43
того, что, создавая правовую норму, законодатель стремился к тому, чтобы
она не противоречила Конституции»
40
.
Законодательством установлена ответственность для тех субъектов, на
которых непосредственно возложены различные обязанности, направленные
на реализацию прав граждан в сфере социального обеспечения. Как
отмечают М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова, «что касается санкций, применяемых
к другому субъекту -органу, предоставляющему обеспечение, то в данном
случае речь идет скорее не о санкциях, а об обязанности этого органа
восстановить нарушенное право гражданина, если по его вине гражданин не
смог в полном объеме воспользоваться своим правом»
41
. Однако санкции к
соответствующим должностным лицам в таких случаях тоже применяются.
Примером этого выступают меры административной и уголовной
ответственности за невыплату (непредоставление) некоторых видов
социального обеспечения.
Статья 145
1
Уголовного кодекса Российской Федерации
предусматривает ответственность за невыплату заработной платы, пенсий,
стипендий, пособий и иных установленных законом выплат. Данная норма
содержит три состава преступления. Первый охватывает частичную
невыплату названных предоставлений свыше трех месяцев, совершенную из
корыстной или иной личной заинтересованности руководителем
организации, работодателем - физическим лицом, руководителем филиала,
представительства или иного обособленного структурного подразделения
организации, второй -полную их невыплату свыше двух месяцев (либо
выплату заработной платы свыше двух месяцев в размере ниже
установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда)
указанными субъектами по тем же мотивам, а третий связывает совершение
названных деяний с наступлением тяжких последствий.
40
Гаджиев Г.А. Конституционный принцип самостоятельности судебной власти в Российской Федерации
(на основе решений Конституционного Суда РФ 2000-2002 годов) // Журнал рос. права. 2003. № 1.
41
Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России: учебник. М.: Вол-терс Клувер, 2004.
44
Санкция статьи с учетом тяжести деяния закрепляет различные виды
наказаний: штраф, лишение права занимать определенные должности или
заниматься определенной деятельностью, принудительные работы, лишение
свободы (с лишением права занимать определенные должности или
заниматься определенной деятельностью).
Согласно статье 5.41 Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), непредоставление
на безвозмездной основе услуг, предусмотренных гарантированным
перечнем услуг по погребению, а равно невыплата социального пособия на
погребение супругу, близким родственникам, иным родственникам,
законному представителю умершего или иному лицу, взявшему на себя
обязанность осуществить погребение умершего, влечет наложение
административного штрафа.
Важное значение имеет и статья 15.34 КоАП РФ, которая закрепляет
ответственность в виде штрафа за сокрытие страхователем наступления
страхового случая при обязательном социальном страховании от несчастных
случаев на производстве и профессиональных заболеваний.
Институт административной ответственности за правонарушения в
сфере социального обеспечения развивается. Так, в 2013 году в КоАП РФ
была включена статья 6.30, в силу которой ответственность наступает за
невыполнение обязанностей об информировании граждан о получении
медицинской помощи в рамках программы государственных гарантий
бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и территориальных
программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам
медицинской помощи, а также статья 15.33.1, устанавливающая санкции за
невыполнение требований законодательства об обязательном медицинском
страховании о размещении в сети Интернет информации об условиях
осуществления деятельности в сфере обязательного медицинского
45
страхования.
42
Обе нормы применяются с 1 января 2014 года. Это означает,
что особая защита предусмотрена не только для права на социальное
обеспечение, но и для связанных с ним информационных прав. Их
реализация имеет определяющее значение для того, чтобы гражданин мог
воспользоваться своим правом на социальное обеспечение своевременно и в
полном объеме.
Представляется необходимым упомянуть об установленной
действующим законодательством ответственности тех лиц, которые
непосредственно не являются субъектами правоотношений по социальному
обеспечению граждан, но участвуют в процессе формирования и реализации
права на социальное обеспечение. В частности, статья 15.10 КоАП РФ
предусматривает санкции к банку, не исполняющему поручения
государственного внебюджетного фонда.
В КоАП РФ закреплен и ряд статей, гарантирующих реализацию прав
лиц с ограниченными возможностями. Так, статья 5.43 предусматривает
ответственность за нарушение требований законодательства,
предусматривающих выделение на автомобильных стоянках (остановках)
мест для специальных автотранспортных средств инвалидов, а статья 9.13 -
за уклонение от исполнения требований доступности для инвалидов объектов
инженерной, транспортной и социальной инфраструктур. В свою очередь,
статья 9.14 КоАП РФ содержит санкции за отказ от производства
транспортных средств общего пользования, приспособленных для
использования инвалидами.
На первый взгляд перечисленные правонарушения напрямую не
связаны с реализацией права инвалидов на социальное обеспечение. Однако
Федеральный закон от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите
42
О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании
утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации по вопросам
охраны здоровья граждан в Российской Федерации: Фе-дер. закон от 25 нояб. 2013 г. № 317-ФЗ // Собр.
законодательства Рос. Федерации. 2013. № 48, ст. 6165.
46
инвалидов в Российской Федерации»
43
регламентирует реабилитацию
инвалидов, которая представляет собой систему и процесс полного или
частичного восстановления способностей инвалидов к бытовой,
общественной и профессиональной деятельности. При этом реабилитация
направлена на устранение или возможно более полную компенсацию
ограничений жизнедеятельности, вызванных нарушением здоровья со
стойким расстройством функций организма, в целях социальной адаптации
инвалидов, достижения ими материальной независимости и их интеграции в
общество.
Основные направления реабилитации инвалидов включают в себя в
том числе и социально-средовую, социально-педагогическую, социально-
психологическую и социокультурную реабилитацию, а также социально-
бытовую адаптацию. Реализация основных направлений реабилитации
инвалидов предусматривает использование инвалидами технических средств
реабилитации, создание необходимых условий для беспрепятственного
доступа инвалидов к объектам инженерной, транспортной, социальной
инфраструктур и пользования средствами транспорта, связи и информации, а
также обеспечение инвалидов и членов их семей информацией по вопросам
реабилитации инвалидов.
По существу, реализация права на социальное обеспечение для
инвалидов будет неполной в отсутствие возможности социальной
реабилитации, поэтому данные положения об административной
ответственности также можно отнести к гарантиям защиты граждан из числа
инвалидов от социальных рисков.
Вместе с тем имеющиеся в законодательстве меры уголовной и
административной ответственности за непредоставление отдельных видов
социального обеспечения и совершение иных правонарушений,
43
О социальной защите инвалидов в Российской Федерации: Федер. закон от 24 нояб. 1995 г. № 181-ФЗ //
Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 48, ст. 4563.
47
препятствующих реализации права граждан на социальное обеспечение,
требуют дальнейшего развития.
В качестве примера для иллюстрации этого тезиса можно обратиться к
статье 145
1
УК РФ. Так, не вполне целесообразным видится привлечение к
уголовной ответственности в рамках одного состава преступления за
невыплату как заработной платы, так и иных перечисленных в статье 145
1
УК
РФ сумм. Это объясняется тем, что все они имеют разную правовую
природу, не совпадают правила их исчисления и назначения. При этом
социальное обеспечение может предоставляться как в виде выплат, так и в
виде услуг (медицинская помощь, социальное обслуживание, санаторно-
курортное лечение), а также в натуральной форме (лекарственное
обеспечение). Объективная сторона преступления, предусмотренного статьей
145
1
УК РФ, указанные виды социального обеспечения не охватывает.
Наиболее суровые санкции установлены частью третьей статьи 145
1
УК
РФ, где определена ответственность за деяния, предусмотренные ее частями
первой и второй, имевшие тяжкие последствия. В литературе к их числу
относят не только последствия, касающиеся лиц, которым не были
предоставлены соответствующие выплаты, но и общества в целом, например
проведение забастовок, нарушение работы транспорта и т.д.)
44
Поскольку
положения УК РФ в этой части носят оценочный характер, целесообразно
было бы их уточнить.
Следует отметить, что в примечании к статье 145
1
УК РФ
конкретизировано, что под частичной невыплатой заработной платы, пенсий,
стипендий, пособий и иных установленных законом выплат понимается
осуществление платежа в размере менее половины подлежащей выплате
суммы.
Несмотря на то, что выплата заработной платы свыше двух месяцев в
размере ниже установленного федеральным законом минимального размера
44
Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. А.И. Чучаева. М.:
Юрид. фирма «КОНТРАКТ»: «ИНФРА-М», 2009.
48
оплаты труда, совершенная из корыстной или иной личной
заинтересованности соответствующего субъекта, по существу также
представляет собой ее частичную невыплату, названное деяние
квалифицируется по части второй статьи 145
1
УК РФ. Его отграничение от
состава, предусмотренного частью первой статьи 145
1
УК РФ, обусловлено
сущностью заработной платы, являющейся трудовым доходом работника, и
особым значением минимального размера оплаты труда как минимального
социального стандарта. Однако некоторые виды социального обеспечения
также служат гражданину основным источником средств к существованию.
Если в результате частичной их невыплаты доходы лица оказываются ниже
прожиточного минимума (который, как и минимальная заработная плата,
является социальным стандартом), его материальное положение существенно
ухудшается. В таком случае частичная невыплата социально-
обеспечительных предоставлений сопоставима с их полной невыплатой,
вследствие чего наличие иных, кроме минимальной заработной платы,
социальных стандартов требует учета при установлении уголовной
ответственности.
При наличии уголовной ответственности за частичную или полную
невыплату заработной платы и социальных предоставлений в течение трех
или двух месяцев соответственно, административной ответственности за
несвоевременную (например, с задержкой на один месяц) выплату этих сумм
не предусмотрено.
Гарантии своевременности выплаты заработной платы и иных
полагающихся работникам сумм установлены статьей 236 Трудового кодекса
Российской Федерации: при нарушении работодателем установленного срока
выплаты заработной платы, оплаты отпуска, выплат при увольнении и (или)
других выплат, причитающихся работнику, работодатель обязан выплатить
их с уплатой процентов (денежной компенсации) в размере не ниже одной
трехсотой действующей в это время ставки рефинансирования Центрального
банка Российской Федерации от невыплаченных в срок сумм за каждый день
49
задержки начиная со следующего дня после установленного срока выплаты
по день фактического расчета включительно (обязанность выплаты
указанной денежной компенсации возникает независимо от наличия вины
работодателя). Таков один из случаев материальной ответственности
работодателя перед работником.
Законодательство о социальном обеспечении подобных положений
практически не содержит. Необходимо упомянуть, что Закон о страховании
профессиональных рисков в пункте 8 статьи 15 закрепляет, что при задержке
страховых выплат в установленные сроки субъект страхования, который
должен их производить, обязан выплатить застрахованному и лицам,
имеющим право на получение страховых выплат, пеню в размере 0,5% от
невыплаченной суммы страховых выплат за каждый день просрочки.
Федеральным законом от 28 марта 1998 года № 52-ФЗ «Об обязательном
государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан,
призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава
органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной
противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических
средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов
уголовно-исполнительной системы»
45
закреплено, что в случае
необоснованной задержки страховщиком выплаты страховых сумм
страховщик из собственных средств выплачивает выгодоприобретателю
неустойку в размере 1% страховой суммы за каждый день просрочки (пункт
4 статьи 11).
Однако названные виды страхования очень специфичны. Так, в основу
правового регулирования страхования от несчастных случаев на
производстве и профессиональных заболеваний были положены нормы о
возмещении работодателями вреда, причиненного работникам увечьем,
45
Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных
на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской
Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических
средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы:
Федер. закон от 28 марта 1998 г. № 52-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 13, ст. 1474.
50
профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья,
связанными с исполнением ими трудовых обязанностей. Данный институт
имел гражданско-правовую природу, что наложило свой отпечаток и на
страхование профессиональных рисков. Правовая природа обязательного
государственного страхования военнослужащих до настоящего времени
остается дискуссионной
46
, хотя следует признать, что, несмотря на цели
данного вида страхования, его регулирование осуществляется нормами,
основанными на принципах гражданского права.
Изложенное свидетельствует о том, что в настоящее время институт
ответственности за правонарушения в сфере социального обеспечения
активно развивается. Однако общего подхода к установлению мер
ответственности субъектов соответствующих отношений пока не
сформировалось, следовательно, для достижения необходимого единства
законодательство требует совершенствования и унификации.
2.2. Совершенствование законодательства по регулированию
юридической ответственности за правонарушения в сфере социального
обеспечения
Поскольку блага по социальному обеспечению предоставляются в
различных формах, постольку право на получение социального обеспечения
в любой форме должно быть защищено законом. Однако в действующем
законодательстве о социальном обеспечении не содержится норм,
позволяющих привлечь к ответственности нарушителя. Законы,
регулирующие предоставление благ по системе социального обеспечения в
неденежной форме (социальные услуги, натуральные блага), необходимо
дополнить нормами следующего содержания: «В случае, если компетентный
орган не исполняет или ненадлежащим образом исполняет свою обязанность
46
Алексеев С.С. Проблемы теории права: курс лекций; в 2 т. Свердловск: Изд-во Свердл. юрид. ин-та, 1972.
Т. 1.
51
по предоставлению гражданину блага по системе социального обеспечения в
неденежной форме, он обязан возместить гражданину рыночную стоимость
такого блага. Рыночная стоимость блага определяется на основании
последних данных органа статистики того субъекта федерации, на
территории которого гражданин приобрел право на соответствующее благо.
Гражданин, понесший расходы на приобретение такого блага у третьих лиц,
вправе требовать от компетентного органа возмещения понесенных
расходов». Дисциплинарная ответственность представляет собой обязанность
работника понести наказание, предусмотренное нормами трудового права, за
виновное, противоправное неисполнение своих трудовых обязанностей.
Дисциплинарным проступком признается противоправное, виновное
неисполнение или ненадлежащее исполнение работником своих трудовых
обязанностей. Субъектом проступка может быть только лицо, состоящее в
трудовых правоотношениях с конкретным работодателем и нарушившее
трудовую дисциплину. Обязанной стороной в правоотношениях по
социальному обеспечению является, как правило, уполномоченный
государственный или муниципальный орган, являющийся юридическим
лицом (организацией). Чаще всего, они выступают в такой организационно-
правовой форме, как учреждения (ст. 120 ГК РФ).
Для осуществления своих функций они должны иметь в своем штате
работников, которые исполняют определенные трудовые обязанности. В том
случае, если работник ненадлежащим образом исполняет свои обязанности, к
нему могут быть применены меры дисциплинарной ответственности.
Трудовые обязанности работника устанавливаются индивидуальным
трудовым договором, должностной инструкцией. Особенность трудовых
обязанностей работников органов, предоставляющих социальное
обеспечение, состоит в том, что они закреплены в нормативных актах.
Например, если гражданин обращается за предоставлением того или иного
вида социального обеспечения и предъявляет документы, необходимые для
этого, то сотрудник государственного органа обязан их принять, рассмотреть
52
и принять соответствующее решение. Если такое решение не принято, то в
этом случае имеет место неисполнение трудовых обязанностей, вытекающих
из нормативного акта. В этом случае гражданин в праве обратиться к
руководителю соответствующего органа с жалобой и руководитель вправе в
установленном порядке привлечь к дисциплинарной ответственности
работника, нарушившего свои трудовые обязанности. Привлечение
работника к дисциплинарной ответственности в таких случаях возможно при
следующем условии.
Гражданин, претендующий на получение соответствующего вида
социального обеспечения (или получающий его), обязан совершить все
действия, предусмотренные законодательством. В рассматриваемом примере
это будет означать, что если лицо не представило каких-либо документов из
числа необходимых, то и правонарушения со стороны работника не будет,
поскольку при отсутствии документов предоставление блага по социальному
обеспечению осуществлено быть не может. Но решение должно быть
принято в установленные сроки, а оно может быть как положительным, так и
отрицательным. Таким образом, дисциплинарную ответственность за
нарушения законодательства о социальном обеспечении несут только лица на
стороне субъектов, уполномоченных предоставлять социальное обеспечение
при условии неисполнения или ненадлежащего и исполнения своих трудовых
обязанностей.
Изложенное выше свидетельствует о необходимости организации
правовых норм юридической ответственности субъектов правоотношений в
системе отрасли права социального обеспечения.
Изменения в законодательстве, могут быть произведены:
• путем внесения изменений в каждый нормативный акт каждого
института права социального обеспечения;
• принятием единого нормативного акта, распространяющегося на
все институты права социального обеспечения. Последний вариант с точки
зрения юриста более предпочтителен.