23
органов как в рамках процедурно-процессуальных правоотношений, так и в
рамках материальных отношений. Для получения блага по системе
социального обеспечения гражданин должен обратиться в компетентный
орган, который на основе нормативных правовых актов рассматривает его
заявление и при наличии необходимых юридических фактов обязан
предоставить соответствующее благо, например, пенсию, пособие и т.д.
Однако может сложиться такая ситуация, когда все необходимые
юридические факты для назначения истребуемого вида социального
обеспечения есть, но компетентный орган, тем не менее, либо отказывает
гражданину в принятии документов, либо отказывает в назначении этого
блага, либо благо назначает, но в размере меньшем, чем это предусмотрено
законом. Представляется, что для привлечения к уголовной ответственности
по этой статье порог ущерба данной статье слишком велик. Во-первых,
денежные выплаты по системе социального обеспечения, социальные услуги
и социальное обеспечение в натуральной форме вряд ли в тот момент, когда
человек просит об их предоставлении, составляют вышеуказанную сумму
(исключение могут составлять единовременные страховые выплаты
вследствие несчастного случая на производстве, размер которых может
составлять и выше, например, у лиц, работающих в районах Крайнего
Севера)
9
.
Во-вторых, поскольку речь идет о нарушении должностными лицами
прав граждан на жизнь, уже сам факт совершения такого преступления
независимо от размера вреда в денежном исчислении представляет опасность
как для всего общества, так и для гражданина. Поэтому состав преступления,
предусмотренного в ст. 293 УК РФ должен быть формальным, то есть таким,
когда для привлечения к уголовной ответственности не имеет значения
наступивший вред и достаточно лишь совершения виновным лицом
9
Соктоева Е.И. «О предмете преступления, предусмотренного ст. 1451 УК РФ // Деятельность
правоохранительных органов и государственной противопожарной службы в современных условиях:
проблемы и перспективы развития. Материалы Всероссийской научно-практической конференции,
посвященной 60-летию Победы в Великой Отечественной войне 21» Изд-во Вост.-Сиб. ин-та МВД РФ.
2005. Иркутск. С. 13.
24
преступного деяния. Таким образом, уголовное законодательство, защищая
лишь право граждан па получение отдельных видов благ по системе
социального обеспечения, не учитывает многообразие отношений,
составляющих предмет права социального обеспечения. Уголовно-правовой
защите должно подлежать право гражданина на получение любого блага по
системе социального обеспечения, если нарушение повлекло тяжелые
последствия. Поэтому УК РФ должен быть дополнен соответствующими
нормами. Кроме того, должны быть скорректированы и существующие
нормы УК РФ на основании сформулированных выше предложений. В
административно-правовой науке под административной ответственностью
понимается, как правило, ответственность, предусмотренная КоАП РФ и
соответствующими законами субъектов РФ за совершение
административных правонарушений. Административная ответственность -
это публично-правовая ответственность, применяемая не только за
совершение административных правонарушений, предусмотренных КоАП
РФ и соответствующими законами субъектов РФ об административных
правонарушениях, но и за совершение иных правонарушений в сфере
властно-публичной административной деятельности государства и местного
самоуправления, предусмотренных специальными федеральными законами и
законами субъектов РФ.
10
КоАП РФ содержит несколько норм,
предусматривающих ответственность за нарушения в сфере социального
обеспечения: это ст. 5.36, ст. 5.41, ст. 5.42
11
. В ст. 5.36 КоАП РФ
предусмотрена административная ответственность за нарушение порядка или
сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в
передаче на воспитание в семье либо в учреждения для детей-сирот или для
детей, оставшихся без попечения родителей.
12
Выявлению и устройству
10
Кононов П.Н. Машаров Ю.М. О проблеме понимания административной ответственности по
действующему законодательству Российской Федерации / Административная ответственность: вопросы
теории и практики. Сборник статей. М., 2004. С. 38-42.
11
"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от
17.06.2019)
12
Мачинский В.М., Мачинский А.В. Административная ответственность в контексте реформ,
происходящих в России // Законность. 2014. № 10.
25
детей, оставшихся без попечения родителей посвящена глава 18 Семейного
кодекса РФ.
13
В соответствии со ст. 121 СК РФ Семейный кодекс Российской
Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 29.05.2019).
Орган опеки и попечительства в течение трех дней со дня получения
таких сведений обязан провести обследование условий жизни ребенка и при
установлении факта отсутствия попечения его родителей или его
родственников обеспечить защиту прав и интересов ребенка до решения
вопроса о его устройстве. Субъектами данного правонарушения являются
должностные лица органов, на которые возложена обязанность сообщать в
органы опеки и попечительства о детях, оставшихся без попечения
родителей. Конституционное положение о праве каждого на защиту его прав
и свобод, а также о равенстве граждан перед законом требует, чтобы право
человека на получение каждого вида социального обеспечения защищалось
равным образом. На наш взгляд, право человека на получение каждого вида
социального обеспечения должно защищаться законом. Другой вопрос, что
нужно соблюсти баланс между характером нарушения, его общественной
вредностью и последствиями, которые наступили для конкретного
гражданина. Тем не менее, административная ответственность лиц,
ответственных за предоставление гражданам социального обеспечения,
должна преследовать в первую очередь цели общей и частной превенции.
Это позволит уменьшить количество нарушений прав граждан на получение
благ по социальному обеспечению, ведь люди зачастую просто физически не
в состоянии самостоятельно защищать свои права в сфере социального
обеспечения (а квалифицированная юридическая помощь для них бывает
недоступна в силу ее дороговизны) и от добросовестной и качественной
работы сотрудников уполномоченных органов зависит своевременная
реализация человеком права на социальное обеспечение. Законодательство
об административных правонарушениях содержит нормы об ответственности
в сфере социального обеспечения. Однако эти нормы не охватывают всех
13
Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 29.05.2019 )
26
видов социального обеспечения и право человека на получение некоторых
его видов остается незащищенным.
Субъектами ответственности в подавляющем большинстве случаев
являются должностные лица органов, обязанных предоставить то или иное
благо. Однако нет легальных препятствий к тому, чтобы установить
административную ответственность и граждан за те или иные нарушения
законодательства о социальном обеспечении.
14
По нашему мнению,
эффективную защиту права граждан в сфере социального обеспечения могло
бы гарантировать установление в законодательстве административной
ответственности должностных лиц обязанных органов за нарушения
правовых норм при назначении гражданам благ по социальному
обеспечению. Как указывалось выше, процедурно-процессуальные
правоотношения предшествуют материальным правоотношениям, в рамках
которых граждане получают те или иные блага. В процедурно-
процессуальных правоотношениях происходит проверка права гражданина
на истребуемое благо социального обеспечения и принятие решения о его
назначении. От того, как быстро и правильно сотрудники обязанных органов
это сделают, зависит реализация гражданами их конституционных прав на
социальное обеспечение, поэтому основной гарантией прав граждан должна
стать юридическая ответственность должностных лиц за правонарушения,
которые они допускают в процедурно-процессуальных правоотношениях.
Для исследования возможности применения мер гражданско-правовой
ответственности в праве социального обеспечения необходимо выяснить
природу правоотношений по социальному обеспечению, а также природу
требования гражданина как одного из их субъектов на получение блага по
системе социального обеспечения. Нормы права социального обеспечения
путем императивного метода правового регулирования определяют объем и
порядок предоставления гражданам материальных благ по системе
14
Гусева Т.С. Проблемы правового регулирования юридической ответственности за непредоставление
денежных выплат по системе социального обеспечения / Социальное и пенсионное право. 2010. № 4. С. 17-
20.
27
социального обеспечения. Ими могут быть денежные выплаты (пенсии,
пособия, страховые выплаты), социальное обеспечение в натуральной форме
(лекарственная помощь, протезы и т.д.), а также социальные услуги.
Указанные блага являются либо имуществом (деньги, лекарства), либо
имуществом не являются, но имеют стоимостную оценку (социальные
услуги). При этом, при наступлении указанных в законе юридических
фактов, у гражданина возникает право требовать от обязанного органа
предоставления полагающихся ему благ. Таким образом, между обязанным
органом и управомоченным гражданином возникает имущественное
отношение по поводу предоставления либо имущества, либо оказания
услуги, а правопритязание гражданина па это благо является
имущественным. В теории гражданского права давно признано, что
динамические отношения, в результате установления которых происходит
перенесение на другое лицо права собственности, называются
обязательственными. Однако является ли это правоотношение между
обязанным органом и гражданином обязательственным в том смысле,
который придается ему гражданским правом? Для гражданско-правового
обязательства характерно равенство его сторон (п. 1 ст. 1 ГК РФ), которого
нет в отношениях по социальному обеспечению. В этих отношениях
гражданин, с одной стороны, не подчинен соответствующему органу, с
другой стороны - нет и равенства между ними. Для гражданско-правового
обязательства характерно, что стороны вступают в него, как правило, своей
волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и
обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих
законодательству условий договора (п. 2 ст. 1 ГК РФ). Для правоотношения
по социальному обеспечению это не типично. Если гражданин и вступает в
правоотношение с обязанным органом по своей воле (он добровольно
обращается в орган с требованием о назначении и предоставлении
соответствующего блага по системе социального обеспечения) и в своем
интересе (он лично заинтересован в получении этого блага), то со стороны
28
обязанного органа наличие воли и интереса для вступления в
правоотношение совсем не обязательно. В силу закрепленной в законе
позитивной обязанности при наличии перечисленных в нем юридических
фактов орган обязан вступить в соответствующее правоотношение и
выплатить гражданину определенную денежную сумму, предоставить
имущество или оказать соответствующую услугу вне зависимости от своей
воли и своего интереса. В противном случае это будет правонарушением и
государственный орган должен понести юридическую ответственность.
Наконец, различие между обязательственными отношениями в гражданском
праве и отношениями в праве социального обеспечения состоит в том, что
первые являются частноправовыми отношениями, вторые -
публичпоправовыми. Правоотношения по социальному обеспечению хотя и
являются имущественными, в рамках которых происходит
перераспределение внутреннего валового продукта, однако не являются
обязательственными отношениями в гражданско-правовом смысле, с
которыми, на первый взгляд, просматривается определенное сходство.
Очевидно, что это не может не наложить отпечаток на имущественные меры
юридической ответственности, применяемые к сторонам этих
правоотношений и, в частности, к органу, предоставляющему социальное
обеспечение. Как известно, основанием для привлечения к юридической
ответственности служит совершение правонарушения. Основанием для
имущественной ответственности обязанного органа перед гражданином
является невыплата причитающихся ему денежных сумм, невыдача
имущества или неоказание предусмотренных законом услуг. Существуют
несколько видов гражданско-правовой ответственности:
• договорная
• внедоговорная.
Поскольку между сторонами правоотношений по социальному
обеспечению нет обязательственных отношений в гражданско-правовом
смысле, постольку применение мер гражданско-правовой ответственности в
29
этих правоотношениях юридически необоснованно по следующим причинам.
Нормы о договорной ответственности расположены в гл. 25 ГК РФ
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №
51-ФЗ (ред. от 29.12.2017) Ст. 330; СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3618.,
содержащей нормы об ответственности за нарушение гражданско-правовых
обязательств. Диспозиции всех статей этой главы условием применения
санкций, содержащихся в них, ставят нарушение частноправового
обязательства его стороной. Возместить убытки, выплатить неустойку,
уплатить проценты за пользование чужими денежными средствами должен
нарушитель обязательства. Как было указано, правоотношения сторон по
предоставлению благ по системе социального обеспечения не являются
обязательственными. Они не являются и частноправовыми отношениями.
Поэтому привлекать государственный орган к гражданско-правовой
ответственности за нарушение социальных прав граждан прав граждан
невозможно.
15
Привлечение к гражданско-правовой ответственности обязанного
органа в данном случае невозможно по двум причинам. Во-первых,
пенсионные отношения являются самостоятельным видом публично-
правовых отношений, и применение к ним норм ГК РФ Гражданский кодекс
Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (03.08.2018) //
Ст. 3301 невозможно. Во-вторых, в специальном пенсионном
законодательстве нет норм, предусматривающих ответственность обязанного
органа за несвоевременное назначение и выплату пенсии. Изложенное
позволяет прийти к следующим выводам. Права человека на получение
социального обеспечения в силу их особого целевого назначения (обеспечить
существование человека в тяжелых жизненных ситуациях) нуждается в
защите от нарушений обязанными органами. Отсюда особое внимание
должно быть уделено законодательному установлению полной юридической
ответственности обязанного органа перед гражданином, так как нарушение
15
"Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 03.08.2018)
30
со стороны обязанных органов зачастую носят для граждан тяжкий (часто и
фатальный) характер. Реализуя свое право на социальное обеспечение,
гражданин тем самым осуществляет свое право на жизнь, которое,
безусловно, должно подлежать защите всеми способами, предусмотренными
действующим правопорядком России.
Поскольку блага по социальному обеспечению предоставляются в
различных формах, постольку право на получение социального обеспечения
в любой форме должно быть защищено законом.
31
ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА
ПРАВОНАРУШЕНИЯ В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
2.1. Проблемы законодательного регулирования юридической
ответственности за правонарушения в сфере социального обеспечения
Юридическая ответственность тесно связана с методом правового
регулирования, выступающим одним из критериев отраслевого деления в
праве
16
. Вместе с тем в праве социального обеспечения, которое представляет
собой «совокупность правовых норм, регулирующих специфическим
методом общественные отношения по поводу распределения части валового
внутреннего продукта путем предоставления населению компетентными
органами в порядке социального страхования и социального обеспечения
денежных выплат, медицинской и лекарственной помощи, социальных услуг
либо льгот по нормам и в порядке, определенным законодательством, а также
отношения по реализации, защите и восстановлению конституционного
права граждан на социальное обеспечение», институт юридической
ответственности значительного развития не получил. Р.И. Иванова и В.А.
Тарасова рассматривали это как «существенный пробел в действующем
законодательстве, влияющий на полноту юридических гарантий при
осуществлении прав граждан в социальном обеспечении»
17
.
Несмотря на то, что в настоящее время положение вещей остается во
многом прежним, меры ответственности за правонарушения в сфере
социального обеспечения стали более разнообразными, вследствие чего
научный интерес к их изучению возрос.
По своей правовой природе такие меры различны: соответствующие
положения включены не только в законодательные акты об уголовной и
16
Антипьева Н.В. Проблемы правового регулирования государственного социального обеспечения
военнослужащих: монография. Омск: Изд-во ОмГУ, 2009.
17
Иванова Р.И., Тарасова В.А. Предмет и метод советского права социального обеспечения. М.: Изд-во
МГУ, 1983.
32
административной ответственности, но и в законодательство о
предоставлении гражданам различных видов социального обеспечения.
В специальном исследовании С.С. Масловым сделан вывод о том, что
«юридической ответственностью в праве социального обеспечения является
фактическое претерпевание правонарушителем лишений имущественного
характера, предусмотренных санкцией, вследствие нарушений предписаний
норм права социального обеспечения, с целью восстановления нарушенного
права».
18
Общепризнано, что в праве социального обеспечения отсутствуют
репрессивные санкции, тогда как имеются правовосстановительные и
правоограничительные
19
. Правовосстановительные санкции выражаются в
обращении имущественных взысканий на граждан, которые вследствие
совершения виновных действий незаконно получали какие-либо социальные
предоставления
20
.
Так, согласно пункту 2 статьи 10 Федерального закона от 16 июля 1999
года № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»
21
, на
застрахованных лиц возложена обязанность своевременно предъявлять
страховщику документы, содержащие достоверные сведения и являющиеся
основанием для назначения и выплаты страхового обеспечения,
предусмотренного федеральным законом о конкретном виде обязательного
социального страхования. В развитие данных положений необходимые
нормы закреплены в Федеральном законе от 24 июля 1998 года № 125-ФЗ
«Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на
производстве и профессиональных заболеваний»
22
(пункт 3 статьи 19) (далее
-Закон о страховании профессиональных рисков).
18
Маслов С.С. Понятие и виды юридической ответственности субъектов отношений по социальному
обеспечению: автореф. дис.. канд. юрид. наук. М., 2007.
19
Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России: учебник. М.: Вол-терс Клувер, 2004.
20
Шайхатдинов В.Ш. Теория социального обеспечения: юридический анализ. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та,
1982.
21
Об основах обязательного социального страхования: Федер. закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ // Собр.
законодательства Рос. Федерации. 1999. № 29, ст. 3686.
22
Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с
материнством: Федер. закон от 29 дек. 2006 г. № 255-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. №
1, ч. I, ст. 18.