35
ГЛАВА 2. СУБЪЕКТЫ СЕМЕЙНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ ОПЕКИ
(ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА) НАД ДЕТЬМИ
2.1 Органы опеки и попечительства: структура, задачи, полномочия
Деятельность органов опеки и попечительства как участников
правоотношений по опеке и попечительству регулируется, прежде всего,
ст. 34 ГК РФ
61
, более детальное развитие правовая регламентация их деятельности
получила в главе 2 ФЗ РФ «Об опеке и попечительстве»
62
. До 1 января 2008 г. это
была система органов местного самоуправления, их деятельность регулировалась
уставами муниципальных образований.
С 1 января 2008 г., после вступления в силу изменений, внесенных в
ст. 34 ГК РФ органы опеки и попечительства стали органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации.
Орган опеки и попечительства – специально уполномоченный орган
государственной власти субъекта РФ, на который возложены функции по опеке и
попечительству
63
.
Деятельность органов опеки и попечительства по оказанию подопечным и
(или) опекунам или попечителям помощи в получении образования, медицинской
помощи, социальных услуг, а также по подбору и подготовке граждан, желающих
стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения
родителей, в семью на воспитание, осуществляется во взаимодействии с другими
органами исполнительной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления
и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти,
образовательными организациями.
61
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. от 28.03.2017 г.) //
СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
62
Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ (с изм. и доп. от 28.11.2015 г.) //
СЗ РФ. 2008. № 17. Ст. 1755.
63
Урумова Т.О. Правовой статус органов опеки и попечительства / Т.О. Урумова // Семейное и жилищное право. -
2012. - № 4. – С. 12.
36
Статья 7 ФЗ РФ «Об опеке и попечительстве» выделяет три основные задачи
органов опеки и попечительства (однако, данный перечень задач не является
закрытым), поскольку далее в указанной статье говорится об иных задачах, которые
на органы опеки и попечительства могут быть возложены в соответствии с
федеральными законами и законами субъектов РФ.
Первой задачей является защита прав и законных интересов граждан,
нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и граждан,
находящихся под опекой или попечительством.
Второй задачей закон ставит перед органами опеки и попечительства надзор
за деятельностью опекунов и попечителей, а также организаций, в которые
помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане.
Аналогичные требования содержатся в п. 3 ст. 34 ГК РФ.
Наконец третьей не менее значимой задачей органов опеки и попечительства
является контроль за сохранностью имущества и управлением имуществом граждан,
находящихся под опекой или попечительством либо помещенных под надзор в
образовательные организации, медицинские организации, организации,
оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-
сирот и детей, оставшихся без попечения родителей
64
.
Задачи органов опеки и попечительство представлены в Приложении 4.
Для того, чтобы быть полноценным участником любых правоотношений,
необходимо, как известно, обладать как общей, так и соответствующей отраслевой
правосубъектностью. То, что органы опеки и попечительства являются активными
участниками различных правоотношений, в том числе отношений, регулируемых
нормами гражданского права, доказано самой жизнью и неслучайно нашло
отражение в законодательстве об опеке и попечительстве.
Как уже отмечалось, в соответствии с п. 3 ст. 6 ФЗ РФ «Об опеке и
попечительстве» эти органы вступают во взаимодействие с другими органами
исполнительной власти, органами местного самоуправления и иными публично-
64
Урумова Т.О. Правовой статус органов опеки и попечительства / Т.О. Урумова // Семейное и жилищное право. -
2012. - № 4. – С. 12.
37
правовыми структурами, что может быть решено на уровне отраслей публичного
права. Однако по вопросам выявления лиц, нуждающихся в установлении над ними
опеки и попечительства, в деле подбора и подготовки граждан, выразивших желание
стать опекунами или попечителями, они могут прибегать также к помощи
организаций, не относящихся к субъектам публичного права, например, к
образовательным, медицинским организациям, к организациям, оказывающим
социальные услуги, к иным организациям, в том числе для детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей.
Более того, п. 4 ст. 6 указанного закона предоставляет этим органам
возможность передавать свои полномочия указанным организациям
65
. Но такие
организации могут взаимодействовать с органами опеки и попечительства уже как
равные субъекты, на основе договорных или подобных отношений. Вопрос о
гражданской правосубъектности органов опеки и попечительства, как и
государственных органов в целом, представляет большую сложность, и, тем не
менее, уже на протяжении ряда лет вызывает самый живой научный интерес.
Проблема состоит в том, что с одной стороны, в законодательстве,
правоприменительной практике и цивилистической доктрине общепризнано, что
гражданской правосубъектностью в РФ обладают физические лица, юридические
лица и публично-правовые образования: государство и муниципальные
образования. Ни за какими другими структурами гражданской правосубъектности
не признается, что, в частности, следует из смысла глав IV и V ГК РФ. В ст. 124 ГК
РФ предусмотрено, что публичные образования участвуют в гражданских
правоотношениях через свои органы
66
.
С другой стороны, органы государства, каковыми являются и органы опеки и
попечительства, не могут иметь собственного интереса, поскольку действуют в
интересах и от имени публичных образований.
Однако, несомненно, и то, что они как таковые должны каким-то образом
идентифицировать себя в гражданских правоотношениях. Эта противоречивая
65
Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ (с изм. и доп. от 28.11.2015 г.) //
СЗ РФ. 2008. № 17. Ст. 1755.
66
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст.
3301.
38
ситуация порождает дискуссию в доктрине и попытки в законодательстве и
правоприменительной практике придать этим органам статус юридического лица, а
следовательно, наделить их гражданской правосубъектностью
67
. Не имея
возможности в данной публикации детально рассмотреть все позиции по этой
проблеме, выражается твердое убеждение в отсутствии у данных органов статуса
юридического лица и гражданской правосубъектности.
Тем не менее, сам по себе факт отсутствия у органа публично-правового
образования статуса юридического лица еще не решает проблему его участия в
гражданско-правовых отношениях. В связи с этим заслуживает внимания вопрос об
особой, исключительной правоспособности таких органов, который по существу
только начал разрабатываться в цивилистической науке. Данные органы обладают
правоспособностью иного рода, отличной от общей правоспособности, которая
позволяет восполнять отсутствие признаков юридического лица и выполнять
государственные функции в гражданском обороте.
Поэтому она является над-специальной (сверх-специальной), либо может
называться более благозвучно – исключительная правоспособность
68
. Данный вид
правоспособности ранее не выделялся в нашей науке, но следует отметить и то, что
правовой статус государственного органа без образования юридического лица не
был предметом самостоятельных исследований в этой области. В настоящее время
отечественное законодательство не отказывает в признании процессуальной
правоспособности государственных органов без образования юридического лица.
Вывод о наличии у государственного органа без образования юридического лица
правосубъектности находит подтверждение и в нормах ГК РФ. Так, ст. 1069 ГК РФ
выделяет самостоятельную деликтоспособность государственных органов,
логически противопоставляя ее деликтоспособности органов как юридических лиц в
ст. 1068 ГК РФ
69
.
67
Черничкина Г. Н. Семейное право: учебник / Г. Н. Черничкина. – М. : Юриспруденция, 2012. – С. 77.
68
Кирилловых А. А. Опека и попечительство под охраной закона / А.А. Кирилловых // Законодательство и экономика.
- 2014. – № 2. - С. 45.
69
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ // Собрание
законодательства РФ. 1996. № 5. Ст. 410.
39
В связи с изложенным в часть первую ГК РФ необходимо внести положение о
правоспособности государственных органов и органов местного самоуправления,
поместив его в специальную статью 124-1 и назвав ее, например, «Государственные
органы без образования юридического лица», наделив их правоспособностью,
которая, как уже отмечалось, может именоваться исключительной.
Органы опеки и попечительства, которые имеют специальную гражданскую
правосубъектность, совершают юридически значимые действия в целях
осуществления своей компетенции.
Деятельность органов опеки и попечительства в соответствии с п. 5 ст. 6 и
ст. 27 ФЗ РФ «Об опеке и попечительстве» находится под контролем. Так, в
соответствии с п. 5 ст. 6 ФЗ РФ «Об опеке и попечительстве» предусмотрено, что
контроль за деятельностью этих органов и разработку методических материалов по
вопросам опеки и попечительства осуществляет уполномоченный Правительством
Российской Федерации орган исполнительной власти Российской Федерации.
Практически ничего не добавляет к этой норме ст. 27 закона, указывая также на
уполномоченных к этому должностных лиц
70
.
Полномочия органов опеки и попечительства можно проследить в
Приложении 5.
Проанализировав правовое положение органов опеки и попечительства в
правоотношениях по опеке и попечительству, следует обратить внимание, с одной
стороны, на несомненное повышение уровня и качества правового регулирования
деятельности органов опеки и попечительства. Оно доведено до уровня
федерального закона, в то время как до сравнительно недавнего времени оно либо
существовало на уровне Положения «Об органах опеки и попечительства»,
утвержденного Советом министров РСФСР от 30 апреля 1986 г. либо с середины
1990-х годов вообще было сведено к минимуму. Детально обозначены задачи и
полномочия органа опеки и попечительства, их права и обязанности по отношению
к лицам, нуждающимся в установлении над ними опеки или попечительства, а также
70
Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ (с изм. и доп. от 28.11.2015 г.) // СЗ
РФ. 2008. № 17. Ст. 1755.
40
в отношении опекунов и попечителей. С другой стороны, насколько четко
определен в настоящее время их правовой статус в системе органов
государственной власти, настолько неопределенным остается их гражданско-
правовое положение в общей системе участников гражданско-правовых отношений.
Поэтому вопрос о наделении этих органов, как и вообще органов публичных
образований в качестве участников гражданских правоотношений исключительной
правоспособностью специально для такого участия требует законодательного
решения
71
.
Таким образом, деятельность органов опеки и попечительства находится под
пристальным вниманием и контролем государства, формируется единая политика в
области обеспечения прав детей.
2.2 Опекуны и попечители, как субъекты института опеки и попечительства,
освобождение и отстранение опекунов и попечителей
от исполнения ими своих обязанностей
Согласно ст. 35 ГК РФ, опекун или попечитель назначается органом опеки и
попечительства по месту жительства лица, нуждающегося в опеке или
попечительстве, в течение месяца с момента, когда указанным органам стало
известно о необходимости установления опеки или попечительства над
гражданином
72
.
Опекун или попечитель может быть назначен только с его согласия. При
этом должны учитываться его нравственные и иные личные качества, способность к
выполнению обязанностей опекуна или попечителя, отношения, существующие
между ним и лицом, нуждающимся в опеке или попечительстве, и желание
подопечного.
Добровольность опеки вытекает из сущности опеки как института,
основанного на лично-доверительном характере отношений между людьми.
71
Кирилловых А. А. Опека и попечительство под охраной закона / А.А. Кирилловых // Законодательство и экономика.
- 2014. – № 2. - С. 45.
72
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32.
Ст. 3301.
41
Российским государством для опекунов установлены следующие
обязанности. В соответствии со ст. 36 ГК РФ, опекуны обязаны проживать
совместно со своими подопечными, заботиться о содержании своих подопечных, об
обеспечении их уходом и лечением, защищать их права и интересы
73
.
Обязанность опекунов заботиться о содержании может включать такие
разнообразные обязанности как создание подопечным необходимых бытовых
условий, обеспечение их питанием, одеждой, обувью, другими необходимыми
предметами личного обихода.
Основными обязанностями опекунов и попечителей являются:
• быть законными представителями опекаемых лиц с целью защиты
действующих и восстановления нарушенных прав своих подопечных;
• представлять интересы опекаемого лица без дополнительного
оформления своих полномочий;
• охранять своих подопечных от всякого злонамеренного воздействия со
стороны третьих лиц, злоупотреблений их правами;
• информировать органы опеки о том, что подопечный сменил место
постоянного проживания, на следующий день после того, как он выбыл с
последнего места жительства;
• наблюдать за благополучием подопечного в сфере медицинской,
психологической, педагогической, юридической, социальной области жизни. При
необходимости обращаться за предоставлением поддержки в уполномоченные
органы власти
74
.
Если опекаемое лицо временно покинуло место своего постоянного
проживания, в том числе с целью обучения, или получения медицинской помощи,
либо в связи с отбыванием присужденного наказания, обязанности опекуна и
попечителя не прекращаются.
До достижения шестнадцатилетнего возраста, подопечные проживают вместе
со своими опекунами. После достижения возраста 16 лет, органы опеки могут
73
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32.
Ст. 3301.
74
Кравцова Л. Н. Семейное право: учебник / Л.Н. Кравцова. - М.: Феникс, 2017. – С. 213.
42
рассмотреть вопрос о раздельном проживании. Если будет установлено, что
раздельное проживание не отразится отрицательно на получении подопечным
воспитания, обучения и защите его охраняемых законом интересов, допускается
принятие решения о раздельном проживании.
Процесс обучения и воспитания несовершеннолетнего подопечного
напрямую связан с обязанностями опекуна и попечителя.
Именно опекун обязан обеспечить, чтобы его несовершеннолетний
подопечный получил общее образование. Дальнейшее, специальное образование
также выбирается опекуном, но с учетом мнения его подопечного. Рекомендации
органа опеки также принимаются во внимание при выборе образовательного
учреждения.
При воспитании опекаемого несовершеннолетнего опекун и попечитель
свободен в выборе методики. Однако, необходимо учитывать ограничения,
установленные законом:
• интересы опекуна не могут противоречить интересам опекаемого,
интересы подопечного находятся в приоритете;
• воспитание не может причинять вред физическому и психическому
здоровью подопечного;
• нравственное развитие подопечного не может противоречить
положениям, принятым в обществе, традиционным духовным ценностям
75
.
Обязанности опекунов и попечителей по распоряжению имуществом
подопечного:
- любые действия в отношении доходов опекаемого лица должны
осуществляться в его интересах;
- частью полученных доходов, опекаемый может распоряжаться
самостоятельно.
В отношении других видов платежей, таких как: алиментов, пенсий, пособий,
компенсаций по потере кормильца опекун обязан открыть отдельный счет и
расходовать их без согласования с органами опеки и попечительства в интересах
75
Кравцова Л. Н. Семейное право: учебник / Л.Н. Кравцова. - М.: Феникс, 2017. – С. 213.
43
своего подопечного. Отчет об использовании перечисленных средств ежегодно, до
01 февраля (если договором об опеке не установлен другой срок) предоставляется
опекуном в органы опеки. Отчет подлежит утверждению должностным лицом
органов опеки.
Приведем пример судебной практики:
В Кировский районный суд г. Иркутска от прокурора г. Иркутска в порядке
ст. 45 ГПК РФ поступило исковое заявление в интересах несовершеннолетнего ФИО
к К.В.С. о возложении обязанности предоставить в отдел опеки и попечительства г.
Иркутска в письменной форме, утвержденной постановлением Правительства РФ,
отчет о хранении, использовании и управлении имуществом подопечного ФИО за
2013 год.
Свои исковые требования прокурор мотивировал тем, что прокуратурой
района проведена проверка соблюдения законодательства об опеке и
попечительстве. В ходе проверки установлено, что на основании постановления
Администрации г. Иркутска от 07 апреля 2011 года № 252 К.B.C. назначена
опекуном над несовершеннолетним ФИОДД.ММ.ГГГГ года рождения. Из справки
№ 238 администрации г. Иркутска следует, что К.B.C. на содержание опекаемого
ФИО произведены денежные выплаты за 2013 год в сумме 57600 рублей. Согласно
ст. 25 Федерального закона № 48-ФЗ опекун или попечитель ежегодно не позднее 01
февраля текущего года, если иной срок не установлен договором об осуществлении
опеки или попечительства, представляет в орган опеки и попечительства отчет в
письменной форме за предыдущий год о хранении, об использовании имущества
подопечного и об управлении имуществом подопечного с приложением документов
(копий товарных чеков, квитанций об уплате налогов, страховых сумм и других
платежных документов).
Отчет опекуна или попечителя должен содержать сведения о состоянии
имущества и месте его хранения, приобретении имущества взамен отчужденного,
доходах, полученных от управления имуществом подопечного, и расходах,
произведенных за счет имущества подопечного. В отчете опекуна или попечителя
также должны быть указаны даты получения сумм со счета подопечного и даты
44
произведенных за счет этих сумм затрат для нужд подопечного. Отчет опекуна или
попечителя утверждается руководителем органа опеки и попечительства. Согласно
предоставленной информации администрацией г. Иркутска К.B.C. не предоставила
к ДД.ММ.ГГГГ в письменной форме отчет о хранении, об использовании
имуществом подопечного ФИО и об управлении имуществом подопечного с
приложением документов за 2013 год. Неисполнение опекуном своих обязанностей
по предоставлению отчета о хранении, использовании имущества подопечного и об
управлении имуществом подопечного нарушает право несовершеннолетнего
гражданина на получение содержания от законных представителей, на
использование принадлежащего ему имущества, а также создают угрозу нарушения
права опекаемого на воспитание и образование. Просит суд обязать К.В.С.
предоставить в отдел опеки и попечительства г. Иркутска в письменной форме,
утвержденной Постановлением Правительства РФ, отчет о хранении, использовании
и управлении имуществом подопечного ФИО за 2013 год.
В судебном заседании и.о. прокурора г. Иркутска Д.Б.С., поддержал исковые
требования по тем же основаниям, пояснив, что истец по день вынесения решения
суда не устранил требуемые в иске обязанности, не предоставив отчет о
расходовании денежных средств на содержание опекаемого несовершеннолетнего
ФИО.
Ответчик К.B.C. существо заявленных исковых требований не оспаривает и
фактически признает, поясняя, что она не знала о необходимости представления
отчета на опекаемого несовершеннолетнего ФИО. В ближайшее время данный отчет
будет ею предоставлен.
Исследовав письменные доказательства по делу, выслушав истца и
ответчика, заключение прокурора, полагавшего необходимым удовлетворить
требования в полном объеме, суд считает, что иск подлежит полному
удовлетворению по следующим основаниям.
Как установлено материалами дела, прокуратурой г. Иркутска проведена
проверка соблюдения требований Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 48-ФЗ
«Об опеке и попечительстве» опекунами на территории г. Иркутска.