94
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРАВОВОМ
ПОЛОЖЕНИИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ
ГРАЖДАНСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Правовое регулирование статуса иностранных граждан и лиц без
гражданства, несомненно, обладают общественной значимостью в Российской
Федерации и имеют определенные проблемы. Это происходит на основании
ряда причин.
В первую очередь можно выделить ту ситуацию, которая сложилась на
рынке труда России. Он тесно связан с происходящими демографическими и
миграционными процессами.
Эти процессы основаны на прогнозе Федеральной службы
государственной статистики, которые говорят, что в ближайшие два
десятилетия в России планируется снижение количества населения в
трудоспособном возрасте. Данные прогноза показывают, что к 2031 г.
количество населения в трудоспособном возрасте значительно снизится.
Прогнозируемая ситуация однозначно скажется на дефиците рабочей силы.
Поэтому потребность в работниках – граждан иностранных государств
возрастет
1
.
Также нужно отметить, что подавляющее большинство иностранных
граждан и лиц без гражданства работают на территории Российской
Федерации незаконно. Разные информационные и статистические источники
говорят, что общий объем иностранных граждан и лиц без гражданства,
работающих в России нелегально составляет примерно от 5 до 15 млн. чел.
2
Важнейшим аспектом и вытекающей из этого проблемой является
отрицательное влияние на национальную безопасность Российской Федерации.
Нелегальные иностранные граждане и лица без гражданства провоцируют
1
Мониторинг экономической ситуации в России [Электронный ресурс]- Режим доступа:
https://www.ranepa.ru/uceniyy-issledov/strategii-i-doklady-2/monitoring-ekonomicheskoj-situatsii/.
2
Население России выросло за счет мигрантов // Научно-практический комментарий к Гражданскому кодексу
Российской Федерации. В 2 т. Т. 2. Части III, IV ГК РФ / Под ред. Т.Е. Абовой, М.М. Богуславского, А.Г.
Светланова. - М.: Юрайт, 2013. – С. 12.
95
угрозу экономической стабильности России, общественному порядку и
социальной стабильности в стране.
Нормативно-правовая база и законы России, которые регулируют
правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, часто
корректируются. По факту в правоприменении эти законы противоречивы
между собой, хотя это само по себе противоречит конституционным
утверждениям о равенстве всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19
Конституции РФ)
1
.
Вышеописанные проблемы четко разъясняют необходимость и ставят
перед нами задачу в системном научном и теоретическом исследовании всех
аспектов правового регулирования статуса иностранных граждан и лиц без
гражданства в Российской Федерации. Исследование должно быть направлено
на выявление основных проблем и на формирование списка путей решения.
Для начала необходимо проанализировать главные проблемы
функционирующего законодательства в России о правовом положении
иностранных граждан и лиц без гражданства. Направим внимание на такие
пункты: отдельные исследователи выделяют:
- мало исследованы главные понятия, которые выявляют и определяют
правовое положение вышеуказанных лиц;
- практически не проанализированы внутренние линии между главными
понятиями, которые определяют правовое положение этих граждан;
- не разработан единый терминологический подход
2
.
Необходимо рассмотреть терминологию. В литературе по
юриспруденции к иностранным гражданам и лицам без гражданства часто
применяется термин «иностранец». В иных публикациях и официальных
1
Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом
поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30
декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 05 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. - 2014. - № 15. -
Ст. 1691.
2
Российский совет по международным делам [Электронный ресурс]: офиц. сайт. – Режим доступа:
http://russiancouncil.ru/.
96
источниках, в учебном применении понятие «иностранец» употребляется в
разносторонних значениях, а именно в широком (это граждане, не являющиеся
гражданами государства, в котором они находятся в данный момент) и узком
(граждане, находящиеся в стране, но имеющие гражданство иного
государства)
1
.
Мнение об исследовании термина как родового понятия стало
применяться после утверждения Конституции Союза Советских
Социалистических Республик в 1977 году
2
. Термина «иностранец» разделялось
на две категории лиц: «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства».
В статьях Конституции СССР, по стечению обстоятельств (в связи с
ошибочным использованием - технико-юридической погрешностью) понятие
«иностранец» употреблялось для описания иностранных граждан и лиц без
гражданства
3
.
Мы проанализировали современную отечественную литературу по
юриспруденции. По итогам исследования можно с уверенностью сказать, что
имеются авторы, которые придерживаются как широкого, так и узкого
значения термина «иностранец».
Сегодня термин «иностранец» встречаются в различных источниках
закона федерального уровня. Например, в пункте 134 Правил пожарной
безопасности на судах внутреннего водного транспорта РФ
4
. Довольно сложно
понять и трактовать, в каком значении термин «иностранец» употребляется в
вышеуказанном нормативно-правовом акте. Это происходит потому, что
определение, установление, трактовка, полная расшифровка понятия
«иностранец» не встречаются ни в одном законе, положении и т.д. Делая вывод
1
Российский совет по международным делам [Электронный ресурс]: офиц. сайт. – Режим доступа:
http://russiancouncil.ru/.
2
Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР 07 октября
1977 г.) (ред. от 14.03.1990) // Свод законов СССР, т. 3, с. 14, 1990 г.
3
Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР 07
октября 1977 г.) (ред. от 14.03.1990) // Свод законов СССР, т. 3, с. 14, 1990 г.
4
Приказ Минтранса РФ от 24.12.2002 N 158 (ред. от 22.04.2003) "Об утверждении Правил пожарной
безопасности на судах внутреннего водного транспорта Российской Федерации" (Зарегистрировано в Минюсте
РФ 04.01.2003 N 4091) // СПС Консультантплюс.
97
из всего вышесказанного, необходимо на уровне федерального
законодательства определить понятие «иностранец». Понятие должно быть
прописано в узком его значении. Также нужно внести изменения во все
нормативно правовые акты с применением термина «иностранец», на
основании определение этого термина.
Имеется актуальная необходимость в исключении частого применения в
нормативно-правовых актах сходных терминов «иностранный гражданин» и
«лицо без гражданства». Для этого их нужно объединить. Все это необходимо
сделать в связи с тем, что в функционирующих нормативно-правовых актах
России большинство норм, которые относятся к иностранным гражданам
иностранных граждан, имеют отношение и к лицам без гражданства.
Нужно сделать акцент и на том, что необходимость в объединении
терминов «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства» понимают и
ответственные лица за формирование и утверждение нормативно-правовых
актов. Для них предусмотрен очень необычный прием. В пункте 2 статьи 2 ФЗ
«О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»
определено понятие «иностранный гражданин», которое включает в себя
понятие «лицо без гражданства». В вышеуказанном Федеральном законе
имеется уточнение, что это возможно за исключением случаев, когда ФЗ для
лиц без гражданства определяются индивидуальные правила, не схожие с
правилами, определенными для иностранных граждан
1
. Подобное утверждение
определено и в пункте 2 статьи 2 ФЗ от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О
миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской
Федерации»
2
, а также в иных законах, нормативно-правовых актах.
Итогом всего вышесказанного является объединение терминов
«иностранный гражданин» и «лицо без гражданства». При этом аккуратно
исключается употребление неоднозначного понятия «иностранец».
1
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002
г. № 115-ФЗ // СЗ РФ. – 2002. - №30. – Ст. 3032.
2
Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской
Федерации» от 18 июля 2006 г. №109-ФЗ // СЗ РФ. – 2006. - №30. – Ст. 3285.
98
Следует отдельно отметить, что такое применение имеет довольно
сильный недостаток. В момент правоприменения и толкования законов
имеются проблемы при установлении понимания термина. Непонятно, когда
понятие «иностранный гражданин» употребляется как объединяющий, и когда
индивидуально в своем прямом значении.
Этот аспект в действующем законодательстве актуален, на него
обращают внимание и комментируют некоторые исследователи. Одним из
исследователей этой темы является Ю.В. Герасименко. Он считает, что у
анализируемых нами лиц присутствие юридического признака - отсутствие
российского гражданства. Герасименко предлагает утверждение обобщающего
термина «лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации». В это
понятие им предложено ввести и объединить иностранных граждан и лиц без
гражданства, сделать их одной категорией лиц
1
.
После анализа такого предложения можно с уверенностью сказать, что
введение и применение объединяющего термина «лица, не являющиеся
гражданами Российской Федерации» полностью приемлемо в юридической
литературе.
Имеются иные предложения исследователей темы. Довольно интересно
этих лиц, предлагающих введение и применение в нормативно-правовых актах
России объединяющего понятия «неграждане», которое будет включать в себя
термины «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства». Многие из них
уже используют этот термин в научной литературе
2
.
В действующих нормативно-правовых актах это понятие употребляется
очень редко. Оно встречается только в тех законодательных актах, которые,
связаны с прибалтийскими государствами и их законодательством. Применение
объединяющего понятия «неграждане» двояко по ряду объяснений и причин:
1
Герасименко Ю.В. Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации
(вопросы теории и практики): автореф. дис.... д-ра юрид. наук. - М., 2003. — 43 с.
2
Козлова Е. И.Конституционное право России: учебник / Е.И. Козлова. – М.: Проспект, 2012. – С. 73.
99
- одной из них является то, что употребление вышеописанного
обобщающего понятия в отношении иностранных граждан как минимум
неправомерно. Эти граждане по факту являются гражданами (подданными),
пусть не нашего государства, но гражданами иных государств. Их этого
следует, что введение и применение термина «неграждане» возможно, но
только в измененной формулировке «неграждане Российской Федерации»;
- второй проблемой является то, что объединяющее понятие
«неграждане» в сознании общественности вызывает отрицание, эмоционально
окрашивается в негативный социальный оттенок. Такой факт эмоционального
восприятия тесно связан с нормативно-правовыми актами прибалтийских
стран. В этих законодательных актах термин «неграждане» применяется в
правоограничительных целях. Чаще всего эти решения утверждаются не в
соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права;
- третьей проблемой можно выделить тот факт, что объединяющее
понятие «неграждане» может трактоваться другим образом. Его трактовка
может приравнять его к обозначению только лиц без гражданства.
Для того, чтобы объединить термины «иностранный гражданин» и
«лицо без гражданства», ввести их в нормативно-правовую базу и в
повсеместное использование и применение предлагаем создание новой
терминологической объединяющей все понятия конструкции «иностранцы и
апатриды». Это возможно только при введении, четком определении и
утверждении понятия «иностранец» - именно в его узком понимании. Также
необходимо ввести, четко определить и утвердить на уровне федеральных
нормативно-правовых актов термин «апатрид». Он должен заменять и
ассоциировать термин «лицо без гражданства». После всех необходимых
процедур по утверждению вышеописанных терминов нужно привести в
действующее законодательство, все акты всех уровней, где встречается данный
термин.
Примерно через полгода после утверждения и вступления в законную
силу ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской
100
Федерации» было утверждено Постановление Правительства РФ от 24 марта
2003 г. № 167 «О порядке предоставления гарантий материального,
медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без
гражданства на период их пребывания в Российской Федерации»
1
. С
уверенностью можно сказать, что такой порядок утверждения нормативно-
правовых актов полностью неприемлем.
Еще один пример. Всю недостаточность, все изъяны, разноречивость,
двойственность действующих законов, которые регулируют вопросы в сфере
миграции можно видеть: исследуемые нами лица обладают правом на свободу
передвижения в личных или деловых целях по территории России при наличии
подтверждающих документов, полученных ими в ответственных за это органах
(все это на основании статей Закона). Исключением из вышесказанного
считаются посещения территорий, (также организаций, объектов), которые
нельзя посещать без индивидуальных разрешений (на основании пункта 1
статьи 11 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской
Федерации»)
2
.
Теперь вторая сторона двоякости закона. Согласно пункту 2
вышеописанной статьи, временно проживающие в России граждане
иностранных государств и лица без гражданства не имеют права по своему
усмотрению менять место проживания на территории субъекта России, того
субъекта, который оформил для них разрешение на временное проживание.
Также они не имеют права самостоятельно выбирать место проживания за
пределами субъекта России
3
. Помимо этого часть 1 статьи 27 Конституции РФ
определяет, что любой, кто правомерно находится в пределах России, обладает
правом свободного перемещения, правом свободы выбора своего места
1
Постановление Правительства Российской Федерации от 24 марта 2003 г. № 167 «О порядке предоставления
гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства
на период их пребывания в Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2003. - №13. – Ст. 1240.
2
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002
г. № 115-ФЗ // СЗ РФ. – 2002. - №30. – Ст. 3032.
3
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002
г. № 115-ФЗ // СЗ РФ. – 2002. - №30. – Ст. 3032.
101
жительства
1
. Из всего этого можно сделать однозначный вывод, что пункт 2
статьи 11 вышеупомянутого ФЗ противоречит пункту 1 и пункту 2 статьи 11
Конституции РФ – основному закону нашей страны. Также отметим, что в
самом законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской
Федерации» имеются противоречия статей друг другу.
Теперь остановимся на индивидуальных правах и обязанностях
работодателя и заказчика работ (услуг), которые вызывают и нанимают
гражданин других государств или лиц без гражданства России. Данные
граждане приглашены с целью реализации трудовой деятельности. Также
рассмотрим категорию иностранных работников, заключивших новый
трудовой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ
(оказание услуг) с работодателями в России. На основании п.п. 7 и 8 статьи 18
ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»
работодатель (заказчик работ или услуг) в свою очередь обязаны:
- формировать и предоставлять в федеральный орган исполнительной
власти в сфере миграции (его территориальный орган по субъекту Российской
Федерации) сведения о нарушениях гражданином иного государства, нанятым
на работу, пунктов заключенного между ними трудового договора (гражданско-
правового договора на выполнение работ (оказание услуг). Также сведения о
досрочном расторжении вышеуказанных договоров;
- формировать и предоставлять в федеральный орган исполнительной
власти в сфере миграции (его территориальный орган по субъекту Российской
Федерации), контролирующего вопросы безопасности, сведения о
самостоятельном, неразрешенном оставлении гражданином иного государства,
нанятым на работу, места своей работы или места своего проживания
2
.
При индивидуальном исследовании первой обязанности С.Г. Трифонова
обращает внимание на то, что, подвергая работодателя обязанности
1
Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. - 2014. -
№ 15. - Ст. 1691.
2
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002
г. № 115-ФЗ // СЗ РФ. – 2002. - №30. – Ст. 3032.
102
формировать и направлять вышеописанные сведения, в нормативно-правовых
актах России в сфере миграции не предусмотрена ответственность за
неисполнение. Тем самым сформирована база для безбоязненного нарушения
пункта законов со стороны работодателей (заказчиков работ или услуг)
1
. Точно
такая же ситуация имеет место быть и в части второй обязанности из списка,
приведенного выше по тексту.
Необходимо сделать акцент и на иные не менее важные проблемы
законов и подзаконных актов, нормативно-правовых актов других уровней. А
именно на отсутствие индивидуальных норм, которые были бы определены в
некоторых международных актах и рассматривали бы правовое положение
иностранных граждан и лиц без гражданства.
Наиболее ярким примером отсутствия норм представляется Договор
между Россией и Белоруссией о равных правах граждан и утвержденный ФЗ от
1 мая 1999 года № 89-ФЗ «О ратификации Договора между Российской
Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан», который был
подписан 25 декабря 1998 года в городе Москве
2
.
Этот Договор определяет предоставление гражданам Белоруссии в
России определенный список прав и свобод. Права и свободы такие же, как у
граждан России (согласно статьям Договора с 1 по 8). Помимо этого, статья 9
Договора между Россией и Белоруссией вносит четко определенные сроки для
сторон Договора, в течение которых (весь 1999 год) стороны обязаны
привести свое законодательство в соответствие с Договором
3
.
И, тем не менее, ни ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в
Российской Федерации»
4
, ни другие нормативно-правовые акты Российской
Федерации не включают в себя нормы, определяющие для граждан Белоруссии
1
Административное право России / П.В. Кононов, И.Ш. Килясханов : учебник для вузов. 5-е изд., перераб. и
доп. – М.: Юнити, 2011. – С.87.
2
Федеральный закон «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о
равных правах граждан» от 01 мая 1999 г. № 89-ФЗ // СЗ РФ. – 1999. - №18. – Ст. 2215.
3
Федеральный закон «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о
равных правах граждан» от 01 мая 1999 г. № 89-ФЗ // СЗ РФ. – 1999. - №18. – Ст. 2215.
4
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002
г. № 115-ФЗ // СЗ РФ. – 2002. - №30. – Ст. 3032.
103
права и свободы, которые необходимо было внести на основании Договора
1
.
Договор между Россией и Белоруссией заключен и имеет правовую силу. Но
невозможно говорить о равных правах граждан Белоруссии с гражданами
России, так как эти права не могут применяться до изменения нормативно-
правовых актов всех уровней стран – сторон Договора. Реализация норм
Договора до сих пор невозможна.
Подводя итоги под всем вышесказанным, выделим основные моменты и
проблемы. Сегодня законодательство России о правовом статусе иностранных
граждан и лиц без гражданства не совершенно, двояко, имеет погрешности и
противоречия. Для четкой формулировки и определения проблем их нужно
разделить на четыре группы:
1 группа. Проблемы, связанные с трактовкой основных терминов и
понятий;
2 группа. Проблемы несогласованности и противоречивости законов и
подзаконных актов в сфере миграции. Отдельных аспектом этой группы
проблем является наличие наиболее часто использующихся отсылочных норм;
3 группа. Проблемы отсутствия полноты, присутствия в законах
двоякости, погрешностей и противоречий;
4 группа. Проблемы отсутствия последовательности при
законодательном учете международных договоренностей.
Для решения вышеописанных проблем в законодательстве о правовом
положении иностранных граждан и лиц без гражданства нужно четко
сформулировать и определить основные задачи. Этих задач две:
1) Ввести, четко определить и утвердить понятие «иностранец» - именно
в его узком понимании. Также необходимо ввести, четко определить и
утвердить на уровне федеральных нормативно-правовых актов термин
«апатрид». Он должен заменять и ассоциировать термин «лицо без
1
Давлетшина Л.А. Методологические он вопросы анализа он влияния миграции на социально-экономическую
ситуацию : монография / Л.А. Давлетшина, Е.А. Егорова, П.А. Смелов и др. - М. : КНОРУС, 2017. – с. 50.