выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за
счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных
внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов
Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных
внебюджетных фондов, местных бюджетов в порядке, установленном
соответственно Правительством Российской Федерации, высшим
исполнительным органом государственной власти субъекта Российской
Федерации, местной администрацией. При этом сам порядок финансового
обеспечения, определенный Постановлением N 640, связан с
ведомственным перечнем государственных услуг, который формируется
на основании базовых (отраслевых) перечней государственных и
муниципальных услуг и работ.
Исходя из правовой основы финансового обеспечения
государственных (муниципальных) услуг, закрепленных в БК РФ, следует,
что механизм финансирования есть поэтапный процесс, включающий
процедуру формирования государственного задания на оказание
государственных (муниципальных) услуг и процесса непосредственного
финансового обеспечения выполнения услуг.
В соответствии с Постановлением N 640 этап формирования
государственного задания на оказание государственных услуг
характеризуется тем, что государственное задание формируется в
соответствии с основными видами деятельности федерального
государственного учреждения с учетом потребностей в соответствующих
услугах, динамики количества потребителей услуг, уровня
удовлетворенности существующими объемами и качеством услуг. При
этом учитываются показатели выполнения федеральным государственным
учреждением государственного задания по итогам отчетного финансового
года.
Важнейшим элементом механизма финансирования государственных
услуг является то, что законодатель в п. 3 Постановления N 640 закрепил
показатели формирования государственного задания, включающие
следующее: качество и объем государственной услуги; категории
получателей соответствующих услуг; предельные цены и порядок их
установления. Данные показатели являются обоснованием расчетов затрат
на выполнение государственных услуг, поскольку их финансирование
предполагает необходимость определения нормативов затрат на оказание
единицы конкретной услуги.
Очевидно, что любое финансирование предполагает определение
конкретных единиц и расчетов, являющихся основанием выделения
конкретных денежных сумм. Так называемая единица расчета должна быть
обоснованной и иметь правовую основу. Кроме того, указанные
показатели государственного (муниципального) задания используются при
составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных
ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг
(выполнение работ), составлении бюджетной сметы казенного
учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение
государственного (муниципального) задания бюджетным или автономным
учреждением (ст. 69.2 БК РФ).
Необходимо заметить, что отдельные показатели, закрепленные в БК
РФ, не нашли отражения в Постановлении N 640. Так, ст. 69.2 закрепляет,
что государственное (муниципальное) задание должно содержать порядок
контроля за исполнением государственного (муниципального) задания и
условия, порядок его досрочного прекращения. Данное положение так же,
как нормы о требовании к отчетности об исполнении государственного
(муниципального) задания и о необходимости включения в задание
порядка оказания соответствующих услуг, не закреплено в Постановлении
N 640.
Следующим этапом финансирования государственных услуг
является финансовое обеспечение выполнения государственного задания.
Данный этап включает процедуру расчета объема финансового
обеспечения выполнения государственного задания, который состоит из
следующего:
1) нормативных затрат на оказание государственных услуг;
2) нормативных затрат, связанных с выполнением работ, с учетом
затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого
имущества, закрепленного за федеральным государственным учреждением
или приобретенного им за счет средств, выделенных федеральному
государственному учреждению учредителем на приобретение такого
имущества, в том числе земельных участков (за исключением имущества,
сданного в аренду или переданного в безвозмездное пользование);
3) затрат на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по
которым признается имущество учреждения (п. 11 Постановления N 640).
В свою очередь, в затратах на оказание услуги законодатель также
закрепил две категории затрат по степени участия государственных
учреждений в процессе предоставления услуг: затраты на оказание
собственно услуги и затраты на общехозяйственные расходы
государственных учреждений.
1.3.Качество государственных услуг как научно-практическая
проблема
Оценку эффективности работы органов власти, а также анализ
качественных характеристик государственного и муниципального
управления проводят различные организации. В практике применяются
два основных методологических подхода в ходе оценки качества работы
государственных и муниципальных органов .
Согласно первому подходу оценка конечных результатов
управленческой деятельности проводится при анализе эффективности
воздействия управления на национальные и региональные социально-
экономические показатели. Безусловно, применение этого подходы
вызывает некоторые затруднения, поскольку на конечные результаты
оказывают влияние многие факторы и условия, не связанные с
государственным и муниципальным управлением. Согласно второму
подходу оценка качества проводится посредством анализа эффективности
В рамках второго подхода оценка качества осуществляется через анализ
эффективности осуществления государственного и муниципального
управления, в поле зрения находится процесс предоставления
государственных и муниципальных услуг населению. Второй подход
признается более продуктивным, так как дает возможность получить
сведения о таких направлениях в работе органов государственного и
местного управления, которые требуют первоочередного реформирования
с тем, чтобы обеспечить повышение качества предоставления услуг и, в
конечном итоге, повышение качества жизни населения.
При применении второго подхода к оценке качества
государственного и муниципального управления исследовательские
коллективы пользуются разными методиками. Показателен опыт
Института государственного и муниципального управления Высшей
школы экономики. По проекту, проводимому исследовательской
организацией, проводилась инвентаризация административных
регламентов исполнительных органов власти, применяемых на момент
мониторингового среза, осуществлялся экспресс-анализ внедрения
регламентов в различных субъектах РФ. Результаты мониторинга показали
необходимость в глубоком юридическом анализе некоторых регламентов,
по другим требовалось экспертное обсуждение. По некоторым массовым
государственным услугам проводились контрольные закупки.
Исследование и наблюдение в динамике удовлетворенности граждан
качеством услуг, предоставляемых органами государственной и
муниципальной власти, проводит Российская академия народного
хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. Это
исследование базируется на репрезентативных социологических опросах
пользователей государственными или муниципальными услугами в
субъектах РФ. Согласно методике исследования, перечень услуг для
мониторинга определился итогами опроса, методика позволила определить
наиболее востребованные услуги. Проект позволил изучить показатели:
- востребованности у граждан государственных и муниципальных
услуг;
- ранжированной оценки качества получаемых услуг, а также
деятельности органов власти, оказывающих услуги;
- количественные показатели обращений по различным услугам;
- удовлетворенности респондентов по отдельным аспектам качества
предоставляемых услуг (стоимость услуг, время ожидания, сроки решения
вопроса).
Помимо этого, выявлялись факторы, определившие уровень
удовлетворенности граждан качеством услуг. Анализ опыта проведенных
мониторинговых исследований позволяет сделать заключение о
целесообразности качественной характеристики государственного и
муниципального управления, которая позволяет констатировать рост или
снижение эффективности административных практик, повышение или,
наоборот, снижение доступности оказываемых услуг. Необходимо
рассмотреть две стратегии проведения мониторинга качества
предоставляемых государственных и муниципальных услуг. Выявить
общую удовлетворенность качеством и доступностью государственных и
муниципальных услуг позволяет первая стратегия, дополнительно
определяются «слабые места» при предоставлении населению наиболее
массовых услуг, поэтому такие исследования требуют формирование
выборки на основе демографических показателей населения. В ходе этого
стратегического подхода проводятся поквартирные опросы среди граждан,
воспользовавшихся за определенный временной промежуток хотя бы
одной государственной или муниципальной услугой. Вторая стратегия
применяется при исследовании качества государственных и
муниципальных услуг, предоставляемых органами власти или их
подведомственными учреждениями, попавшими в выборку. В этом случае
опросы проводятся в месте оказания услуги, которая включена в заранее
оформленный перечень, а выборка осуществляется случайным образом в
массе потребителей услуги.
Рядом исследователей признается целесообразность проведения
мониторингов по ряду показателей, которые отмечены в качестве целевых
индикаторов доступности и качества услуг в принятых нормативно-
правовых документах. К таким показателям отнесены:
- доля граждан, удовлетворенных качеством оказанных услуг;
- среднее число обращений гражданина при получении одной услуги;
- среднее время ожидания при обращении в орган исполнительной
власти, либо в орган местного самоуправления;
- отсутствие выявленных нарушений по срокам .
Проведение мониторинга и исследований, направленных на
определение в динамике качества и доступности государственных и
муниципальных услуг, необходимо для решения целого комплекса
научных задач и практических рекомендаций, направленных на:
- диагностику состояния выбранных приоритетных сфер
государственного и муниципального управления;
- выявление слабых сторон социальной жизни на государственном и
региональном уровнях;
- выявление соответствий региональных показателей в исследуемой
области общероссийским;
- сравнение качества жизни населения в региональном разрезе, и
разработка по этим данным рекомендаций, направленных на его
улучшение.
В заключение отметим, что качественные характеристики условий
жизни населения, в частности, высокое качество оказываемых
государственных и муниципальных услуг, соотносятся с показателями
уровня социального развития и предоставляют возможности эффективной
самореализации граждан, что приводит к поступательному
совершенствованию во всех сферах социальной жизни. Мониторинговые
исследования оказания государственных и муниципальных услуг
гражданам позволяет органам управления внедрять и реализовывать
необходимые, адекватные меры, направленные на повышение качества
обслуживания населения, тем самым оказывая действенное влияние на
повышение качества жизни людей.
В современных условиях функционирования государственной
деятельности местное самоуправление играет важную роль, т.к. оно
определяет направление деятельности государства в целом. Главной целью
данной деятельности является улучшение качества предоставления
государственных и муниципальных услуг с целью обеспечения достойного
качества жизни населения. Государству необходимо учитывать специфику
каждого региона для обеспечения достойного уровня жизни населения.
Эффективное развитие местного самоуправления означает решение
экономических, экологических, социальных и другим проблем конкретной
местности.
Таким образом, можно сказать, что качество жизни населения
напрямую зависит от действий муниципального образования и
оказываемых населению услуг, которые предоставляются властью не
только муниципальными органами, но и другими организациями
различных сферах жизнедеятельности. В целом следует отметить, что
составляющие понятия «качество» зависят от субъекта оценки, поскольку
зачастую данную процедуру осуществляют как специализированные
органы, так и непосредственно потребители, а критерии качества для обеих
групп могут различаться. При измерении оценки качества
государственных услуг наиболее существенными элементами стандарта
предоставления услуги являются следующие компоненты :
- сроки предоставления услуги;
- требования к местам приема граждан;
- информирование относительно порядка предоставления услуги;
- консультирование потребителей о предоставлении услуги;
- порядок предоставления документов и их перечень;
- обжалование процедуры или результата предоставления услуги;
- график приема граждан.
Преобразуя и группируя вышеуказанные показатели, получаем
следующую модель: рис.1.1.
В литературе по изучению оценки качества много внимания
уделяется самому процессу организации и реализации услуги, но мнение
потребителей зачастую или игнорируется как таковое, или, если и
измеряется, то не используется при реформировании процедуры
предоставления услуг. Отсюда потребители часто остаются не
удовлетворены услугами государственных и муниципальных учреждений,
ведь их запросы остаются проигнорированными. Возникает необходимость
наладить конструктивный диалог между обществом и властью.
Рис.1.1. Оценка качества государственных услуг
Таким образом, несмотря на проблему оценки качества в
современной науке и практике, которая решается достаточно трудно,
прежде всего, из-за вопросов теоретического характера, создание единой
системы оценки качества услуг со стороны государственных
управленческих структур необходимо. И для успешного преодоления
возникшей ситуации высока потребность принять единую систему
показателей на законодательном уровне, оценивающих деятельность
организаций, предоставляющих государственные услуги.