35
Каждый способ закупки обладает определенными особенностями,
присущими только ему. При этом, с развитием информационно-
коммуниктативных технологий появилось соответствующее техническое
обеспечение, например, проведение электронного аукциона требует наличие
электронной площадки.
Предложение наилучших условий по государственному заказу
является основой для победы в тендере
1
.
На сегодняшний день созданы не только новые
нормативно – правовые, но и институциональные основы проведения
тендеров. В частности, за последние годы сформированы электронные
площадки для проведения электронных аукционов.
Законодательство предъявляет требования к проведению каждого
способа закупки, при этом отмечая следующие особенности:
- организацию проведения закупки;
- размещения государственного заказа;
- установление сроков размещения, проведения тендера, заключения
контракта, внесения изменений;
- исключения для правил в отношении перечня некоторых заказов,
например органов высшего уровня;
- особенности заключения контрактов,
- обеспечительные меры.
- субъектный состав.
При этом стоит отметить, что закупки можно разделить по количеству
участников, когда их количество не ограничено и существует выбор
единственного поставщика.
В научной литературе выделяются способы закупок, которые
являются наиболее выгодными, и которые менее используемы. Это
1
Эльдаров А.М. Государственные закупки и государственный заказ: содержание и
соотношение понятий // Финансовое право. 2018. № 4. С.33.
36
подчеркивается и статистическими данными, что будет подробно показано во
второй главе данного исследования.
Так, к наиболее эффективным на сегодняшний день относятся
электронный аукцион и проведение открытого конкурса.
Считается, что открытый конкурс как метод закупок – самый
эффективный с точки зрения обеспечения конкуренции, экономичности и
эффективности в процессе закупок.
На современном этапе развития в рамках повышения информационно-
коммуникативного развития общества и государства особое значение имеет
система электронных торгов через Интернет
1
. Основными преимуществами
данной системы являются:
-снижение уровня недобросовестности участников;
-актуальность информации о закупках;
- эффективность.
При этом стоит отметить, что эффективность электронного способа
закупки основана на электронной передаче данных, что исключает подделку
тех или иных документов.
Если выделять недостатки, то стоит отметить жесткость в
осуществлении платежной системы, то есть пока не будет произведен платеж
за заказ, никаких процессов передачи товаров, работ и услуг невозможно.
Проведение закрытого аукциона регулируется в рамках главы 3
параграфа 5 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 27.12.2019)
«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Стоит отметить, что в отличие от еще действовавшего закона, новый
закон более подробно регламентирует вопрос закрытого аукциона, посвятим
ему гораздо больше норм в законе. При этом в новом законе все закрытые
способы государственных закупок регламентируются в одном параграфе и
именуются как закрытые способы определения поставщиков. При этом в ст.
1
Подколозина Е.А. Электронные аукционы и фаворитизм в российских государственных
закупках // Экономический журнал Высшей школы экономики. 2014. № 4. С. 586 .
37
84 четко разграничиваются закрытые способы в рамках закупок со
сведениями, имеющими государственную тайну.
Закрытый конкурс – вид конкурса, который заказчик,
уполномоченный орган вправе применять исключительно в случае
размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг,
сведения о которых составляют государственную тайну.
Закрытый аукцион как способ государственной закупки регулируется
статьей 86 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 27.12.2019)
«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд». Закрытый аукцион
относится к так называемым дополнительным способам закупок. В
настоящее время стоит констатировать, что понятие закрытого аукциона
претерпело определенные изменения в законодательстве. В настоящее время
под закрытым аукционом понимается способ определения поставщика, при
котором победителем является участник закрытого аукциона, который
предложит наименьшую цену по контракту.
Норма имеет отсылочный характер на участника аукциона (ст. 84
Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 27.12.2019)
«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд»). Основанием к
размещению заказа путем запроса котировок служат положения
законодательства о контрактной системе.
Следует учитывать, что при кажущейся простоте закупок методом
запроса котировок этот метод связан с дополнительной предварительной
работой по составлению списка участников конкурса, которым будут
направлены запросы, а также с соблюдением всех правил конкурса
1
.
Типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ и услуг)»
также позволяет заключать договор прямым способом путем «закупки у
1
Николаева И., Бровкина В. Конкурсная закупка товаров. М., 2018. С. 51–52.
38
одного источника»
1
. Наиболее часто заключение договора на основании
проведенных конкурентных процедур закупки встречается в процессе
поставки товаров, при выполнении работ, оказании услуг для удовлетворения
государственных и муниципальных нужд. Более того, ГК РФ допускает
возможность заключения на торгах почти любого гражданско-правового
договора, если иное не вытекает из его сущности.
Развитие цифровой экономики предопределило в т.ч. новые подходы
к регулированию института государственных закупок. В этой связи
действующая редакция Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от
27.12.2019) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг
для обеспечения государственных и муниципальных нужд» также с 1 января
2019 г. содержит жесткие указания по выбору способов закупок. Все
заказчики должны осуществлять конкурентные закупки в электронной
форме, если иное не предусмотрено положением о закупке.
Механизм, с помощью которого выбирается наиболее выгодное
предложение для заказчика, нужно знать любой компании, желающей
выиграть торги. Все виды торгов проходят в определенном порядке.
Основными этапами являются следующие
2
(рисунок 4.).
1
Типовой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг (Принят в г. Нью-Йорке
31.05.1994 - 17.06.1994 на 27-ой сессии ЮНСИТРАЛ) // СПС Консультант плюс 2019
2
Федотов Д.А. Механизм проведения государственных закупок в России // Вектор
экономики 2019. № 1. С. 79.
39
Рисунок 4. Основные этапы государственных закупок
Первым этапом является планирование, обоснование, нормирование и
общественное обсуждение закупок. В ст. 13 Федерального закона от
05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «О контрактной системе в сфере
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд» зафиксировано, что закупки, не предусмотренные
документами планирования, не могут осуществляться. Законодатель
стремится увеличить число потенциальных претендентов и создать для них
такие условия, чтобы они имели возможность заблаговременно планировать
свое личное участие и предлагать наиболее детализированные предложения.
Законодательством также регламентируются виды планирования: планы
закупок и планы-графики. Отличительной особенностью данных видов
планов является критерий сроков приобретения товаров, работ и услуг.
Планы-графики утверждаются на ближайший финансовый год, которые
лежат в основе текущего финансового планирования, в то время как планы
закупок составляются на долгосрочный период (в большинстве случаев на
срок не более трех лет). Статья 17 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-
ФЗ (ред. от 27.12.2019) «О контрактной системе в сфере закупок товаров,
работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
формулирует термин «планы закупок», как документ, который составляется
40
и утверждается заказчиком для обеспечения государственных нужд на
определенный период времени.
Планы закупок содержат сведения по обоснованию, нормированию и
порядку общественного обсуждения закупок. Обоснование представляет
собой процедуру определения соразмерности государственных закупок их
целям, а также проверки документов на соответствие требованиям
законодательства. Данная процедура состоит из указания целей закупок,
основной информации о заказчике, закупке, способе определения
исполнителя и обосновании начальной (максимальной) цены
государственного контракта. Нормирование выражается в определении
требований к приобретаемой продукции и нормативных расходов для
удовлетворения нужд государства.
В соответствие с принципом эффективности приобретаемая
продукция не должна иметь излишних потребительских свойств и являться
предметом роскоши. Общественное обсуждение также является важной
составляющей этапа планирования.
На данной стадии общественность вправе поднять вопрос о ее
целесообразности, рассмотреть ее условия и начальную цену. Законом
установлено, что обязательному общественному обсуждению подлежат:
− закупки свыше 1 млрд. рублей;
− дополнительные случаи на региональном и муниципальном
уровнях.
Таким образом, введение планирования, обоснования и нормирования
государственных закупок должны сгладить эффект сезонности закупок.
Планирование предоставляет возможность не только эффективно и
равномерно распределить бюджетные средства в течение определённого
периода, но и разработать финансовую и производственную программы для
заинтересованных в получении государственного заказа субъектов
1
.
1
Акимов Н.А., Сергеев В.Е. Организационное прогнозирование как одно из условий
развития контрактной системы в сфере закупок // Фундаментальные исследования. 2014.
№ 9.С. 63.
41
Следующим этапом является размещение государственного заказа –
это процесс проведения конкурсного отбора среди претендентов, главной
целью которого является эффективное и в положенный срок заключение
договора по поставке продукции.
Участниками размещения государственного заказа могут стать любые
юридические лица или индивидуальные предприниматели, чья деятельность
не приостановлена. В закупках не имеют право участвовать только те
организации, которые на момент размещения зарегистрированы в
оффшорных зонах. Список оффшорных зон утверждается Министерством
финансов РФ. Важным этапом размещения является выбор способа
определения поставщика.
К претендентам на заключение государственного контракта
выдвигаются следующие основные требования:
− правоспособность участника закупки заключать контракт;
− участник закупки не должен иметь судимости за экономические
преступления, а также запрета занимать определенные должности;
− участник должен обладать исключительными правами
на результаты интеллектуальной деятельности;
− между исполнителем и заказчиком не должно быть конфликта
интересов.
Стадия заключения государственного контракта предполагает, что на
ней формируются условия допуска к участию в размещении заказа и
критерии оценки заявок
1
(рисунок 5.)
1
Составлено по данным: Федеральный закон Российской Федерации от 05.04.2013 № 44-
ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд» (в ред. от 27.06.2019) // СЗ РФ 2013. № 14. ст.
1652.
42
Рисунок 5. Критерии оценки заявок на государственные закупки
В дальнейшем регистрируются предложения потенциальных
участников и определяются претенденты, которые соответствуют
требованиям государственного контракта. В результате определяется
участник, который предложил наилучшие условия для заключения
государственного контракта.
Исполнение контракта и приемка товаров, работ и услуг. Победителю
конкурса в течение 10 дней необходимо оформить обеспечение исполнения
государственного контракта, после чего государственный контракт может
быть подписан. При невыполнении условий контракта, победитель конкурса
признается уклонившимся от заключения контракта и к нему могут быть
применены санкции.
После отказа первого претендента заказчик может предоставить
возможность исполнить контракт претенденту, который занял второе место.
При этом, если в силу каких-то обстоятельств он не сможет выполнить
требования, то конкурс будет признан несостоявшимся. Если в ходе
исполнения государственного контракта участник закупки в одностороннем
порядке изменяет или расторгает заключенный контракт, то такого
исполнителя могут внести в Реестр недобросовестных поставщиков.
Мониторинг государственных закупок – это система наблюдений за
всеми стадиями осуществления закупок. В основе проведения мониторинга
43
лежит использование ЕИС. По итогам каждого финансового года результаты
мониторинга представляются в виде сводного аналитического отчета.
Осуществление мониторинга в сфере государственных закупок
происходит на основе единой информационной системы
1
(рисунок 6.)
Рисунок 6. Институты проведения мониторинга и аудита в
области государственных закупок
Мониторинг закупок, как и контроль в сфере государственного заказа
имеет уровневый характер. Дело в том, что РФ содержит несколько
субъектов РФ (регионов), которые фактически и предоставляют сведения в
единую информационную систему о закупках. В рамках федерального органа
основным выступает Минэкономразвития
2
.
Мониторинг нацелен на выявление фактов достижения целей и задач
государственного заказа, а также оценивает обоснованность закупок. При
этом стоит отметить также роль Федеральной службы государственной
1
Составлено на основе Федеральный закон Российской Федерации от 05.04.2013 № 44-ФЗ
«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд» (в ред. от 27.06.2019) // СЗ РФ 2013. № 14. ст.
1652.
2
Салахов А.А. Рекомендации для повышения эффективности государственного контроля в
сфере государственных и муниципальных закупок// В сборнике: Евразийская
юридическая конференция. сборник статей II Международной научно-практической
конференции. Ответственный редактор Г.Ю. Гуляев. 2018. С. 75.
ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ МОНИТОРИНГА И АУДИТА В
СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
МОНИТОРИНГ
ЗАКУПОК
АУДИТ
ЗАКУПОК
Федеральный –
Минэкономразвития
Регион- комитет
(департамент) субъекта РФ
Муниципальное образование
–местная администрация
СЧЕТНАЯ ПАЛАТА РФ
Контрольно-счетные органы
региона и местного
самоуправления
44
статистики – Россттат. Росстат ежегодно проводит мониторинг основных
показателей статистического плана в сфере государственного заказа, ведет
учет данных, как по регионам, так и в целом по РФ.
Осуществление аудита в сфере закупок осуществляется Счетной
палатой РФ, а также контрольно-счетными органами регионального и
местного уровня. Контрактная система государственных закупок дает
возможность контролировать действия заказчиков и исполнителей на всех
этапах осуществления государственных закупок.
Осуществление контроля в области государственного заказа в имеет
уровневый характер, то есть выделяется управление в рамках органов
власти различного уровня (рисунок 7.).
Рисунок 7. Институциональное управление
государственным заказом на основе уровней власти
Таким образом, как видно из рисунка 7 важным звеном в управлении
государственным заказом на федеральном уровне является Правительство
РФ. Управление строится на перспективном планировании работы
Правительства и Министерства экономического развития, а также на
Сводном докладе о результатах и основных направлениях деятельности
Правительства, плане законопроектной деятельности Правительства, планах
заседаний Правительства и различного рода федеральных документах.
Ключевая роль в процессе управления и проведения контроля в сфере
государственных закупок отведена Департаменту развития контрактной
1 УРОВЕНЬ- ФЕДЕРАЛЬНЫЙ – ОРГАНЫ ВЛАСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО УРОВНЯ:
Правительство РФ, Министерство экономического развития, Департамент развития
контрактной системы
2 УРОВЕНЬ-РЕГИОНАЛЬНЫЙ – ОРГАНЫ ВЛАСТИ РЕГИОНА (СУБЪЕКТА РФ):
Правительство субъекта РФ - Администрация, Комитет (Департамент- Управление) по
управлению государственным заказом
3 УРОВЕНЬ-МЕСТНЫЙ – ОРГАНЫ ВЛАСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ:
Администрация, отделы по управлению государственным заказом