25
Поскольку осуществление процедуры изъятия земельных участков для
государственных или муниципальных нужд, предполагает активные действия
со стороны государства, отдельного внимания заслуживает круг субъектов,
полномочных реализовывать данный механизм на практике.
Земельный кодекс РФ к полномочиям Российской Федерации в области
земельных отношений относит изъятие земельных участков, в том числе путем
выкупа, для нужд Российской Федерации (ст. 9), к полномочиям субъектов РФ -
изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъекта РФ (ст. 10 ЗК
РФ); к полномочиям органов местного самоуправления - изъятие, в том числе
путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд (ст. 11 ЗК РФ)
Некоторое время в законодательстве наблюдалась коллизия норм
гражданского и земельного законодательства в части установления круга
субъектов, полномочных принимать решение об изъятии земельных участков
для муниципальных нужд и подать иск о выкупе земельного участка в суд. Так,
ГК РФ изначально относил указанные полномочия к компетенции
государственного органа исполнительной власти (п. 2 ст. 279, ст. 282 ГК РФ), в
то время как ЗК РФ устанавливал, что к полномочиям органов местного
самоуправления относится изъятие земельных участков для муниципальных
нужд (ст. 11 ЗК РФ). Остроту спорам вокруг данной правовой проблемы
придавало то обстоятельство, что гражданское законодательство находится в
ведении Российской Федерации (п. «о» ст. 71 Конституции РФ), а земельное - в
совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (п. «к» ч. 1 ст. 72
Конституции РФ). Это обстоятельство давало повод некоторым ученым
говорить о приоритете применения гражданского законодательства при
разрешении упомянутой коллизии. Кроме того, положение усугублялось
бланкетными нормами законодательства, регулирующего изъятие земельных
участков для публичных нужд, и их расположением в различных отраслевых
источниках.
Значительный вклад в условиях коллизионности законодательства при
регулировании отношений по изъятию земельных участков для публичных
26
нужд сыграл Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ, который, ссылаясь на
ст.ст. 11, 63 ЗК РФ, подтвердил полномочия органов местного самоуправления
принимать решения об изъятии земельных участков для муниципальных нужд
1
.
Так, правило о приоритете применения норм специального закона
возымело должное, а затем указанная коллизионность была устранена на
уровне законодательства путем внесения изменений в ГК РФ.
Гражданское законодательство (ст. 125 ГК РФ) устанавливает, что от
имени Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований
могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и
личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы
государственной власти и, соответственно, органы местного самоуправления в
рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих
органов. В случае и в порядке, предусмотренных федеральными законами,
указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными
актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному
поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы
местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.
Следовательно, можно прийти к выводу о необходимости в целях защиты
прав и интересов физических и юридических лиц в каждом индивидуальном
случае проверять компетенцию государственных органов и органов местного
самоуправления, производящих изъятие земельного участка для
государственных или муниципальных нужд, а также иных лиц, действующих
по их специальному поручению и от их имени.
Рассуждая о компетенции органов, выполняющих властные функции
государственного управления, необходимо отметить, что их компетенция
выражает активную административную правосубъектность, но в отличие от
гражданской правосубъектности, права и обязанности, составляющие
компетенцию органов власти, распределяются между подразделениями
1
См.: п. 27 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005
года № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства»
//Вестник ВАС РФ. - 2005. - №5.
27
государственного органа и должностными лицами, а также в компетенции
права на активные юридически значимые действия тесно связаны с
обязанностями. При этом права на активные юридически значимые действия
заключаются в предоставлении государственному органу возможности своими
односторонними действиями (актами) порождать, изменять или прекращать
конкретные правоотношения.
Таким образом, государственный орган или орган местного
самоуправления должен обладать правом на принятие решения об изъятии
земельных участков, а также правом на обращение в суд с иском о
принудительном изъятии земельного участка для государственных или
муниципальных нужд. Данные права должны быть отражены в акте,
определяющем статус этого органа. При этом, осуществляя свое право на
изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд,
государственный орган или орган местного самоуправления обязан нести
установленные законом обязанности, в частности, соблюдать порядок изъятия
земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Кроме того, субъектный состав процедуры изъятия земельных участков
для публичных нужд будет зависеть в каждом конкретном случае от того, для
чьих нужд изымается земельный участок, принадлежащий на законных
основаниях физическому или юридическому лицу.
Для темы настоящего магистерского исследования является важным
вопрос о том, в каком качестве выступает государство в лице уполномоченных
органов при изъятии земельных участков для публичных нужд. В земельно-
правовой литературе отмечается, что на практике ответить на этот вопрос
трудно, поскольку его действия как суверена и как хозяйствующего субъекта
нередко переплетаются; между тем объем прав и обязанностей как государства,
так и его контрагентов, в разных случаях бывает неодинаковым
1
.
Решение об изъятии земельного участка, принятое уполномоченным
органом, является односторонним волевым актом. Соответственно, отношения,
1
Алексеев С.С. Общая теория права: учеб. М.: Проспект, 2009. С. 390.
28
возникающие по поводу изъятия земельного участка, по нашему мнению,
целесообразно рассматривать не в качестве отношений между равноправными
субъектами. Орган, принимающий решение, прежде всего, наделен властными
полномочиями по его принятию и дальнейшей реализации и действует в
публичных интересах и именно как «публичная власть».
В обоснование данного вывода можно привести следующую позицию
Конституционного Суда РФ, высказанную в подтверждение полномочий на
изъятие земельных участков для муниципальных нужд органами местного
самоуправления: не входя в систему органов государственной власти, органы
местного самоуправления вместе с тем обладают публично-властными
полномочиями применительно к возложенным на местное самоуправление
задачам, т.е. выполняют функции публичной власти на соответствующем
территориальном уровне; при этом особенности правосубъектности местного
самоуправления, которые обусловливаются его конституционными
характеристиками как формы публичной власти, сопоставимы с особенностями
правосубъектности иных публичных образований - Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд РФ разъяснил, что
конституционно-правовой статус местного самоуправления как публично-
территориальной организации населения по месту жительства и особой формы
осуществления народом своей власти предполагает, что органы местного
самоуправления, обеспечивая решение вопросов местного значения, действуют
в интересах населения муниципального образования и одновременно, будучи
частью системы органов публичной власти, осуществляют конституционные
функции государства
1
.
Приравнивание государства, к другим субъектам в «чистом виде»
возможно, при рассмотрении споров судом, где Российская Федерация,
субъекты Российской Федерации и муниципальные образования являются
1
См.: п. 2 Определения Конституционного суда РФ от 17 июня 2008 года № 435-0-0 «Об
отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Фориса Константина Михайловича
на нарушение его конституционных прав абзацем десятым подпункта 2 пункта 1 статьи 49
Земельного кодекса Российской Федерации». Доступ из справ.-правовой системы
«КонсультантПлюс».
29
сторонами гражданского процесса, имеющими равные процессуальные права и
обязанности с гражданами и юридическими лицами. В отношениях,
складывающихся в связи с изъятием земельного участка для публичных нужд,
равноправия быть не может, поскольку осуществить изъятие земельного
участка возможно принудительно, то есть вопреки воле правообладателя и вне
зависимости от надлежащего использования земельного участка. Данная
позиция полностью соответствует выводу о том, что институт изъятия
земельных участков для государственных или муниципальных нужд, являясь
институтом земельного права, имеет принадлежность и к публичному, и к
частному праву. Отнесение его к гражданскому праву было бы ошибочным и в
силу того обстоятельства, что Российская Федерация, субъекты РФ,
муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых
гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих
отношений - гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК РФ).
Процедура изъятия земельных участков для публичных нужд
предполагает наличие некой системы (совокупности) действий,
осуществляемых в определенном порядке. Исследование порядка изъятия
земельных участков для государственных или муниципальных нужд следует
начать с выяснения вопроса о понятиях «юридическая деятельность»,
«юридический процесс» и «процессуальная форма», который в науке
представлен дискуссионно.
Некоторые авторы отождествляют юридическую деятельность с
юридическим процессом (сторонники теории «общего юридического
процесса»); другие считают юридический процесс порядком осуществления
деятельности
1
; третьи под юридическим процессом понимают совокупность,
как процессуальных действий, так и процессуальных правоотношений
2
. Так же
можно обнаружить мнение, что юридический процесс необходимо
рассматривать как категорию, характеризующую содержание юридической
1
Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968. С.71-72.
2
Лазарев Б.В. Управленческие процедуры. М., 1988. С.5.
30
деятельности, т.е. совокупность составляющих ее юридических действий
1
. При
этом его содержанием будут действия участников процесса, а формой -
порядок, в соответствии с которым эти действия осуществляются
2
.
Рассматривая юридическую деятельность как цельное и относительно
самостоятельное правовое явление, В.Н. Карташов пришел к выводу, что
процессуальная форма, упорядочивая все элементы содержания, обуславливая
их организацию, взаимодействие и способ внешнего выражения, присуща
всякой юридической деятельности и создает необходимый правовой режим для
оптимального и эффективного ее осуществления
3
. Осуществление же
юридической деятельности составляет прерогативу государственных органов.
Данная позиция созвучна основным положениям концепции, предлагаемой
сторонниками широкого понимания юридического процесса.
По мнению С.А. Боголюбова и Б.Ж. Абдраимова, процессуальная форма
закладывает программу, алгоритм всякой юридической деятельности,
обеспечивает порядок, целеустремленное движение ее субъектов и участников
к определенному результату
4
.
Иную позицию занимают сторонники «узкой» концепции (теории
судебного права), утверждая, что юридический процесс и процессуальная
форма - это элементы, присущие только юрисдикционной деятельности -
деятельности, связанной с разрешением правовых споров, конфликтов
специально уполномоченным органом, имеющим четко определенную,
нормативно закрепленную процедуру разрешения таких споров.
Более широкое толкование терминов «юридический процесс» и
«процессуальная форма» было предложено еще в середине прошлого века П.Е.
Недбайло, который впервые обосновал концепцию, согласно которой
1
Якимов А.Ю. Субъекты административной юрисдикции (правовой статус и его
реализация). Часть 3. Административное производство. М., 1996. С. 6.
2
Абдраимов Б.Ж., Боголюбов С.А. Указ. соч. С. 285.
3
Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность. Саратов, 1989. С.
9.
4
Абдраимов Б.Ж., Боголюбов С.А. Указ. соч. С.285.
31
процессуальная форма присуща всякой деятельности по применению правовых
норм
1
.
Сторонниками данной концепции убедительно доказывается, что вся
правоприменительная деятельность, основанная на властных полномочиях тех
или иных органов, должна быть подчинена строгим процедурным формам,
обеспечивающим законность, обоснованность и целесообразность этой
деятельности
2
.
В поддержку такого подхода следует согласиться с С.А. Боголюбовым и
Б.Ж. Абдраимовым в том, что теория судебного права в известной степени
сдерживает дальнейшее развитие и совершенствование механизма правового
регулирования в «непроцессуальных», в том числе в земельной, отраслях права.
При этом нельзя отвергать идею юридического процесса как деятельности по
реализации, исполнению, применению норм материального права, поскольку
объективное существование иных, кроме юрисдикционных, процедур
реализации правовых предписаний отрицать невозможно
3
.
Экстраполируя приведенные высказывания сторонников широкого
понимания юридического процесса на деятельность по изъятию земельных
участков для публичных нужд, производство изъятия конкретного земельного
участка можно рассматривать как юридическую деятельность, поскольку она
опосредована правом и направлена на достижение юридически значимого
результата — перехода права собственности
4
на земельный участок от
физического или юридического лица к Российской Федерации, субъекту РФ
или муниципальному образованию, прекращения иного вещного права на
земельный участок, права аренды, права безвозмездного срочного пользования
земельным участком.
1
Недбайло П.Е. О юридических гарантиях правильного осуществления советских
правовых норм // Советское государство и право. - 1957. - № 6.
2
Юридическая процессуальная форма. Теория и практика / Под ред. П.Е. Недбайло, В.М.
Горшенева. - М.: 1976.-С. 7-15.
3
Абдраимов Б.Ж., Боголюбов С.А. Указ. соч. С. 289.
4
Под переходом права собственности диссертантом понимается прекращение права у
физического или юридического лица и возникновение права у публичного образования.
32
Однако, определение деятельности по изъятию земельных участков для
государственных надобностей как осуществляемой в процессуальной форме
совокупности последовательно совершаемых действий уполномоченных
органов, направленных на прекращение вещных прав на землю, а также
действий собственников (землепользователей) изымаемого земельного
участка
1
, требует отдельного внимания и некоторого уточнения.
Поскольку изъятие земельного участка возможно только силой
публичной власти, предполагает активные действия органов, наделенными
соответствующими полномочиями, осуществимо вне зависимости от воли
обладателей прав на изымаемые земельные участки, то изъятие как
юридическая деятельность может включать в себя действия собственников
(землепользователей, землевладельцев, арендаторов) лишь с долей условности,
например, в случае если правообладатель согласен с принятым решением об
изъятии земельного участка и им совершаются действия по согласованию
условий изъятия и подписанию соответствующего соглашения.
Здесь необходимо отметить, что действующее законодательство
допускает возможность возмещения убытков, причиненных изъятием
земельного участка для государственных или муниципальных нужд, за счет
лиц, в пользу которых производится изъятие (п. 3 ст. 57 ЗК РФ). При этом
размер убытков устанавливается соглашением сторон
2
. Однако предметом
данного соглашения является не право на земельный участок, а лишь
обязательство по возмещению убытков
3
.
1
Абдраимов Б.Ж., Боголюбов С.А. Указ. соч. С. 403.
2
См.: п. 5 Правил п. 5 Правил возмещения собственникам земельных участков,
землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков,
причиненный изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав
собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов
земельных участков, ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц,
утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 07 мая 2003 года № 262 //
Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 19. - Ст. 1843.
3
См., например: постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 28
августа 2008 года № Ф09-6167/08-С6 // Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
33
Иными словами, вопрос о правах на земельный участок решается
государственным органом или органом местного самоуправления, а
правообладатель либо соглашается с принятым решением, либо оспаривает его.
Таким образом, производство изъятия земельного участка для
государственных или муниципальных нужд, осуществление данной
деятельности как таковой, — это прерогатива не собственника изымаемого
земельного участка и не лиц, в пользу которых производится изъятие
земельного участка, а органа государственной власти или местного
самоуправления.
Поэтому изъятие земельных участков для публичных нужд как
юридическая деятельность представляет собой осуществляемую в
процессуальной форме (имеющую свой порядок производства) совокупность
последовательно совершаемых, установленных в законе, а потому
обязательных к исполнению уполномоченными органами действий,
направленных на прекращение вещных прав на землю, а также аренды и
безвозмездного срочного пользования земельными участками.
На основании выводов С.А. Боголюбова и Б.Ж Абдраимова о том, что
юридический процесс и процессуальная форма характеризуют те основные
стороны юридической деятельности, которые в философии принято обозначать
категориями «форма» и «содержание», при этом юридический процесс
представляет собой содержание юридической деятельности, т.е. совокупность
процессуальных действий, а процессуальная форма - порядок совершения
указанных действий
1
, можно прийти к заключению о том, что изъятие
земельных участков для государственных или муниципальных нужд как
юридическая деятельность имеет свою процессуальную форму (порядок его
производства), а совокупность действий уполномоченных органов по
производству изъятия земельного участка представляет собой юридический
процесс. И это совершенно очевидно подтверждается при обращении к
действующему законодательству и правоприменительной практике.
1
Абдраимов Б.Ж., Боголюбов С.А. Указ. соч. С. 322.
34
В то же время необходимо обратить внимание на проблему
терминологии, возникающую при характеристике деятельности, не связанной с
отправлением правосудия. В теории права применение термина процессуальная
форма (уголовно-процессуальная, гражданско-процессуальная) к
судопроизводству не вызывает критики, в то время как при характеристике
правовой процедуры термин «процессуальная форма» некоторыми авторами не
применяется или его применение вызывает критику
1
.
Нами предлагается при характеристике порядка изъятия земельных
участков использовать термин именно «процессуальная форма» по следующим
основаниям: 1) в виду значимости соблюдения порядка изъятия для
правомерности самой процедуры изъятия земельного участка для
государственных или муниципальных нужд (в противном случае акт (решение,
действие) государственного органа или органа местного самоуправления может
быть признан не действительным); 2) процессуальная форма гарантирует
защиту прав и интересов физических и юридических лиц от злоупотреблений
властью уполномоченными органами; 3) принудительное изъятие земельного
участка для публичных нужд возможно только в судебном порядке, т.е. в
процессуальной форме. Кроме того, применение иного термина приводило бы к
деструктивному выводу о том, что процедура изъятия земельного участка для
государственных или муниципальных нужд до стадии судебного
разбирательства имеет какую-либо иную форму, а на стадии судебного
разбирательства - процессуальную.
Установление порядка изъятия земельных участков для государственных
или муниципальных нужд отнесено к полномочиям Российской Федерации (ст.
9 ЗК РФ). Следовательно, деятельность государственных органов или органов
местного самоуправления по изъятию земельных участков должна
1
Например, Алексеев С.С. Указ. соч. С. 208.