5
СОДЕРЖАНИЕ
Введение………………………………………………………………………….......6
Глава 1. Правовая природа изъятия земельных участков для государственных
или муниципальных нужд…………………………………………………………10
1.1. Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных
нужд как правовой институт и его место в системе российского
законодательства и права………………………………………………………......10
1.2. Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных
нужд как юридическая деятельность………………………………………….......23
1.3. Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных
нужд как основание прекращения прав на земельные участки…………………49
Глава 2. Особенности защиты прав и интересов физических и юридических лиц
при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных
нужд…………………………………………………………....................................57
2. 1. Понятие «защита прав и интересов физических и юридических лиц при
изъятии земельных участков для государственных или муниципальных
нужд»………………………………………………………………………………..57
2.2. Система мер защиты прав и интересов физических и юридических лиц при
изъятии земельных участков для государственных или муниципальных
нужд…………………………………………………………………………………68
Заключение…………………………………………………………………………91
Список нормативных актов и литературы………………………………………..97
Приложение……………………………………………………………………….108
6
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность магистерского исследования. С введением земель в
гражданский оборот земельные участки стали рассматриваться не только как
часть окружающей среды - природный объект и природный ресурс, но и как
недвижимое имущество — объект права собственности и иных прав на землю,
а земельные отношения стали регулироваться как земельным, так и
гражданским законодательством. В то же время земля - это основа жизни и
деятельности народов, проживающих на ней, территория распространения
государственного суверенитета, пространственная граница действия властных
полномочий государства.
Такой сложный правовой режим земли требует выбора такого подхода к
регулированию земельных отношений, который обеспечивал бы как частные
интересы отдельных землепользователей, так и общегосударственные,
публичные интересы. Поэтому, отменив исключительность государственной
собственности на землю и установив различные ее формы, при наличии в то же
время вторичных прав на земельные участки, государство все же оставило за
собой право на изъятие земельных участков у добросовестных законных
правообладателей в публичных интересах.
Данные процессы привели к возникновению ряда теоретических и
практических проблем в сфере учета интересов государства и общества в целом
- с одной стороны, физических и юридических лиц - с другой.
В Российской Федерации, особенно в городах федерального значения
Москве и Санкт-Петербурге, в Московской области и других, стремительно
развивающихся субъектах РФ наблюдается повышенный спрос на земельные
участки, связанный со строительством различных объектов государственного
или муниципального значения. Ограниченность земельных ресурсов,
незаменимость по местоположению земельных участков приводит к
необходимости осуществлять изъятие земельных участков для
7
государственных или муниципальных нужд в целях последующего их
предоставления для строительства. К сожалению, наметилась тенденция к
ухудшению правового положения физических и юридических лиц —
обладателей прав на земельные участки. Получение справедливой и
своевременной компенсации за изымаемый в публичных интересах земельный
участок является в ряде случаев трудноразрешимой проблемой.
В то же время активная правоприменительная практика по изъятию
земельных участков для государственных или муниципальных нужд требует
обобщения и научного осмысления. Как известно, отсутствие достаточно
разработанной теоретической базы тормозит развитие законодательства,
приводя к недоработкам в законотворческой деятельности, и, как следствие
этого, трудностям в правоприменении. Эти обстоятельства негативно
сказываются на правах и интересах физических и юридических лиц -
собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных
участков.
В связи с этим научное исследование проблем защиты прав и интересов
физических и юридических лиц при изъятии земельных участков для
государственных или муниципальных нужд представляется актуальным.
Объектом магистерского исследования стали общественные отношения,
складывающиеся по поводу изъятия земельных участков для государственных
или муниципальных нужд.
Предметом исследования являются: правовая природа изъятия земельных
участков для государственных или муниципальных нужд; содержание
категории «защита прав и интересов физических и юридических лиц при
изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд»;
система мер и формы защиты прав и интересов физических и юридических лиц
при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных
нужд; проблемы защиты прав и интересов физических и юридических лиц при
изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд;
8
правоприменительная практика по изъятию земельных участков для
государственных или муниципальных нужд.
Цель и задачи исследования. Целью исследования, проводимого в рамках
настоящей работы, является выявление и последующий анализ проблем защиты
прав и интересов граждан и юридических лиц при изъятии земельных участков
для государственных или муниципальных нужд и выработка предложений по
их разрешению.
Для достижения поставленной цели в исследовании предпринята попытка
решить следующие задачи: осуществить исследование института изъятия
земельных участков для государственных или муниципальных нужд и
определить его место в системе действующего законодательства и права;
проанализировать современное состояние правового регулирования
отношений, складывающихся по поводу изъятия земельных участков для
государственных и муниципальных нужд; определить понятие «защита прав и
интересов физических и юридических лиц при изъятии земельных участков для
государственных или муниципальных нужд», выявить систему мер и
особенности форм защиты прав и интересов физических и юридических лиц
при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных
нужд; провести сравнительно-правовой анализ правоприменительной практики
для подтверждения полученных теоретических выводов.
Теоретической основой работы являются научные труды советских и
российских ученых в области общей теории права: Н.Г. Александрова, Н.И.
Матузова, A.B. Мицкевича, П.Е. Недбайло, B.C. Нерсесянца, A.C. Пиголкина,
И.С. Самощенко, Ю.А. Тихомирова, К.В. Шундикова; в области земельного
права: Г.А. Аксененка, З.С. Беляевой, С.А. Боголюбова, А.К. Голиченкова, Ю.Г.
Жарикова, И.А. Иконицкой, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, H.A. Сыродоева; в
области гражданского права: М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, В.П.
Грибанова, О.Н. Садикова, Е.А. Суханова, В.В. Чубарова и других ученых,
работы которых указаны в библиографии. Также использовались труды
ученых- цивилистов дореволюционного периода: М.В. Венецианова, JI.A.
9
Кассо, Д.И. Мейера, К.П. Победоносцева, И.А. Покровского, Г.Ф.
Шершеневича и др.
Методологической основой исследования являются базовые положения
диалектического метода познания, позволяющие выявить взаимосвязь теории и
практики, формы и содержания предмета исследования, изучить процессы его
развития, выявить пути совершенствования правового регулирования. При
написании работы также использованы общенаучные и частнонаучные методы
познания. Среди общенаучных следует выделить формально-логический,
функциональный, системный и исторический методы, а среди частнонаучных -
сравнительный и статистический.
Структура работы сформирована в соответствии с задачами магистерского
исследования и состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов,
заключения, списка использованных источников и приложения.
10
1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
1.1. Изъятие земельных участков для государственных или
муниципальных нужд как правовой институт и его место в системе
российского законодательства и права.
Для большего понимания сущности рассматриваемого института, его
юридической природы, а также места в системе российского законодательства
и права обратимся к истории его развития, которую условно можно разделить
на три периода: дореволюционный, советский и послереформенный.
Изъятие земельных участков для публичных нужд как правовой институт в
российском законодательстве и праве - явление достаточно позднее, генезис
которого можно обнаружить во второй половине XVIII века. Впервые основные
принципы данного института были изложены Екатериной II 30 июля 1767 года
в Генерал-Прокурорском Наказе при Комиссии о составлении проекта нового
Уложения, по которому и Маршалу поступать
1
.
До издания Наказа изъятие земельных участков осуществлялось
публичной властью, например, для расширения московских улиц, без какой-
либо компенсации. При этом отсутствовали попытки внести системность и
нормативность в регулирование отношений, возникающих в связи с
отчуждением недвижимого имущества в публичных интересах, акты публичной
власти носили сингулярный характер и прекращали свое действие
исполнением, что объясняется отсутствием достаточных к появлению
рассматриваемого института исторических предпосылок.
1
Документ после систематизации законодательства М.М. Сперанским вошел в Полное
Собрание Законов Российской Империи (Собр. 1.№ 12950).
11
Во-первых, отсутствовала необходимость в системном регулировании
отчуждения частного имущества в публичных интересах при существовавшем в
то время уровне экономических отношений, а во-вторых, общественное
правосознание было не настолько развито, чтобы противопоставить частные
интересы публичным и законодательно закрепить установленный между ними
компромисс, к тому же сама идея законности находилась в зачатковом
состоянии.
Возникновение же рассматриваемого института в российском
законодательстве и праве относится к тому периоду развития нашего общества,
когда, говоря словами Л.А. Кассо, «сознание частной собственности наиболее
развито»
1
. Другими словами, в основе становления принудительного
отчуждения имущества в публичных интересах как правового института лежит
отношение общества к частной собственности.
В условиях неограниченной монархии, когда власть монарха признается
данной Богом, а имущество подданных понимается как им же и пожалованное,
не могло быть и речи о каких-либо законодательных ограничениях
осуществления монаршей власти и незыблемости частной собственности. И
только с упрочнением правового положения дворянства, в период царствования
Екатерины II, под воздействием прогрессивных идей европейских мыслителей
того времени в российском законодательстве впервые появляются положения,
направленные на защиту прав и интересов собственника от притязаний
публичной власти.
Пункт 11 Наказа гласил: «когда для пользы общей потребна земля,
частному человеку принадлежащая, то не должно тут поступать по строгости
закона Государственного; но сей случай есть тот, в котором должен
торжествовать Гражданский закон, который материнскими глазами взирает на
каждого особо гражданина, так как и на целое общество. Если общая польза
требует, чтобы некоторый участок земли, принадлежащий человеку частному,
1
Кассо Л.А. Русское поземельное право. М.: Правоведение, 1906. С. 151.
12
был у него взят, то должно сему человеку в убытках его сделать
удовольствие»
1
.
Как следует из смысла приведенного пункта, изъятие земельного участка
могло быть обусловлено только общей пользой; правовое регулирование
возникающих при изъятии земельных участков отношений переводилось из
сферы действия публичного права в сферу - частного, при этом данный перевод
означал учет интересов собственника, который обеспечивался обязательным
возмещением причиненных изъятием убытков.
Существенный вклад в развитие российского законодательства
дореволюционного периода, в том числе в законодательное оформление
рассматриваемого института, внес М.М. Сперанский. Система
законодательства, созданная им, имела дуалистическое построение, основанное
на разделении права на частное и публичное, исходя из двух порядков
отношений в государстве. Отношения, связанные с отчуждением недвижимого
имущества на государственные и общественные нужды, были отнесены к
регулированию гражданского законодательства.
В дореволюционном законодательстве рассматриваемый институт
назывался принудительным отчуждением недвижимого имущества. В
соответствии со ст. 575 Свода Законов Гражданских принудительное
отчуждение недвижимого имущества допускалось, когда это необходимо для
какой-либо государственной или общественной пользы, не иначе, как за
справедливое и приличное вознаграждение. К недвижимому имуществу
относили земли и угодья, дома, заводы, фабрики, лавки, строения и пустые
дворовые места, а также железные дороги (ст. 384). Предполагалось, что
земельные участки являются главной вещью, а расположенные на них объекты
- принадлежностью.
1
Генерал-Прокурорский Наказ при Комиссии о составлении проекта нового Уложения, по
которому и Маршалу поступать от 30 июля 1767 года // Полное Собрание Законов
Российской Империи. — СПб., 1863. - № 12950. —С. 280-283.
13
Для обозначения принудительного прекращения права собственности на
недвижимое имущество, в том числе на земельные участки, в публичных
интересах широко использовался термин экспроприация
1
.
В литературе данного периода можно встретить различное понимание
термина экспроприация, что объясняется отсутствием его легального
толкования. Этот термин в широком значении включал в себя отчуждение и
движимого, и недвижимого имущества, принадлежащего частному лицу, а
также временное его занятие или установление права участия в пользовании им
(сервитута), объединенных возмездностью производства, обусловленностью
общей пользой намеченного предприятия и принудительным применением
2
.
Со временем в правовой науке наметилась тенденция сужения данного
понятия. Некоторые правоведы под экспроприацией в узком значении
понимали принудительное отчуждение недвижимого имущества, когда оно
необходимо для государственной или общественной пользы, допускаемое не
иначе как за справедливое и приличное вознаграждение
3
. В то же время термин
экспроприация стал использоваться в отношении прекращения права
собственности на недвижимое имущество, не включая в себя случаи
временного его занятия или установления сервитута, поскольку в последних
случаях имело место ограничение права, а не его прекращение.
С момента зарождения в российском законодательстве и праве и до его
деформации в советский период данный институт основывался на следующих
принципах: 1) осуществление государственной властью в силу Именных
Высочайших Указов; 2) обязательное вознаграждение собственнику
имущества; 3) обусловленность общей пользой; 4) административный порядок
рассмотрения споров (за исключением возникающих из неуплаты или
несвоевременной уплаты вознаграждения).
1
См., например: Кассо Л.А. Указ. соч. С. 150.
2
Было издано Полное Собрание Законов Российской Империи в 45 томах. С 1 января 1835
года вступил в силу Свод Законов Российской Империи в 15 томах, часть I тома X которого
составил Свод Законов Гражданских.
3
Синайский В.И. Русское гражданское право: пособие к изучению т. X ч. 1 сенатской
практики. Киев: Тип. A.M. Понамарева п.у. И.И. Врублевского, 1912.С.112.
14
Ввиду коренных перемен в регулировании земельных отношений,
вызванных октябрьской революцией 1917 года и последующей
национализацией земли, в условиях исключительной государственной
собственности на землю институт принудительного отчуждения недвижимого
имущества потерял свое былое значение, поскольку регулировал прекращение
частной собственности в публичных интересах. Его заменил институт изъятия
земель для государственных или общественных надобностей, существенно
отличающийся по содержанию от своего предшественника.
Соответственно, земельное законодательство советского периода в полной
мере отражало приведенную выше позицию. В отсутствие иных форм
собственности на землю, кроме государственной, опосредовать отношения
между объектом (земельным участком) и субъектом (землепользователем) было
призвано лишь право пользования землей.
В период НЭПа было введено право трудового землепользования, которое
предоставлялось всем гражданам РСФСР, желающим обрабатывать землю
своим трудом. Это право отличалось своей устойчивостью, поскольку могло
быть прекращено только в случаях, указанных в законе, и носило бессрочный
характер. Статья 23 части первой Земельного кодекса РСФСР 1922 года
содержала оговорку о том, что если земля трудового пользования будет в
установленном порядке изъята для государственных или общественных
надобностей полностью или в такой ее части, без которой дальнейшее
использование остающейся земли является хозяйственно затруднительным или
нецелесообразным, то взамен ее отводится земля в другом месте, с
возмещением убытков землепользователю.
Однако согласно пункту 12 Положения об изъятии земель для
государственных или общественных надобностей 1929 года
1
в состав убытков
не включалась стоимость самого изымаемого земельного участка. Поскольку в
советский период земля признавалась исключительной государственной
1
Утверждено постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 04 марта 1929 года // СУ РСФСР. -
1929. - №24. - Ст. 248.