65
– ряд других условий, направленных на обеспечение конкуренции и
прозрачности процесса государственных закупок
1
.
Современная зарубежная практика в области государственных
закупок свидетельствует, что необходимые приобретения государством через
государственный заказ осуществляются главным образом для решения задач
по удовлетворению текущих государственных потребностей в определенных
видах товаров, работ и услуг. Кроме того, в целях пополнения
государственного продовольственного резерва через государственный заказ и
реализации отдельных инвестиционных проектов используются средства
международных финансовых организаций (МБРР, ЕБРР), а также
зарубежных региональных банков развития.
Группа Всемирного банка (англ. WorldBankGroup) - пять организаций,
созданных в разное время и объединённых функционально, организационно
и территориально, целью деятельности которых является в настоящее время
оказание финансовой и технической помощи развивающимся странам. В
Группу Всемирного банка входят следующие организации:
- Международный банк реконструкции и развития ‒ МБРР (англ.:
International Bank for Reconstruction and Development - IBRD)
- Международная ассоциация развития ‒ МАР (англ.: International
Development Association ‒ IDA);
- Международная финансовая корпорация ‒ МФК (англ.: International
Finance Corporation ‒ IFC);
- Многостороннее агентство по гарантиям инвестиций ‒ МАГИ (англ.:
Multilateral Investment Guarantee Agency - MIGA)
- Международный центр по урегулированию инвестиционных споров
‒ МЦУИС (англ.: International Centre for Settlement of Investment Disputes ‒
ICSID)
Так, в рамках финансовых международных организаций действует
Руководство Всемирного банка по закупкам товаров, работ и не
1
Храмкин А.А. Международный опыт построения систем государственных закупок //
[Электронный ресурс]: https://roszakupki.ru/upload/iblock/99f/14.pdf
66
консультационных услуг заемщиками Всемирного банка по займам МБРР и
кредитам и грантам МАР»
1
.
В «Руководстве по закупкам по займам МБРР и кредитам МАР»
предусматривают следующие способы закупки:
– международные конкурсные торги (International Competitive
Bidding);
– национальные конкурсные торги (National Competitive Bidding);
– международные закрытые торги (Limited International Bidding);
– запрос котировок (Shopping);
– закупки у единственного источника (Direct Contracting).
В руководстве отмечается, что в тендерной документации должно
быть четко указано, какой тип контракта должен быть заключен, и содержать
предлагаемые условия договора, соответствующие для этого. Наиболее
распространенные типы договоров предусматривают платежи на основе
единовременной суммы, цены за единицу, возмещаемой стоимости плюс
сборы или их комбинации. Договоры возмещаемой стоимости приемлемы
для Банка только в исключительных обстоятельствах, таких как условия
высокого риска или где расходы невозможно определить заранее с
достаточной точностью. Такие контракты должны включать
соответствующие стимулы для ограничения затрат.
Размер и объем отдельных контрактов будут зависеть от величины,
характера и местоположения проекта. Для проектов, требующих
разнообразных товаров и работ, обычно отдельно заключаются контракты на
поставку и / или установку различных предметов оборудования и установки
и для работ.
В некоторых случаях Банк может принять или потребовать договор
«под ключ», согласно которому проектирование и инжиниринг, поставка и
монтаж оборудования, а также строительство объекта или работы
1
Rukovodstvo Vsemirnogo banka po zakupkam tovarov, rabot i
nekonsul`tatsionny`khuslugzaemshchikamiVsemirnogoBankapozajmam MBRR i kreditam i
grantam MAR. // [Электронный ресурс]: https:// siteresources.worldbank.org
67
предоставляются по одному контракту. В качестве альтернативы Заемщик
может нести ответственность за дизайн и разработку, а также нести
ответственность за поставку и установку всех товаров и работ, необходимых
для проекта
1
.
Таким образом, анализ международного опыта государственных
закупок позволяет выделить регулирование на основе международных
организаций, участниками которых являются государства, в частности
Комиссии ООН по праву международной торговли – ЮНСИТРАЛ,
Всемирной Торговой организации и Всемирного банка. Данными
организациями разработаны специальные нормативные акты, которые имеют
международный уровень и универсальное значение. Участие в ВТО создает
необходимость соблюдения Соглашения по правительственным закупкам
ВТО. Комиссией ООН по праву международной торговли – ЮНСИТРАЛ,
созданы универсальные базовые основы осуществления государственных
закупок. Всемирный банк в рамках структурных подразделений
осуществляет финансовую помощь государствам, в связи с чем, действует
специальное руководство, регулирующее особенности проведения тендера и
государственных закупок в рамках деятельности международной финансовой
организации.
Выводы по главе 2.
Таким образом, в зарубежных странах сложилось несколько моделей
государственных закупок: централизованная, децентрализованная и
смешанная. Стоит признать, что в мире нет универсальной общепризнанной
модели построения системы управления государственными закупками.
Каждая из стран имеет индивидуальные отличия в уровнях политического,
экономического и технологического развития. В зарубежной науке и
практике обоснованы конкретные рекомендации по использованию в данных
целях определенных процедур (двухэтапные торги, конкурентные
1
Guidelines procurement under ibrd loans and ida credits // [Электронный ресурс]:
http://siteresources.worldbank.org/INTPROCUREMENT/Resources/Procurement-Guidelines-
November-2003.pdf.
68
переговоры), а также по оптимизации соотношений качественных и ценовых
критериев, в зависимости от типа закупаемых услуг и товаров.
Общепринятые в мировой практике принципы осуществления закупок
и размещения заказов в настоящее время не только сформулированы в
законодательстве отдельных стран, но и зафиксированы в ряде
международных документов, таких как: Директивы ЕС, Многостороннее
соглашение о государственных закупках в рамках Всемирной торговой
организации, документах Организации Азиатско-Тихоокеанского
экономического сотрудничества и др.
Опыт западных государств, которые имеют развитую рыночную
инфраструктуру, показывают нам, что система государственных закупок
стала составной частью внутреннего товарообмена различного рода
продукции и услуг и одним из важнейших механизмов развития и
поддержания конкуренции.
Анализ международного опыта государственных закупок позволяет
выделить регулирование на основе международных организаций,
участниками которых являются государства, в частности Комиссии ООН по
праву международной торговли – ЮНСИТРАЛ, Всемирной Торговой
организации и Всемирного банка. Данными организациями разработаны
специальные нормативные акты, которые имеют международный уровень и
универсальное значение. Участие в ВТО создает необходимость соблюдения
Соглашения по правительственным закупкам ВТО. Комиссией ООН по праву
международной торговли – ЮНСИТРАЛ, созданы универсальные базовые
основы осуществления государственных закупок. Всемирный банк в рамках
структурных подразделений осуществляет финансовую помощь
государствам, в связи с чем, действует специальное руководство,
регулирующее особенности проведения тендера и государственных закупок в
рамках деятельности международной финансовой организации.
69
ГЛАВА 3. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО
ЗАКАЗА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗА РУБЕЖОМ
3.1. Значение профессионального уровня в системе государственных
закупок
Профессионализм заказчика является основным началом его
деятельности. Под профессионализмом следует понимать определённый
набор знаний, умений, навыков, профессионального опыта, которые
позволяют достигать высоких результатов в самых разнообразных условиях
1
.
От того, насколько заказчик является профессионалом в области закупок,
будет зависеть качество осуществления им закупок. Согласно ст. 38
Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «О
контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд» заказчики, совокупный годовой
объём закупок, которых превышает 100 миллионов рублей, создают
контрактные службы. Если совокупный годовой объём закупок заказчика не
превышает 100 миллионов рублей, то заказчик назначает должностное лицо,
ответственное за осуществление закупок, именуемое контрактным
управляющим.
Законодатель закрепляет, что контрактные службы и контрактный
управляющий должны иметь высшее образование или дополнительное
профессиональное образование в сфере закупок. Однако законодатель не
прописывает, какое конкретно должно быть высшее образование у заказчика.
В настоящее время закупки, регламентированные Федеральным законом от
05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «О контрактной системе в сфере
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд», осуществляются работниками разного уровня
образования и профессии.
1
Балдина А.С. Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих
контрольно-надзорных органов: проблемы определения понятий // Вестник
Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2017. № 3. С. 109.
70
Заказчики нуждаются в углубленном изучении своей профессии. Для
предоставления им профессиональных знаний в сфере закупок необходимо
открытие высших учебных заведений по специальностям в сфере
осуществления государственных и муниципальных закупок. Если обратиться
к зарубежным странам, то, например, в США, Канаде имеется несколько
крупных образовательных учреждений, в которых можно получить
специализацию закупки в бакалавриате и магистратуре. К примеру, в США с
1976 г. Федеральный институт закупок осуществляет подготовку и выпускает
специалистов данного профиля
1
.
В России, к сожалению, учебные заведения не осуществляют
подготовку таких специализированных кадров. Ещё одной проблемой
кадрового обеспечения в реализации принципа профессионализма заказчика
в сфере закупок является необходимость постоянного повышения заказчиком
своего профессионального уровня. В соответствии со ст. 196 Трудового
кодекса Российской Федерации работодатель обязан проводить
профессиональное обучение или дополнительное профессиональное
образование работников при условии выполнения ими определённых видов
деятельности
2
.
При этом работодатель обязан создать обучающимся работникам
необходимые условия для совмещения работы с получением образования.
Получается, что если работникам контрактной службы или контрактному
управляющему необходимо пройти дополнительное профессиональное
обучение, то учреждение издаёт соответствующий приказ, заключает договор
с образовательной организацией, оплачивает обучение и оформляет
работнику служебную командировку.
То есть все расходы, связанные с повышением заказчиком своего
профессионального уровня, возлагаются на работодателя.
1
Семенова Ф.З., Борлакова М.Б. Профессионализм заказчика как один из способов
контрактной системы в сфере закупок // Управление экономическими системами. 2018. №
7 (113). С. 49.
2
Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 01.04.2019) //
СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 3.
71
В обеспечении профессионализма большое значение имеет
институциональная основа. Электронная торговая площадка (далее по тексту
ЭТП) – это посредник, связующее звено между потенциальными
контрагентами. Однако, как отмечает Е.А. Подколозина, именно этот
посредник зачастую оказывается самым слабым элементом, только
способствующим процветанию коррупционных связей
1
.
Коррупция возникает, как правило, до проведения аукциона: заказчик
намеренно размещает аукционную документацию с такими требованиями,
которым соответствует только тот участник, что заранее позаботился о своей
победе. В этом, помимо прочих негативных моментов, выражается явное
противоречие: аукцион в электронной форме создавался для прозрачности и
полной безопасности процедуры, так как традиционный аукцион такие
условия не гарантировал.
Анонимность, равность всех участников, обеспеченные электронными
площадками должны были привести к отсутствию элемента коррупции.
Однако на деле ситуация осложнена им. Законодательно предусмотрено
требование определять победителем аукциона участника, предложившего
наименьшую цену, хотя такая цена еще не гарантирует высокое качества
работы. И иногда у заказчика не остается иного выбора, кроме как выбрать в
контрагенты фирму с самой низкой заявленной ценой.
К основным (характерным) нарушениям, которые выявляются
периодически Управлениями ФАС в регионах при проведении проверок
(рассмотрении жалоб) в рамках документации об электронном аукционе
являются следующие: нарушения, связанные с несоблюдением правил
описания объекта закупки, согласно которой документация о закупке должна
содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых
товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом
указываются максимальные и (или) минимальные значения таких
показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.
1
Подколозина Е.А. Электронные аукционы и фаворитизм в российских государственных
закупках // Экономический журнал Высшей школы экономики. 2014. № 4. С. 586.
72
Так, например, ГКУ Москвы «Администратор московского
парковочного пространства» проводит электронный аукцион на поставку и
выполнение работ по установке 2946 антипарковочных столбов на улично-
дорожной сети в зоне московского парковочного пространства,
максимальная цена контракта составляет более 43 миллионов рублей. С
жалобой на организатора аукциона – ГКУ Москвы «Администратор
московского парковочного пространства» обратилось ООО «Логос».
По мнению заявителя, описание объекта закупки носит
необъективный характер, что противоречит требованиям закона о
контрактной системе. Организатор торгов установил в аукционной
документации требования к материалам, которые не являются объектом
закупки (например, бетон тяжелый).
Также документация содержит требования к высокодекоративному и
декоративному гранитному столбу, тогда как согласно ГОСТу гранитный
столб не может быть одновременно высокодекоративным и декоративным,
поясняется в материале
1
.
Все это, по мнению комиссии московского УФАС России, может
повлечь за собой ограничение количества участников закупки, в связи с чем,
жалоба ООО «Логос» была признана обоснованной, а ГКУ Москвы
«Администратор московского парковочного пространства» – нарушившим
пункт 1 части 1 и часть 2 статьи 33 Закона о контрактной системе. Заказчику
выдано обязательное для исполнения предписание о внесении изменений в
аукционную документацию.
По другому делу общество «ГЕРОФАРМ» обратилось в УФАС по
Белгородской области с жалобой, в которой указывало, что описание объекта
закупки с использованием торгового наименования лекарственного
препарата конкретного производителя (Инсуман Рапид ГТ производства
АвентисФармаДойчландГхбХ (Германия)) ограничивает количество
участников закупки. Это, в свою очередь, нарушает правила описания
1
Аукцион на установку антипарковочных столбиков в Москве проведут заново //
[Электронный ресурс]: http://moscow.fas.gov.ru/publications/12810
73
объекта закупки, установленные статьей 33 Федерального закона от
05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «О контрактной системе в сфере
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд»).
Поскольку данной нормой Закона предусмотрены лишь два случая,
при которых возможно указание в документации торгового наименования –
закупка лекарственных средств, входящих в перечень лекарственных
средств, закупка которых осуществляется в соответствии с их торговыми
наименованиями, а также осуществление закупки способом запроса
предложений
1
.
По результатам рассмотрения жалобы общества «ГЕРОФАРМ»
комиссия УФАС по Белгородской области приняла решение от 07.12.2015 по
делу № 451-15-Т, в соответствии с которым указанная жалоба признана
обоснованной. В действиях департамента установлены нарушения пункта 6
части 1 статьи 33, пункта 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе,
материалы проверки направлены уполномоченному должностному лицу для
рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном
правонарушении.
Вместе с тем, комиссия пришла к выводу, что порядок описания
предмета закупки ‒ инсулинов, предусмотренный статьей 33 названного
Закона и содержащий запрет на закупку лекарственных средств способом
электронного аукциона в соответствии с их торговыми наименованиями, не
позволяет заказчику осуществить закупку надлежащего инсулина с учетом
прав граждан в сфере охраны здоровья. В связи с чем, принято решение не
выдавать предписание об устранении выявленных нарушений.
Основная проблема заказчиков заключается также в неэффективном
анализе рынка закупаемых товаров (работ, услуг) либо в его отсутствии или
неграмотном описании технических характеристик и свойств необходимого к
1
Определение Верховного Суда РФ от 23.06.2017 № 310-КГ17-1939 по делу № А08-
1545/2016 // СПС Консультант плюс
74
поставке товара (использовании товара при выполнении работ или оказания
услуг), а также требований к его качеству.
Например, Московское УФАС России признало обоснованной жалобу
участника закупки на действия ГБУ г. Москвы «Автомобильные дороги
Северо-Западного административного округа». Ведомство выдало
бюджетному учреждению предписание отменить итоги аукциона и провести
его повторно. ГБУ г. Москвы «Автомобильные дороги Северо-Западного
административного округа» отклонило заявку ООО «Сармад» на участие в
электронном аукционе на право заключения государственного контракта
государственного контракта на выполнение работ по благоустройству в
районе Южное Тушино
1
.
Согласно аукционной документации, компания должна была
поставить бетонные тротуарные плиты, соответствующие ГОСТу и классу
прочности бетона не ниже В22,5. Претендент в составе заявки указал плиты с
классом бетона В30, которые в соответствии с ГОСТ 17608-91 используются
для укладки тротуаров на магистралях. По мнению учреждения, претендент
не может участвовать в аукционе, поскольку предложенные материалы не
предназначены для использования при укладке тротуаров, садово-парковых и
пешеходных дорожек.
Московское УФАС России установило, что ГОСТ 17608-91 не
содержит указания о том, что плиты с классом прочности бетона В30 не
могут применяться при устройстве покрытий садово-парковых и пешеходных
дорожек. Таким образом, действия бюджетного учреждения являются
неправомерными и нарушают положения ч.5 ст.67 Закона о контрактной
системе. Ведомство признало обоснованной жалобу ООО «Сармад» и выдало
ГБУ г. Москвы «Автомобильные дороги Северо-Западного
административного округа» обязательное для исполнения предписание об
отмене итогового протокола аукциона и пересмотре заявок.
1
Заказчик аукциона признан нарушителем Закона о контрактной системе на бетонных
основаниях // [Электронный ресурс]: http://moscow.fas.gov.ru/news/15660