55
переселенцах»
38
, а также Указы Президента РФ «О мерах по введению
иммиграционного контроля»
39
и «О привлечении и использовании в Российской
Федерации иностранной рабочей силы»
40
. В 1996 г. был принят ФЗ «О порядке
выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»
41
.
ФЗ «О беженцах» предусматривает, что беженец - беженец - это лицо,
которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу
вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы,
вероисповедания, гражданства, национальности, приспособления к конкретной
общественной группе или же политических убеждений располагается за
пределами государства собственной штатской приспособления и не имеет
возможность воспользоваться обороной данной государства или же не
вожделеет воспользоваться подобный обороной вследствие этих опасений; или,
не имея конкретного гражданства и находясь за пределами государства
собственного прежнего простого местожительства в итоге аналогичных
мероприятий, не имеет возможность или же не вожделеет возвратиться в нее
вследствие этих опасений. Для беженцев данным законов установлен ряд
социальных гарантий.
ФЗ «О вынужденных переселенцах», определяет, что в отличие от
беженцев, вынужденные переселенцы – это граждане РФ, покинувшие место
жительства вследствие тех же причин. Для внутренне перемещенных лиц также
предусмотрен ряд социальных гарантий, помимо беженцев, это связано с
гражданством:
1) Самостоятельно выбирать место жительства на территории Российской
Федерации, в том числе в одном из населенных пунктов, предлагаемых ему
территориальным органом федерального органа исполнительной власти,
38
Федеральный закон от 19.02.1993 N 4530-I «О вынужденных переселенцах» (в ред. от 30.12.2015) [Электронный ресурс]: ИПП Гарант.
39
Указ Президента РФ «О мерах по введению иммиграционного контроля»от 16.12.1993 N 2145 (утратил силу) [Электронный ресурс]: СПС
Консультант Плюс
40
Указ Президента РФ О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы от 16.12.1993 N 2146) (утратил
силу) [Электронный ресурс]: СПС Консультант Плюс.
41
Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15.08.1996 N 114-ФЗ (в ред. от
19.02.2018) [Электронный ресурс]: СПС Консультант Плюс.
56
уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере
миграции.;
2) при отсутствии возможности самоопределения своего нового места
жительства на территории Российской Федерации получить от федерального
органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять функции по
контролю и надзору в сфере миграции, или его территориального органа
направление на пребывание в центре временного размещения вынужденных
переселенцев или в помещениях Фонда временного размещения вынужденных
переселенцев;
3) получать содействие в обеспечении их проезда и провоза багажа к
новому месту жительства или к месту. При этом малообеспеченные лица (семья,
одинокий гражданин) имеют право на компенсацию расходов на проезд и
провоз багажа от места временного поселения до нового места жительства или
до места пребывания на территории Российской Федерации.
В РФ 2002 и 2003 гг. стали переломными в вопросе законодательного
регулирования миграционных процессов. Были приняты Федеральные законы
«О гражданстве РФ»
42
, «О правовом положении иностранных граждан в РФ»
43
.
Принятие данных законов свидетельствует о постепенном переносе внимания с
проблем вынужденной миграции на проблемы экономической миграции
(трудовой, семейной и др.).
В ФЗ «О гражданстве РФ» устанавливаются принципы гражданства,
основания, условия и процедура приобретения и прекращения гражданства и
т.д. Однако Закон не предусматривает правового регулирования миграционных
процессов.
42
Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31.05.2002 N 62-ФЗ (в ред. от 29.07.2017) [Электронный ресурс]: СПС
Консультант Плюс.
43
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002 года N 115-ФЗ (в ред. от
31.12.2017) [Электронный ресурс]: ИПП Гарант.
57
ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую
Федерацию»
44
регулирует отношения, связанные с выездом из РФ и въездом в
РФ граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства. Регламентирован
порядок оформления и выдачи документов для въезда и выезда. Зарубежные
жители и лица без гражданства имеют все шансы въезжать при наличии русской
визы и реальных документов, удостоверяющих лицо. Случаются случаи, когда
заезд в Российскую Федерацию запрещен. Въезд в Российскую Федерацию
иностранному гражданину или лицу без гражданства может быть не разрешен,
если иностранный гражданин или лицо без гражданства:
1) в пункте пропуска через государственную границу Российской
Федерации нарушили правила ее пересечения, таможенные правила,
санитарные нормы - до устранения нарушений;
2) сообщили заведомо ложные сведения о себе или о цели своего
пребывания;
3) неоднократно (два и более раза) в течение трех лет привлекались к
административной ответственности в согласовании с законодательством
Русской Федерации в направление 3-х лет со денька введения в мощь
последнего распоряжения о вербовании к административной ответственности;
4) в период своего предыдущего пребывания в России не уезжать до
истечения 30 дней со дня окончания срока временного пребывания;
5) участвует в деятельности иностранной или международной
неправительственной организации, в отношении которой принято решение о
признании ее деятельности нежелательной на территории Российской
Федерации;.
Таким образом, законодатель осуществляет защиту своей национальной
безопасности.
44
Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15.08.1996 N 114-ФЗ (в ред. от
19.02.2018) [Электронный ресурс]: СПС Консультант Плюс.
58
ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства
в Российской Федерации»
45
регулирует отношения, возникающие при
осуществлении учета перемещений иностранных граждан и лиц без
гражданства, связанных с их въездом в РФ, транзитным проездом через
территорию РФ, передвижением по территории РФ при выборе и изменении
места пребывания или жительства в пределах РФ либо выездом из РФ.
Миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ является
одной из форм государственного регулирования миграционных процессов и
направлен на обеспечение и исполнение установленных Конституцией РФ
гарантий соблюдения права каждого, кто законно находится на территории РФ,
на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах
РФ и других прав и свобод личности, а также на реализацию национальных
интересов РФ миграции.
ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской
Федерации» определяет правовое положение иностранных граждан в РФ, а
также регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной
стороны, и органами государственной власти, органами местного
самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны,
возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в РФ
и осуществлением ими на территории РФ трудовой, предпринимательской и
иной деятельности
46
. Настоящий закон гарантирует иностранным гражданам
законное пребывание на территории Российской Федерации:
1) право на свободу передвижения в личных или деловых целях в
пределах Российской Федерации, за исключением посещения территорий,
45
Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18.07.2006 N 109-
ФЗ (в ред. 19.07.2017) [Электронный ресурс]: СПС Консультант Плюс.
46
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002 года N 115-ФЗ (в ред. от
31.12.2017) [Электронный ресурс]: ИПП Гарант, ст.1
59
организаций и объектов, для которых требуется специальное разрешение в
соответствии с федеральными законами:
2) право свободно распоряжаться своими способностями к труду,
выбирать вид деятельности и профессию, а также право на свободное
использование своих способностей и имущества для предпринимательской и
иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом
ограничений, предусмотренных Федеральным законом.
Иностранный гражданин может осуществлять свои права, если при
подаче заявления на разрешение на временное проживание, вид на жительство,
разрешение на работу или патент, он подтверждает свое знание русского языка,
знание истории России и основ законодательства РФ с выдачей сертификата,
документа государственного образца об образовании на уровне не ниже
основного общего образования выданный образовательным учреждением на
территории государства, входившего в состав СССР, до 1 сентября 1991 года,
документ об образовании и (или) о квалификации, выданный лицам, успешно
прошли государственную итоговую аттестацию на территории Российской
Федерации с 1 сентября 1991 года.
Важным этапом в формировании организационно-правового
регулирования миграционной политики стало принятие Концепции
регулирования миграционных процессов. Сообразно концепции, целями
регулировки миграционных процессов в Русской Федерации считаются:
обеспечивание стойкого социально-экономического и демографического
становления государства, государственной защищенности РФ, ублажение
необходимостей увеличивающейся русской экономики в трудовых ресурсах,
рациональное размещение населения государства, внедрение умственного и
трудового потенциала мигрантов для заслуги благополучия. На сегодняшний
день действует Концепция государственной миграционной политики РФ на
60
период до 2025 года
47
, который определил основные принципы государственной
миграционной политики Российской Федерации:
1) обеспечение прав и свобод человека и гражданина;
2) недопустимость любой формы дискриминации;
(3) соблюдение национального и международного права;
4) гармонизация интересов личности, общества и государства;
5) взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления, развитие институтов социального партнерства и гражданского
общества;
6) защита национального рынка труда ;
7) дифференцированный подход к регулированию миграционных потоков
в зависимости от целей и сроков пребывания, социально-демографических и
профессиональных характеристик мигрантов;
8) с учетом особенностей регионального развития;
9) открытость и доступность информации о миграционных процессах и
принимаемых решениях в области реализации Государственной миграционной
политики Российской Федерации;
10) научная обоснованность принимаемых решений.
Концепция будет реализована в 3 этапа.
На первом этапе (2012-2015) планируется создание инфраструктуры для
проживания трудовых мигрантов, их интеграции и адаптации, иммиграция
помощь центров в РФ и медицинского освидетельствования мигрантов.
Второй этап (2016-2020 годы) предполагает обобщение и анализ
правоприменительной практики в области миграционной политики,
усовершенствование системы анализа миграционной ситуации. К 2021 году
47
Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ от 13 июня
2012 г.) [Электронный ресурс]: ИПП Гарант.
61
предполагается приостановить миграционный отток населения из Сибири и
Дальнего Востока.
На третьем этапе будет оценена эффективность принятых миграционных
программ и уточнена стратегия их реализации. К 2025 г. предполагается
обеспечить миграционный приток населения в районы Сибири и Дальнего
Востока.
Кроме указанных и других федеральных законов, принят значительный
объем указов, постановлений, нормативных актов министерств и ведомств.
В 2015 году завершился первый этап (2012 - 2015 гг.) реализации
Концепции, который в первую очередь обеспечил важное обновление
нормативной правовой базы в сфере передвижения. Отдельные события,
проведенные в 2015 году, дополнили и зафиксировали механизмы последующей
реализации государственной миграционной политики по следующим основным
направлениям:
1. В сфере противодействия незаконной миграции:
– определен порядок принятия решения об отказе во въезде в Российскую
Федерацию в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства;
– соглашения были ратифицированы соглашение между Правительством
Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь О порядке
обмена информацией о гражданах Российской Федерации и Республики
Беларусь, с учетом ограничений на рейсе и о взаимном признании и порядке
исполнения решений об отказе во въезде на территорию государств-участников
соглашения.
2. В рамках содействия добровольному переселению в Российскую
Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов и
отдельных категорий иностранных граждан:
– ФМС России обладает дополнительными полномочиями по реализации
государственной программы содействия добровольному переселению в
62
Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, в части
выдачи сертификатов участника государственной программы, методического
обеспечения разработки региональных программ переселения и предоставления
субсидий субъектам Российской Федерации на реализацию региональных
программ переселения;;
– установлен трехмесячный срок для рассмотрения заявления на
получение постоянного вида на жительство для граждан Республики Беларусь и
освобождения граждан Республики Беларусь от регистрации по месту
пребывания в течение 90 дней со дня въезда на территорию Российской
Федерации;
– подготовлен проект Федерального закона, предусматривающий
балльную систему отбора иностранных граждан и лиц без гражданства,
желающих получить постоянный вид на жительство в Российской Федерации.
3. В области гуманитарных обязательств в отношении вынужденных
мигрантов:
– разработан проект Федерального закона " об убежище на территории
Российской Федерации»;
– возможность обращения по вопросу получения статуса вынужденного
переселенца с использованием электронных технологий;
– меры по ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта были
завершены в октябре - ноябре 1992 года.
4. Вместе с тем, с учетом положений законопроекта разработаны проекты
федеральных законов:
– "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации и признании утратившими силу правовых актов Российской
Федерации в связи с принятием Федерального закона "О предоставлении
убежища на территории Российской Федерации»;
63
– "О внесении изменений в статьи 224 и 333.36 части второй Налогового
кодекса Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О
предоставлении убежища на территории Российской Федерации»;
– "О внесении изменений в статью 322 Уголовного кодекса Российской
Федерации и статью 464 Уголовно-процессуального кодекса Российской
Федерации в связи с принятием Федерального закона" об убежище на
территории Российской Федерации»;
5. Содействие адаптации и интеграции мигрантов:
– с 1 января 2015 года все категории иностранных граждан, кроме
высококвалифицированных специалистов, которые получают разрешение на
временное проживание, вид на жительство, разрешение на работу или патент,
предоставляют документальные подтверждения знания русского языка, истории
России и основ законодательства Российской Федерации;
– проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный
закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"
был подготовлен, направленных на законодательное закрепление вопросов
адаптации и интеграции иностранных граждан в российское общество.
6. В области разработки дифференцированных механизмов привлечения,
отбора и использования иностранной рабочей силы, востребованной российской
экономикой:
– с 1 января 2015 года иностранные граждане, прибывшие в Российскую
Федерацию в порядке, не требующем получения визы, осуществляют трудовую
деятельность на основании патента;
– в соответствии с Договором о Евразийском экономическом союзе
граждане государств-участников настоящего договора (Армения, Беларусь,
Казахстан, Кыргызстан) осуществляют свою деятельность без разрешений;
ФМС России совместно с федеральными органами исполнительной
власти разработан План мероприятий, направленных на реализацию в 2016 -
64
2020 гг. (второй этап) Концепции государственной миграционной политики на
период до 2025 года, который был утвержден распоряжением Правительства
Российской Федерации от 22 октября 2015 г. № 2122-р.
Изучение законодательной базы Российской Федерации, регулирующих
миграционные процессы в стране позволяет утверждать, что существующие
правовые акты носят фрагментарный характер. На сегодняшний день
миграционная политика регулируется целым пакетом законов РФ. Она также
определяется международным правом. Требования к мигрантам меняются
регулярно. Миграционную политику Российской Федерации в этом вопросе
можно считать комплексной и не до конца сформированной, так как она
адаптируется к меняющимся реалиям. Поэтому необходимость принятия
Миграционного кодекса давно обозначена.
Кодифицированный нормативный акт о миграции должен привести к
единообразию понятийного аппарата миграционной деятельности. Учитывая
различные региональные особенности страны, плотность населения,
климатические условия, земельные ресурсы, наличие и перспективы развития
промышленного и сельскохозяйственного производства, инфраструктуры,
создания рабочих мест, миграционное законодательство должно разграничить
полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с
указанием их полномочий.
Пока Миграционный кодекс не принят, миграционная политика в России
в ближайшие годы предопределена Концепцией государственной миграционной
политики РФ на период до 2025 года.