75
городов Москвы и Санкт-Петербурга) при реализации процедуры изъятия,
которые исходя из смысла п. 2 ст. 3 ГК РФ не должны противоречить нормам
Гражданского кодекса РФ.
Другая проблема состоит в том, что в законе прямо не указано, что
прежнее право собственника-молчуна, ранее возникшее на законном
основании, в этом случае подлежит прекращению.
Напомним, что основания прекращения права собственности на земельный
участок установлены гражданским и земельным законодательством (ст. 235 ГК,
ст. 44 ЗК РФ) и признание за органами власти права собственности на
земельный участок в процессе его изъятия для публичных нужд прямо к ним не
отнесено. В качестве такого основания названо судебное решение об изъятии
земельного участка для публичных нужд (ст. ст. 239.2, 279 ГК РФ). Поэтому
для того, чтобы устранить это юридическое несоответствие, в число оснований
прекращения права собственности, предусмотренных Гражданским кодексом,
было бы разумно включить случай, указанный в п. 10 ст. 56.5 Земельного
кодекса.
Новая процедура изъятия земельных участков, находящихся в частной
собственности, теперь позволяет властям признавать право собственности на
так называемую бесхозяйную недвижимую вещь значительно быстрее, без
постановки недвижимости на учет в таком качестве. Право государственной
(муниципальной) собственности будет зарегистрировано в государственном
реестре на основании судебного решения при фактически отсутствующем
ответчике (прежний собственник не знает о процедуре изъятия и судебном
процессе - это реальный риск).
Получается, что органы публичной власти фактически безвозмездно
получают абсолютное право на распоряжение земельным участком, ранее
принадлежавшим частному лицу, в том числе на передачу третьим лицам прав
владения и пользования им без предварительного и равноценного возмещения
его стоимости прежнему собственнику, что противоречит Конституции РФ, в
частности ч. 3 ст. 35, предусматривающей принудительное отчуждение только
76
по решению суда и только при условии предварительного и равноценного
возмещения.
В продолжение описанных проблем возникает еще один значимый вопрос.
Насколько эффективно защищены права собственника, объявившегося
постфактум, после изъятия земельного участка в порядке, описанном выше?
По новым правилам в этом случае прежний собственник земельного участка
вправе лишь предъявить требование о возмещении за утрату своего имущества
к новому правообладателю (в случае, если земельный участок был
предоставлен третьему лицу) или к казне (в случае, когда такого
предоставления не произошло) (п. 11 ст. 56.5 ЗК РФ). Права истребования
участка согласно этой норме права прежний собственник в любом случае
лишается.
Необходимо отметить, что подобное возмещение носит отнюдь не
предварительный и не безусловный характер, что также позволяет говорить о
том, что правовые нормы, обосновывающие такое положение, имеют все
шансы быть оспоренными и признанными не соответствующими Конституции
РФ.
Для целей сбалансирования законных интересов в гражданском обороте
было бы разумно включить в закон как минимум положение о безусловной
выплате компенсации собственникам изъятых участков, равной их рыночной
стоимости, в том случае, если:
- органы публичной власти признали право публичной собственности на них в
судебном порядке в соответствии с новеллой;
- выявлен прежний собственник земельного участка, который подтвердит право
на такую материальную компенсацию, т.е. представит правоустанавливающие
документы на земельный участок, оформленные в период до начала 1998 г.
При этом за собственниками также должна оставаться возможность
реализовать свое право на возражения относительно оснований изъятия
участка, которая в нынешней редакции ст. 56.5 ЗК РФ отсутствует в связи с
бесспорным характером заявления о признании права и категоричным
77
безусловным запретом на последующий возврат участка в собственность
молчуна.
Обратим также внимание на то, что по новым правилам, как мы уже отметили,
права собственников, внесенные в государственный реестр прав на недвижимое
имущество, и права собственников, которые не зарегистрированы, но
признаются законом, защищены не равнозначно.
Первые в случае согласия с изъятием заключат соглашение с органом
публичной власти и получат материальную компенсацию либо получат ее в
результате принудительного изъятия в судебном порядке. Кроме того, они
имеют возможность защищать свое право собственности всеми доступными им
процессуальными способами. Вторые такого же объема прав согласно новелле
не имеют. Они лишены возможности защитить свой титул при изъятии путем
использования своих процессуальных прав и могут рассчитывать на
материальную компенсацию от органа публичной власти только после
признания права публичной собственности на изымаемый участок и
недвижимость (п. 11 ст. 56.5 ЗК РФ).
К тому же гарантии прав прежнего собственника изымаемого участка,
приватизированного до начала 1998 г., закрепленные в положениях
Гражданского кодекса РФ о бесхозяйной недвижимой вещи (учет в качестве
таковой в Росреестре до одного года), в данном случае не применяются.
Это дает почву для обоснованных сомнений в соответствии такого порядка ч. 2
ст. 8 Конституции РФ, поскольку собственники, не зарегистрировавшие свои
права в установленном законом порядке, оказываются в неравном положении
по сравнению с собственниками, права которых учтены в ЕГРП.
Резюмируя изложенное, скажем, что необходимо подробнее урегулировать в
законодательстве случаи выявления прежнего собственника участка после
оформления права публичной собственности на него. Прежний собственник
должен иметь твердые, зафиксированные законом юридические гарантии
получения материальной компенсации за утраченное имущество и четкой
процедуры ее выплаты, а также возможность реализации возражений
78
относительно оснований такого изъятия.
Очевидно, что текущее регулирование способно вызвать множество
юридических конфликтов между прежними собственниками и органами власти,
а также фактическими землевладельцами, что увеличит и без того высокую
нагрузку на судебную систему. Наконец, с учетом вышеуказанных рисков
признания норм, регулирующих изъятие участков у собственников-молчунов,
могут пострадать и правовая определенность, и стабильность гражданского
оборота. Риски судебных процессов обычно негативно сказываются на
инвестиционном климате.
Стремление властей ускорить процесс изъятия земли для
строительства на ней требуемых обществу объектов инфраструктуры понятно.
Однако при этом необходимо должным образом защитить права собственников.
На наш взгляд, нельзя признать, что в части рассматриваемых в настоящей
статье проблем новеллы об изъятии земельных участков для публичных нужд
являются в достаточной степени сбалансированными. Пока что они в большей
степени защищают публичный интерес, а не частного собственника.
В соответствии с п. 1 ст. 57 ЗК РФ возмещению в полном объеме, в том
числе упущенная выгода, подлежат убытки, причиненные как изъятием.
земельных участков для государственных или муниципальных нужд, так и
ограничением прав собственников, землепользователей, землевладельцев и
арендаторов земельных участков. Основанием для возмещения убытков в таких
случаях являются акт государственного органа или органа местного
самоуправления об ограничении прав собственника, землепользователя,
землевладельца, арендатора земельного участка; акт государственного органа
исполнительной власти или органа местного самоуправления об изъятии
земельного участка
1
. Анализ норм земельного законодательства позволяет
1
См.: п.п. 2, 3 Правил возмещения собственникам земельных участков,
землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков,
причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав
собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов
земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других
лиц, утв. постановлением Правительства РФ от 07 мая 2003 г. № 262 // Собрание
законодательства РФ. - 2003. -№19. - Ст. 1843.
79
прийти к выводу о том, что в настоящее время правовое регулирование
возмещения убытков, причиненных ограничением прав, осуществляется
отдельно от правового регулирования возмещения убытков, причиненных
изъятием земельных участков для публичных нужд.
В другую группу следует выделить, гарантии, связанные с организацией
производства изъятия земельных участков для государственных или
муниципальных нужд, которые не только обеспечивают защиту прав и
интересов физических и юридических лиц, но и направлены на
предупреждение от злоупотреблений властью органами, реализующими свое
право на изъятие земельного участка в публичных интересах. Такие гарантии
для удобства изложения материала в рамках настоящего диссертационного
исследования предлагается условно определить «организационными».
Важной организационной гарантией прав и интересов физических и
юридических лиц, направленной на защиту от необоснованного изъятия
земельного участка, является установленный в законе перечень случаев-
оснований, при наличии которых возможно произвести изъятие,
ограничивающий публичный интерес в использовании земельных, участков,
принадлежащих на законных основаниях физическим и юридическим лицам.
Проблеме точного определения в законодательстве случаев, при которых
возможно прекратить права на недвижимое имущество в публичных интересах,
уделялось внимание и в дореволюционной юридической литературе
1
. Впервые
он был установлен в п. 4 Положения об изъятии земель для государственных
или общественных надобностей 1929 года.
В настоящее время данная проблема нашла свое разрешение с внесением
изменений в подп. 2 п. 1 ст. 49 ЗК РФ Федеральным законом от 29 декабря 2004
года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса
Российской Федерации»
2
Однако установленный в п. 1 ст. 49 ЗК РФ перечень
случаев-оснований наиболее полно учитывает интересы собственника.
1
Венецианов М.В. Указ. соч. С. 4.
2
Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 1 (ч. 1). - Ст. 17.
80
Так, изъятие земельного участка для публичных нужд у собственника
возможно только в трех исключительных случаях, обусловленных:
1) выполнением международных обязательств Российской Федерации; 2)
размещением объектов федерального, регионального и местного значения,
исчерпывающий перечень которых установлен в подп. 2 п. 1 ст. 49 ЗК РФ, при
отсутствии иных вариантов возможного размещения; 3) иными
обстоятельствами, предусмотренными федеральными законами. Иными
словами, для достижения определенных федеральными законами социальных
целей законом могут быть установлены дополнительные к вышеперечисленным
случаи-основания, при наличии которых возможно производить изъятие
земельного участка для государственных или муниципальных нужд.
В случаях же нахождения земельного участка в собственности субъекта
РФ или муниципальной собственности, основания для изъятия могут быть
установлены законами субъекта РФ (подп. 3 п. 1 ст. 49 ЗК РФ).
К примеру, согласно ст. 24 Закона города Москвы от 25 декабря 2007
года № 48 «О землепользовании в городе Москве»
1
для государственных нужд
города Москвы земельные участки, находящиеся в собственности города
Москвы, изымаются в случаях, установленных ЗК РФ, а также для: 1)
реализации городских целевых программ при отсутствии иных вариантов
размещения объектов капитального строительства, предусмотренных.
соответствующей программой; 2) выполнения обязательств города Москвы по
соглашениям и договорам города Москвы при отсутствии иных вариантов
размещения объектов капитального строительства, предусмотренных
соглашением или договором; 3) застройки в соответствии с Генеральным
планом города Москвы, правилами землепользования и застройки в городе
Москве.
1
Ведомости Московской городской Думы. - 13.03.2008. - № 2. - Ст. 290.
2
Например, резервирование земель и изъятие земельных участков в целях размещения
олимпийских объектов допускаются при отсутствии документов территориального
планирования (п. 34 ст. 15 Федерального закона от
81
Возможность устанавливать дополнительные случаи-основания для
изъятия земельных участков законом субъекта РФ соответствует положению
Конституции РФ, устанавливающему, что земельное законодательство
находится в совместном ведении РФ и ее субъектов (пункт «к» части 1 статьи
72). Думается, что норма подп. 3 п. 1 ст. 49 ЗК РФ обусловлена тем, что
региональные законодательные органы наиболее осведомлены для каких
конкретно нужд необходимо воспользоваться изъятием земельного участка в
случае его нахождения в муниципальной собственности или собственности
субъекта РФ.
К организационным гарантиям прав и интересов физических и
юридических лиц, направленным на защиту от необоснованного изъятия
земельного участка, относится также запрет на принятие решений о
резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных
или муниципальных нужд при отсутствии документов территориального
планирования (п. 4 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ). Исключение
составляют случаи, указанные в законе
1
. Данная норма, как уже отмечалось
вводится в действие с 1 января 2012 года.
В развитие данной нормы п. 3 Положения о резервировании земель для
государственных или муниципальных нужд установлено, что решение о
резервировании земель должно приниматься в соответствии с документами
территориального планирования (при наличии документации по планировке
территории решение о резервировании земель принимается в соответствии с
такой документацией); решениями об утверждении границ зон планируемого
размещения объектов капитального строительства федерального,
регионального или местного значения; государственными программами
геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и
рационального использования недр.
1
декабря 2007 года № ЗЮ-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних
игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как
горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации»),
82
Этой же цели служит требование о публикации решения о
резервировании земель, принятого органами государственной власти или
органами местного самоуправления, в официальных средствах массовой
информации по месту нахождения резервируемых земельных участков. Данное
решение вступает в силу не ранее его опубликования (п. 7 Положения о
резервировании земель для государственных или муниципальных нужд).
Открытость процедуры изъятия земельных участков для публичных нужд
достигается также посредством государственной регистрации решения о
резервировании земель, решения об изъятии земельного участка, поскольку, во-
первых, данные сведения становятся общедоступными, во-вторых, орган,
осуществляющий государственную регистрацию прав, обязан уведомить
правообладателя о государственной регистрации ограничения в публичных
интересах его прав в течение пяти рабочих дней со дня ее проведения.
Однако в земельном законодательстве не установлено требование о
государственной регистрации решения о предварительном согласовании места
размещения объекта. Как уже отмечалось ранее, в случаях, связанных с
ограничением прав на земельные участки, представляется необходимым
подписание акта осмотра земельного участка, фиксирующего состояние
последнего на момент принятия решения, ограничивающего права на
земельный участок в публичных интересах.
Кроме того, в отношении арендаторов действует специальное правило,
согласно которому прекращение аренды земельного участка в связи с его
изъятием для государственных или муниципальных нужд не допускается в
период полевых сельскохозяйственных работ; в иных установленных
федеральными законами случаях (п. 3 ст. 46 ЗК РФ).
Также, к организационным гарантиям следует отнести предельные сроки
производства изъятия земельных участков для государственных или
муниципальных нужд. Так, согласно п. 3 ст. 70.1 ЗК РФ земли для
государственных или муниципальных нужд, не находящиеся в государственной
или муниципальной собственности, могут резервироваться на срок не более
83
чем семь лет. Срок резервирования земель устанавливается в решении о
резервировании (п. 10 Положения о резервировании земель для
государственных или муниципальных нужд). Поскольку действие ограничений
прав на зарезервированные земельные участки прекращается с изъятием такого
участка для государственных или муниципальных нужд, то можно прийти к
выводу о том, что изъятие зарезервированного участка для государственных
или муниципальных нужд должно быть произведено в пределах этого срока.
При этом иск об изъятии (выкупе) земельного участка для государственных или
муниципальных нужд может быть предъявлен в течение трех лет с момента
направления правообладателю уведомления о предстоящем изъятии (ст.ст. 282,
283 ГК РФ).
Важной организационной гарантией является обязанность
государственного органа или органа местного самоуправления при не
достижении соглашения с обладателем права на изымаемый земельный участок
об условиях изъятия обращаться в каждом конкретном случае в суд. Вслед за
Основным законом и гражданское, и земельное законодательство
устанавливает, что принудительное изъятие возможно только по решению суда
(ст.ст. 55 ЗК РФ, 282, 283 ГК РФ). Требование законодательства о наличии
решения суда для правомерности изъятия в таких случаях наиболее полно
учитывает интересы физических и юридических лиц и направлено на защиту их
прав и интересов, поскольку судебный порядок принудительного изъятия,
предполагающий рассмотрение каждой отдельно взятой конфликтной ситуации
независимым органом - судом, перед которым и орган, наделенный властными
полномочиями по изъятию земельного участка, и обладатель права на данный
участок предстают равноправными участниками судебного процесса, позволяет
объективно оценить необходимость изъятия, наличие оснований для этого,
компетенцию органа власти, а также определить размер компенсации за
изымаемое в публичных интересах недвижимое имущество.
Таким образом, можно прийти к промежуточному выводу о том, что
законодательством установлены организационные гарантии, которые также
84
направлены на защиту прав и интересов физических и юридических лиц при
изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Рассмотренные компенсационные и организационные гарантии
реализуются в рамках процедуры изъятия земельного участка для публичных
нужд и являются, по нашему мнению, специальными мерами защиты.
Кроме рассмотренных выше специальных мер защиты, при изъятии
земельных участков для государственных или муниципальных нужд могут
быть реализованы общие, в том смысле, что они применимы и в иных случаях,
меры защиты. Основанием для их применения является совершение
правонарушения органом, наделенным властными полномочиями по изъятию
земельных участков, либо лицом, в пользу которого производится изъятие
земельного участка.
В учебной литературе отмечается, что «сама закрепленная или
санкционированная законом правоохранительная мера, посредством которой
производится устранение нарушения права и воздействие на правонарушителя,
называется в науке гражданского права способом защиты гражданского права
1
.
Кроме того, можно встретить определение способов защиты гражданских прав
как предусмотренных законодательством средств, с помощью которых могут
быть достигнуты пресечение, предотвращение, устранение нарушений права,
его восстановление и (или) компенсация потерь, вызванных нарушением
права
2
. В связи с этим их причисление к мерам защиты, видится, вполне
обоснованным.
При этом отмечается, что «порядок и пределы применения конкретного
способа защиты гражданского права зависят от содержания защищаемого
субъективного права и характера его нарушения»; «... в гражданском праве
1
Гражданское право: в 2т. Том I: учебник / Под ред. Е.А. Суханова. - М.: Волтерс Клувер,
2004. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2
См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: общие положения. М., 1997. С.
628.