85
нередки случаи, когда одновременно применяются несколько различных
способов защиты гражданских прав»
1
.
Однако М.И. Брагинский, В.В. Витрянский обращают внимание на
отличия в степени защиты нарушенных гражданских прав, если такое
нарушение допущено со стороны государства, выступающего в качестве
субъекта соответственно частного или публичного права. Они приходят к
следующим выводам: если государство в лице его органов выступает в
отношениях, регулируемых гражданским законодательством, то оно действует
на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и
юридическими лицами, и, следовательно, против него могут быть применены
любые способы защиты нарушенных гражданских прав; в случае если
государство в лице его органов допускает нарушения гражданских прав,
действуя в качестве субъекта публичного права, нормы гражданского права не
применяются, если иное специально не предусмотрено законодательством,
поэтому субъекту нарушенного права придется ограничиться требованием о
признании ненормативного акта соответствующего государственного органа
недействительным либо иском о возмещении за счет государства убытков,
причиненных в результате незаконных действий (бездействия)
государственного органа или должностных лиц этого органа
2
.
Данное высказывание в полной мере убедительно подтверждается
применительно к защите прав и интересов физических и юридических лиц при
изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Издавая акт об изъятии земельного участка, а равно как и акт о
резервировании земель, орган государственной власти или местного
самоуправления действует как субъект публичного права, изъятие
производится в пользу публичного образования и обусловлено публичными
нуждами. Уполномоченный на изъятие орган обязан соблюдать установленные
1
Гражданское право: в 2т. Том I. : учебник / Под ред. Е.А. Суханова. - М.: Волтерс Клувер,
2004. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2
Брагинский М.И., Витрянский В.В. Там же.
86
в законодательстве условия производства изъятия, направленные на защиту
интересов физических и юридических лиц, чьи права на земельные участки
подлежат прекращению. Поэтому основным способом защиты прав и интересов
физических и юридических лиц от незаконного (произвольного) изъятия в
таких случаях является признание недействительным ненормативного акта
государственного органа или органа местного самоуправления.
Как отмечается в юридической литературе, признание недействительным
акта государственного органа или органа местного самоуправления является
важной мерой предупредительного характера. Особенность названной меры
состоит в том, что она имеет двоякое значение: с одной стороны, она пресекает
уже возникшее нарушение, а с другой - устраняет возможность возникновения
правонарушений в будущем .
Так, ненормативный акт, не соответствующий закону или иным
правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы
гражданина или юридического лица в области использования и охраны земель,
может быть признан судом недействительным (ст.ст. 12, 13 ГК РФ, п. 1 ст. 61
ЗК РФ).
Таким образом, данный способ защиты применяется, если оспариваемое в
судебном порядке решение об изъятии земельного участка (решение о
резервировании земель) не соответствует закону или иному правовому акту, а
также нарушает права и охраняемые законом интересы физического или
юридического лица, которому принадлежит на законных основаниях
изымаемый (резервируемый) земельный участок.
В случае признания судом такого акта недействительным нарушенное
право на земельный участок подлежит восстановлению (подп. 1 п. 1 ст. 60 ЗК
РФ). При этом подлежат возмещению убытки, причиненные гражданину или
юридическому лицу в результате его издания, в соответствии с гражданским
законодательством (п. 2 ст. 61 ЗК РФ).
Возмещение убытков, причиненных правомерными действиями (ст.ст.
56.8, 57, 62 ЗК РФ), следует отличать от возмещения убытков, причиненных в
87
результате противоправных действий (ст.ст. 61, 62 ЗК РФ). Общим для тех и
других является их законодательно установленное понятие, которое
раскрывается в п. 2 ст. 15 ГК РФ: под убытками понимаются расходы, которые
лицо произвело или должно будет произвести для восстановления его
нарушенного права, а также утрата или повреждение его имущества (реальный
ущерб) и неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных
условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено
(упущенная выгода).
Как справедливо отмечает Ю.Г. Жариков, «закон охраняет право
пользователей 'земли на получение доходов от ее эксплуатации. Убытки,
причиненные как правомерными, так и не правомерными действиями ответчика
подлежат возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду (ст. 56.8,
62 ЗК РФ)»
1
. При этом не имеет значения то, как используется земельный
участок: в качестве операционного базиса для размещения объектов или как
средство производства в сельском хозяйстве.
В случае причинении убытков в результате противоправных действий
возникают обязательства вследствие причинения вреда (Глава 59 ГК РФ).
В силу ст.ст. 1064, 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или
юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия)
государственных органов, органов местного самоуправления либо
должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не
соответствующего закону или иному правовому акту ненормативного акта,
подлежит возмещению в полном объеме за счет соответственно казны
Российской Федерации, казны субъекта РФ или казны муниципального
образования. Следовательно, действующее законодательство не содержит
каких-либо ограничений в части возмещения вреда по данному основанию.
Конституционный Суд РФ указал, что таким образом гражданским
законодательством установлены дополнительные гарантии для защиты прав
1
Защита прав на природные ресурсы: научно-практическое пособие / Под ред. С.А.
Боголюбова. - М.: Изд-во Юрайт, 2009. - С. 176.
88
граждан и юридических лиц от незаконных действий (бездействия) органов
государственной власти, направленные на реализацию положений статей 52 и
53 Конституции РФ, согласно которым каждый имеет право на возмещение
государством вреда, причиненного незаконными действиями (или
бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, в том
числе злоупотреблением властью.
Удовлетворяя требование о возмещении вреда, суд в зависимости от
обстоятельств дела может обязать лицо, ответственное за причинение вреда,
возместить вред в натуре или возместить причиненные убытки (ст. 1082 ГК
РФ). Следовательно, вред, причиненный в результате незаконных действий,
может быть возмещен не только путем возмещения убытков, но иным способом
в зависимости от обстоятельств причинения вреда.
В ЗК РФ также уточняются способы защиты в случае неправомерного
нарушения прав собственников, землевладельцев, землепользователей,
арендаторов земельных участков, среди которых: 1) возмещение убытков (п. 2
ст. 61, п. 1 ст. 62 ЗК РФ); 2) присуждение к исполнению обязанности в натуре:
восстановлению плодородия почв, восстановлению земельных участков в
прежних границах, возведению снесенных зданий, строений, сооружений или
сносу незаконно возведенных зданий, строений, сооружений, восстановлению
межевых и информационных знаков, устранению других земельных
правонарушений и исполнению возникших обязательств (п. 2. ст. 62 ЗК РФ).
Кроме того, земельное законодательство позволяет пресечь действия,
нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающих
угрозу их нарушения, путем: 1) восстановления положения, существовавшего
до нарушения права на земельный участок (подп. 4 п. 2 ст. 60 ЗК РФ);
пресечения действий, нарушающих право на земельный участок или
создающих угрозу его нарушения (подп. 4 п. 2 ст. 60 ЗК РФ); приостановления
исполнения не соответствующих закону актов исполнительных органов
государственной власти или актов местного самоуправления (подп. 2 п. 2 ст. 60
ЗК РФ); 4) приостановления строительства, разработки месторождений
89
полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведения работ в
порядке, установленном Правительством РФ (подп. 3 п. 2 ст. 60 ЗК РФ).
Выбор надлежащего способа защиты принадлежит физическому или
юридическому лицу, чьи права и законные интересы нарушены в результате
незаконных действий (бездействия) других лиц. К примеру, права и законные
интересы физического или юридического лица могут быть нарушены в
результате неправомерных действий (бездействия) лица, в пользу которого
предполагается изъять земельный участок, как-то: преждевременное занятие
земельное участка в отсутствие завершения процедуры изъятия, неисполнение
соглашения о возмещении убытков в части выплаты установленной в нем
денежной компенсации и пр. Соответственно, защитить права и законные
интересы физического или юридического лица — обладателя субъективного
имущественного права на земельный участок возможно различными способами
в зависимости от фактических обстоятельств правонарушения.
В ЗК РФ указывается такой способ защиты как признание права на
земельный участок. Данный способ не имеет прямого отношения к защите прав
и интересов физических и юридических лиц при изъятии земельных участков
для государственных или муниципальных нужд. Однако в некоторых случаях,
например, при отсутствии надлежаще оформленных правоустанавливающих
или правоудостоверяющих документов на земельный участок, данный способ
защиты может быть использован для того, чтобы обязать государственный
орган или орган местного самоуправления соблюсти правила именно
производства изъятия земельного участка для публичных нужд с учетом мер
защиты прав и интересов носителя права, подлежащего прекращению.
Таким образом, можно прийти к следующему общему выводу.
В систему мер защиты прав и интересов физических и юридических лиц
при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных
нужд входят специальные меры - компенсационные и организационные
гарантии прав и интересов физических и юридических лиц, реализация которых
осуществляется в связи с правомерным нарушением субъективного
90
имущественного права на земельный участок, а также общие меры - способы
защиты (ст.ст. 12-16 ГК РФ, ст.ст. 56.8, 57, 62 ЗК РФ), реализация которых
осуществляется в связи с неправомерным действием (бездействием),
нарушающим права и законные интересы физического или юридического лица.
91
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На основании изученного теоретического и практического материала мы
пришли к следующим выводам и рекомендациям:
1. Институт изъятия земельных участков для государственных или
муниципальных нужд представляет собой совокупность правовых норм,
регулирующих общественные отношения, связанные с прекращением
субъективных имущественных прав на земельные участки ввиду
необходимости использования земельных участков в публичных интересах.
Данный правовой институт принадлежит земельному праву, поскольку
возникающие в связи с изъятием земельного участка для публичных нужд
общественные отношения являются разновидностью земельных отношений, в
основе возникновения которых - конфликт интересов по поводу использования
земельного участка. Подтверждением отнесения данного правового института к
земельному праву является и публично-правовой элемент метода
регулирования возникающих при изъятии земельных участков отношений
(возможность принудительного изъятия земельного участка у добросовестного
законного правообладателя).
Определение отраслевой принадлежности данного правового института,
его отнесение именно к земельному праву обусловливает наличие специальных
мер защиты прав и интересов физических и юридических лиц - обладателей
прав на изымаемые в публичных интересах земельные участки.
2. Защита прав и интересов физических и юридических лиц при изъятии
земельных участков для государственных или муниципальных нужд
представляет собой установленную в законе систему мер, включающую в себя
общие и специальные правовые средства, опирающиеся на государственное
принуждение и направленные на смягчение неблагоприятных последствий
правомерного нарушения субъективного имущественного права на земельный
участок, предупреждение злоупотреблений властными полномочиями
92
государственным органом или органом местного самоуправления,
восстановление нарушенного состояния, а также на пресечение неправомерных
действий, нарушающих права и законные интересы физических и юридических
лиц или создающих угрозу их нарушению, предупреждение последующих
правонарушений.
3. В систему мер защиты прав и интересов физических и юридических
лиц при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных
нужд входят специальные меры - компенсационные и организационные
гарантии прав и интересов физических и юридических лиц, реализация которых
осуществляется в связи с правомерным нарушением субъективного
имущественного права на земельный участок, а также общие меры - способы
защиты, реализация которых осуществляется в связи с неправомерным
действием (бездействием), нарушающим права и законные интересы
физического или юридического лица.
При этом к компенсационным гарантиям относятся меры, направленные
на восстановление нарушенного имущественного состояния, а к
организационным - меры, направленные на конкретизацию процедуры изъятия
земельных участков для публичных нужд.
4. Защита прав и законных интересов физических и юридических лиц при
изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд
может осуществляться в следующих формах: в неюрисдикционной форме
(самозащита); в юрисдикционной форме.
Особенностью самозащиты прав при изъятии земельных участков для
государственных или муниципальных нужд является то, что она может
характеризоваться пассивным поведением субъекта защиты, выражающимся в
отказе от заключения соглашения об условиях изъятия. При этом обязательной
становится стадия судебного разбирательства, поскольку принудительное
изъятие земельного участка для публичных нужд возможно осуществить
только в судебном порядке.
93
Особенностью юрисдикционной формы защиты прав и интересов
физических и юридических лиц при изъятии земельных участков для
государственных или муниципальных нужд является ее применение как в
случае пассивного поведения субъекта защиты, так и в случае осуществления
им активных действий, направленных на принудительную реализацию его прав,
а в случае несогласия с самим фактом предполагаемого изъятия земельного
участка для публичных нужд - направленных на устранение нарушения (в том
числе ограничения) субъективного имущественного права на земельный
участок.
На практике успех защиты прав и интересов физических и юридических
лиц зависит во многом от их умения добиваться реализации тех правовых
средств (мер защиты), которые имеют место в действующем законодательстве.
Однако нередко они оказываются неспособными защитить свои права и
интересы в силу коллизионности и неоднозначности правовых норм,
регулирующих возникающие при изъятии земельных участков для
государственных или муниципальных нужд отношения.
В ряде случаев они лишаются возможности получения компенсации за
изымаемое в публичных интересах недвижимое имущество в рамках
процедуры изъятия и вынуждены обращаться в суд за защитой, в то время как
защита должна быть обеспечена до возбуждения судопроизводства. Поэтому
защита прав и интересов физических и юридических лиц при изъятии
земельных участков для государственных или муниципальных нужд должна
осуществляться не только от злоупотреблений публичной властью, т.е. когда
уже правонарушение имеет место, но и когда осуществляется правомерное
нарушение прав на земельные участки в публичных интересах.
В первую очередь требует разрешения проблема коллизионности норм
гражданского и земельного законодательства. Данная проблема усугубляется
имеющей место неоднозначности мнений о разграничении сфер действия норм
гражданского и земельного законодательства. Для устранения противоречий в
правовом регулировании необходимо приведение норм земельного и
94
гражданского законодательства в соответствие друг с другом. В связи с этим
представляется необходимым прийти к компромиссному решению и во
избежание бесконечных споров урегулировать отношения, связанные с
изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд,
в отдельном федеральном законе.
4. Кроме того, необходимо сократить предельный срок
резервирования земель в случаях предполагаемого изъятия земельных участков
для государственных или муниципальных нужд с семи до трех лет (в рамках
которого должно быть произведено изъятие), а также срок на подачу иска о
выкупе земельного участка у собственника с трех до двух лет с момента
направления ему уведомления о предстоящем изъятии.
Необходимость внесения изменений в законодательство в этой части с
точки зрения защиты прав и интересов правообладателей земельных участков
обосновывается тем, что в пределах указанных сроков действуют ограничения
в застройке и иных улучшениях земельного участка; с данными сроками
связывается выплата выкупной цены собственнику земельного участка,
возмещения убытков иному правообладателю, либо предоставление земельных
участков взамен изымаемых; процессуальным законодательством установлены
сокращенные сроки на оспаривание ненормативных актов, решений, действий
(бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, а
именно: три месяца с момента, когда гражданину или организации стало
известно о нарушении их прав и законных интересов (п. 4 ст. 198 АПК РФ, п. 1
ст. 256 ГПК РФ).
Возможность судебной защиты прав и интересов физических и
юридических лиц, путем оспаривания действий органов, наделенных
полномочиями производить изъятие земельных участков для публичных нужд,
а также установленная законом обязанность этих органов в случае не
достижения соглашения с правообладателем обо всех условиях предстоящего
изъятия производить изъятие земельного участка в судебном порядке, вносят
положительный вклад в регулирование земельных отношений, поскольку