деятельности больниц в городах, посёлках городского типа, рабочих поселках
всех республик. В целом, здравоохранение в СССР являлась практически
закрытой системой: регулирование осуществлялось посредством служебных
актов, и было скрыто как от пациентов, так и от врачей. Государственный
характер был основным принципом советского здравоохранения. Его
основными чертами являлись централизация управления, государственное
финансирование и государственное планирование программ здравоохранения,
предоставлении бесплатной и общедоступной медицинской помощи всему
населению страны.
Важным шагом на пути формирования медицинского законодательства
были закон СССР утвердивший «Основы законодательства Союза ССР и
союзных республик о здравоохранении» (декабрь 1969 г.), а также закон
РСФСР «О здравоохранении» (июль 1971 г.). Основы законодательства
фиксировали, что главной задачей являлось «регулирование общественные
отношения в области охраны здоровья населения в целях обеспечения
гармонического развития физических и духовных сил, здоровья, высокого
уровня трудоспособности и долголетней активной жизни граждан;
предупреждения и снижения заболеваемости, дальнейшего сокращения
инвалидности и снижения смертности; устранения факторов и условий,
вредно влияющих на здоровье граждан».
Однако в течение десятилетий в области охраны здоровья населения
РСФСР указанные законодательные акты действовали только «на бумаге»,
реально система здравоохранения работала по инструкциям и приказам
Министерства здравоохранения СССР. Проблемы недофинансирования,
привели к приобщению медицинских учреждений к деятельности (несмотря
на их некоммерческую природу), направленной на извлечение прибыли и
получение дохода. 26 июня 1980 г. было принято «Положение о
внебюджетных средствах учреждений, состоящих на государственном
бюджете». В связи с этим, медицинским учреждениям, как и иным
бюджетным предприятиям и организациям, разрешалось зарабатывать деньги
15
путем реализации своей продукции, выполнения работ, оказания услуг, сдачи
в аренду временно не используемых помещений.
Первые законодательное закрепление разделения организаций на
коммерческие и некоммерческие было осуществлено в Основах гражданского
законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 г. (ст. 18). Однако
применение Основ на территории РФ было возможным только с 3 августа
1992 г. к тем гражданским правоотношениям, которые возникли после этой
даты, что было связано с распадом СССР. Поэтому официальной датой
рождения некоммерческих организаций следует считать 3 августа 1992 г.
С 1990 гг. в России начался период радикальных социальных и
экономических реформ, которые не могли не затронуть и систему
здравоохранения. В медицинской практике, осуществлявшейся ранее только
на основании плана, принципа единоначалия и финансировавшейся только из
госбюджета, появились первые учреждения частной системы
здравоохранения, платные медицинские услуги, обязательное медицинское
страхование. Началась приватизация аптечных организаций, государственные
лечебно-профилактические учреждения стали работать в условиях
становления рыночной и снижения общих размеров бюджетного
финансирования здравоохранения и всей социальной сферы.
Децентрализация управления, разделение единой системы
здравоохранения на государственную, муниципальную и частную
потребовали четкой правовой регламентации медицинской деятельности и
организации работы органов и учреждений здравоохранения, в связи с чем, и
появляется необходимость в такой комплексной отрасли как медицинское
право. Значительно повлиял на этот процесс и резкий рост
информированности общества о международном опыте правового
регулирования сферы здравоохранения и правах человека. Начинается
разработка фундаментальные законы, определивших на многие годы
стратегию развития национального здравоохранения.
16
Базовым нормативным правовым актом медицинского права в
современной России являются «Основы законодательства Российской
Федерации об охране здоровья граждан», утвержденные Верховным Советом
РФ 22 июля 1993 г.
4
В течение 1990-х и первого десятилетия XXI в. в документ
вносились многочисленные изменения и дополнения.
Основы провозглашали: наличие в системе здравоохранения
государственной, муниципальной, ведомственной, частной медицины;
гарантии медицинской помощи в виде обязательного и добровольного
медицинское страхования); возможность платных медицинских услуг.
Регулирование здравоохранения могло производиться только на основе права.
Контроль должен был осуществляться государственным органам
(Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального
развития РФ), медицинскими ассоциациями, специальными организациями,
общественными организациями, отдельными гражданами. Процесс оказания
медицинской помощи стал более прозрачен, а, защита прав граждан в сфере
здравоохранения - более реальна.
Закон установил правовые, организационные и экономические
принципы в области охраны здоровья граждан. К основным принципам
охраны здоровья граждан были отнесены: соблюдение прав человека и
гражданина в области охраны здоровья и обеспечения, связанных с этими
правами государственных гарантий; приоритет профилактических мер в
области охраны здоровья граждан; доступность медико-социальной помощи;
социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья; ответственность
органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий,
учреждений и организаций независимо от формы собственности,
должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья.
4
"Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" (утв. ВС
РФ 22.07.1993 N 5487-1) (ред. от 07.12.2011)
17
Одним из приоритетных направлений медицинского права в
современной России является регулирование медицинского страхования.
Закон РФ от 28 июня 1991 г. «О медицинском страховании граждан
Российской Федерации» с 1 января 2011 г. утратил свою силу. С этого же дня
вступил в силу Федеральный закон РФ от 29 ноября 2010 г. «Об обязательном
медицинском страховании в Российской Федерации».
5
Он регулирует
отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного
медицинского страхования, в том числе определяет правовое положение
субъектов обязательного медицинского страхования и его участников,
основания возникновения их прав и обязанностей, гарантии их реализации,
отношения и ответственность, связанные с уплатой страховых взносов на
обязательное медицинское страхование неработающего населения. Положения
нового Закона существенным образом изменяют систему оказания бесплатной
медицинской помощи гражданам России.
Перспективными направлениями в развитии медицинского права
является регулирование организации качественной и доступной медицинской
помощи; обеспечения достойного материального положения медицинского
персонала и медицинских учреждений; системы здравоохранения;
эффективной работы системы медицинского страхования; введения единых
стандартов качества медицинской помощи. Все это направлено на обеспечение
достойной жизни граждан России.
Таким образом, в 1990-е гг. происходит становление новой комплексной
отрасли медицинского права, что способствует значительному
совершенствованию системы российского здравоохранения, так же каждый
человек проживающие на нашей планете нуждаются и будет нуждаться в этом
праве.
5
Федеральный закон "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации"
от 29.11.2010 N 326-ФЭ (последняя редакция)
18
1.2. Правовое регулирование права на бесплатную медицинскую помощь
в Российской Федерации
В связи с тем, что правовое регулирование отношений в рассматриваемой
сфере осуществляется нормами различных отраслей права, знания о
медицинской помощи входят в орбиту интересов представителей различных
отраслевых наук.Право на медицинскую помощь объединяются с правом на
охрану здоровья как частное с целым, являясь одной из его гарантий. Это
следует из положений ст. 18 Федерального закона "Об основах охраны
здоровья граждан в Российской Федерации"
6
, гарантирующей право граждан
на охрану здоровья. В данной статье среди прочих гарантий права на охрану
здоровья указывается право граждан на предоставление им доступной
медицинской помощи, безопасных и доступных лекарственных препаратов
надлежащего качества.
Нормы, регулирующие общественные отношения по предоставлению
гарантированной государством бесплатной медицинской помощи гражданам
как членам общества, входят в систему такой отрасли права, как право
социального обеспечения. Такие нормы характеризуются устойчивыми
закономерными связями, которые выражены в общих предписаниях основных
принципов охраны здоровья граждан, базирующихся на Конституции РФ
7
, и
занимают самостоятельное место в структуре особенной части права
социального обеспечения, образуя сложный (комплексный) институт
медицинской помощи и лечения. В содержание указанного института входят
такие простые институты, как первичной медико-санитарной помощи;
специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской
помощи; скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской
Федеральный закон от 21.11.2011 N 323-ФЭ (ред. от 29.05.2019) "Об основах охраны
здоровья граждан в Российской Федерации"
7
"Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с
учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-
ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)статья 41.
19
помощи; паллиативной медицинской помощи; лекарственной помощи и
санаторно-курортного лечения. Все перечисленные институты обладают
устойчивым, комплексом норм, цель которых в соответствии со ст. 41
Конституции РФ - гарантировать каждому право на медицинскую помощь.
Следовательно, право на медицинскую помощь - это возможность
гражданина прибегнуть к услугам органов здравоохранения в случае болезни
или в иных случаях для получения необходимой медицинской помощи. И в
этом случае не имеет существенного значения источник, за счет средств
которого осуществляется финансирование предоставления гражданам
медицинской помощи (за счет средств обязательного страхования или за счет
средств государственного бюджета).
8
В свою очередь, законодательство об охране здоровья граждан является
комплексным отраслевым образованием в системе российского
законодательства, поскольку законодатель, ставя перед собой цель
всестороннего урегулирования группы разнопорядковых (хотя и
взаимосвязанных между собой) общественных отношений и компактного
изложения соответствующих предписаний, закрепляет правовой механизм
реализации конституционного права человека на охрану здоровья и
соответствующих ему гарантий (статутных, финансовых, организационных и
др.) в Федеральном законе "Об основах охраны здоровья граждан в
Российской Федерации".
9
Указанный Закон является рамочным федеральным
законом (частичная кодификация), в котором внешнее закрепление получили
нормы, регулирующие отношения, которые входят в предмет правового
регулирования различных отраслей права (административного, финансового,
8
Цыганова О.А. Становление и развитие национальных законодательств в области
обеспечения и защиты пациентов и практика их реализации WO.A. Цыганкова, Т.Г.
Светличная \\ Медицинское право.-2013.№4.-С. 14-20.
9
Федеральный закон "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" от
21.11.2011 N 323-ФЭ (последняя редакция)
20
информационного, трудового, гражданского, права
социальногообеспечения и др.).
10
За это время принималось много правовых актов, направленных на
регулирование сферы здравоохранения. Законодательство в данной отрасли на
современном этапе представляет многоуровневую систему, регулирующую
деятельность медицинских организаций.
Главным нормативно-правовым актом, который определяет право
граждан на получение медицинской помощи и охрану здоровья, является
Конституция Российской Федерации
11
. В данном документе отражается право
на бесплатное получение медицинской помощи: медицинская помощь в
государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается
гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых
взносов и других поступлений.
Помимо Конституции существуют также Федеральные законы,
регулирующие отношения в сфере здравоохранения. Федеральный закон «Об
основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»
12
является одним
из важных нормативных актов. В нем рассматривается определение понятия
медицинской помощи, а также статус медицинской организации, оказывающей
эту помощь.
Разделяя медицинскую помощь по видам, для каждого из них существует
ряд стандартов, которые необходимо соблюдать в деятельности организации
здравоохранения.
Помимо этого закона, существуют другие нормативные акты,
регламентирующие деятельность организаций здравоохранения, к ним
относятся:
10
Лаптев В.А. Медицинское деятельность: правовая природа и источники правового
регулирования/ В. А.Лаптев// Медицинское право .-2013.-№3.-с. 15-18
1
конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря
1993г.//Российская газета-25 декабря 1993г.
12
Федеральный закон "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" от
21.11.2011 N 323-ФЭ (последняя редакция)
21
Федеральный закон от 29.11.2010 № 326-ФЭ (ред. от 28.12.2016) «Об
обязательном медицинском страховании в Российской Федерации».
Приказ Минздравсоцразвития России «Об утверждении Положения об
организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому
населению»
13
.
Приказ Минздрава России от 14.04.2015 № 187н «Об утверждении Порядка
оказания паллиативной медицинской помощи взрослому населению».
Приказ Минздрава России от 29.12.2014 № 930н (ред. от 27.08.2015) «Об
утверждении Порядка организации оказания высокотехнологичной
медицинской помощи с применением специализированной информационной
системы».
Приказ Минздрава России от 20.06.2013 № 388н (ред. от 05.05.2016) «Об
утверждении Порядка оказания скорой, в том числе скорой
специализированной, медицинской помощи».
Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской
Федерации»
14
устанавливает, что медицинская помощь организуется и
оказывается в соответствии с порядком оказания медицинской помощи, а также
на основе стандартов медицинской помощи.
Порядок, в соответствии с которым оказывается медицинская помощь,
представляет систему, в которую входит последовательность действий
медицинских учреждений. В этапы системы входит: возникновение
потребностей в получении медицинской помощи; правила, по которым
организация здравоохранения, ее структурное подразделение или врач,
организует свою деятельность; стандарты, устанавливающие оснащение
организации здравоохранения, ее структурного подразделения, кабинета врача
13
Приказ Минздравсоцразвития России от 15.05.2012 N 543н (ред. от 27.03.2019) "Об
утверждении Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи
взрослому населению" (Зарегистрировано в Минюсте России 27.06.2012 N 24726)
14
Федеральный закон "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" от
21.11.2011 N 323-ФЭ (последняя редакция)
22
или машины скорой помощи; а также другие положения, необходимые для
качественного оказания медицинской помощи.
В нормативных документах устанавливаются различные стандарты
деятельности медицинских учреждений. Под стандартами медицинской
помощи следует понимать систему знаний, умений навыков и условий,
определяющих возможность выполнения определенного вида медицинской
деятельности.
В настоящий момент существует 720 стандартов медицинской помощи,
штатного оснащения медицинским оборудованием, удовлетворения требований
санитарных норм и правил (СанПиНов). Кроме общих стандартов, у каждого
медицинского учреждения есть внутренние регламенты. Стандартизация
деятельности медицинского учреждения охватывает все процессы, проходящие
в организации. Существуют критерии, которые должны быть соблюдены,
благодаря существованию медицинских стандартов. Во- первых, качество
ресурсов, как с организационной точки зрения, так и с технической. К ним
относится материально-техническая база; медицинское оснащение
(медицинского кабинета, машины скорой помощи), обеспечение
лекарственными средствами, оборудованием; кадровый потенциал в который
входит объединение всех работников медицинской организации для решения
поставленных задач.
Во-вторых, качествопроцесса. Под этимкритериемпонимается
соблюдение организациями здравоохранения всех медицинских технологий, то
есть приемы, методы лечения, профилактики, диагностики, применяемые
медицинскими учреждениями. К ним можно отнести, например, способы
использования лекарственных средств и оборудования. Все эти приемы должны
быть регламентированы в нормативных актах.
15
15
Ярошенко К.Б. Имущественная ответственность лечебных учреждений за вред,
причиненных их работниками \\ Вопр.государства и права. Вып. 2. Минск, 1970.
23
В-третьих, качество результата. Под данным понятием понимается
оценка тех итогов деятельности медицинского учреждения, которых оно
достигло по показателям за установленный срок. Из этого делается вывод:
эффективна система здравоохранения конкретного медицинского учреждения
или нет.
Рассмотренные критерии необходимы для соблюдения, так как именно
благодаря им происходит оценка действующих стандартов оказания
медицинской помощи. Стандарты необходимы для того, чтобы дать оценку
эффективности оказываемой услуги, результату действий медицинских
работников.
Кроме того, внутри организаций существуют локальные акты,
регулирующие и координирующие деятельность конкретного медицинского
учреждения.
Документы здравоохранительных организаций, для того чтобы попадать
в категорию локальных актов, должны соблюдать следующими признаками:
создание акта производится уполномоченным на то лицом; принятие актов
происходит в определенном процедурном порядке; наличие у акта
установленной формы и реквизитов; действие данного акта распространяется
только на то медицинское учреждение, в котором он принимался. Таким
образом, локальный акт медицинского учреждения представляет собой
основанный на законодательстве, официальный правовой документ, принятый
в установленном порядке компетентным органом управления медицинского
учреждения и регулирующий отношения в рамках данного медицинского
учреждения.
Локальные акты могут быть выражены в разных формах: приказов,
положений, правил, инструкций. Приказы издают руководители учреждения
для решения основных вопросов. Положения устанавливаются для того, чтобы
определять правовой статус органа, который осуществляет управление
организацией здравоохранения. Правила создаются чтобы координировать
организационные и хозяйственные аспекты медицинской деятельности.
24