15
собственностью, изъятие земельных участков для государственных или
общественных надобностей носило безвозмездный характер. То есть
потревоженный землепользователь не имел права требовать какой-либо
компенсации за изымаемый у него земельный участок. Но это не лишало его
права требовать возмещения убытков за строения, сооружения, посевы,
насаждения, которые могли находиться на изымаемом земельном участке.
Данная позиция в регулировании отношений по изъятию земельных
участков для государственных или общественных надобностей сохранилась в
последующих советских земельных законодательных актах, несмотря на
изменение аграрной политики, переход к всеобщей коллективизации, отказ от
конструкции трудового землепользования.
Дальнейшее правовое регулирование земельных отношений развивалось
на теоретических установках социалистического землепользования, основными
принципами которого были: целевой характер права землепользования,
устойчивость этого права и его бесплатность. Основным фундаментом, на
котором выстраивались отношения по землепользованию и соответственно
регулирование этих отношений, было, право государственной собственности на
землю . По сути, институт изъятия в этот период представлял собой
совокупность правовых норм, регламентирующих процессы перераспределения
земель внутри государственного сектора при существовавшей монополии
исключительной собственности государства на землю
1
.
Постепенное введение плюрализма форм собственности в результате
реформ 1990-х гг. отразилось и на содержании рассматриваемого института.
Начиная с ЗК РСФСР 1991 года
2
, вводится понятие выкупа земельного участка
1
Абдраимов Б.Ж., Боголюбов С.А. Земельное право России и Казахстана: проблемы
развития, процессуальные формы реализации / Б.Ж. Абдраимов, С.А. Боголюбов. - М.:
Юристь, 2007. - С. 379.
2
Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 22. - Ст. 768. Указом Президента РФ от 24
декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской
Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» (Собрание актов
Президента и Правительства РФ. - 1993. - № 52. - Ст. 5085) значительная часть норм ЗК
РСФСР 1991 г., включая перечисленные, была признана утратившей силу.
16
для государственных или общественных нужд (ст. 39). Так же допускается в
качестве второй инстанции рассмотрение земельных споров, связанных с
изъятием земельных участков для государственных и общественных нужд,
судом (ст. 120)
1
.
Как отмечает В.В. Чубаров
2
, созданный под значительным влиянием идей
советского земельного права Земельный кодекс РСФСР 1991 года в защите
прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей
и арендаторов по-прежнему отдавал приоритет административным способам
защиты гражданских прав.
С принятием 12 декабря 1993 года Конституции РФ были установлены
гарантии права собственности, заключающиеся в возможности
принудительного отчуждения имущества для государственных нужд только
при условии предварительного и равноценного возмещения и не иначе, как по
решению суда.
Далее эти положения получили свое развитие в Гражданском кодексе РФ в
специальной главе 17, которая вступила в силу со дня введения в действие
Земельного кодекса РФ, а именно 30 октября 2001 года.
Земельный кодекс РФ включил в себя положения об изъятии земельных
участков для государственных или муниципальных нужд, которые
распространили свое действие не только на случаи прекращения права
собственности, но и вторичных, производных от него, прав на земельные
участки, такие как право пожизненного наследуемого владения
3
, право
постоянного (бессрочного) пользования, право безвозмездного срочного
пользования, а также были установлены дополнительные основания
1
До ЗК РСФСР 1991г. данные новеллы были введены Основами законодательства Союза
ССР и союзных республик //Ведомости СНД и ВС СССР. - 1990. - № 10. - Ст. 129.
Чубаров В.В. Кодификация российского земельного законодательства (взгляд с позиций
частного права) // Кодификация российского частного права / Под ред. Д.А. Медведева. -
М.: Статут, 2008. - Доступ из справ,- правовой системы «КонсультантПлюс».
3
Впервые введено Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о земле
(Ведомости СНД и ВС СССР. - 1990. - № 10. - Ст. 129). Ими же предусмотрена аренда
земельных участков.
17
прекращения аренды земельных участков. При этом рассмотрение земельных
споров, в том числе возникающих по поводу изъятия земельных участков для
публичных нужд, было отнесено к подведомственности судов (ст. 64 ЗК РФ).
На протяжении всего советского периода в науке земельного права термин
«экспроприация» применения не находил, поскольку предполагал прекращение
права частной собственности на недвижимое имущество в публичных
интересах. В настоящее время, по мнению диссертанта, допустимо
реципировать данный термин для использования в науке. В связи с
усложнением системы прав на земельные участки термин «экспроприация»
может означать прекращение субъективного имущественного права
физического или юридического лица на земельный участок (и расположенные
на них иные объекты недвижимого имущества) ввиду необходимости
использовать земельный участок в публичных интересах. Использование
данного термина упростило бы изложение теоретического материала.
В науке высказывались предложения о применении термина
«экспроприация» по западному варианту и в случае национализации земельных
участков, в связи с совпадением целей и возмездности производства
1
. Можно
обнаружить также мнение о том, что изъятие, в том числе выкуп, земельных
участков является частным случаем национализации
2
.
Однако в силу исторического отечественного опыта, отличного от
международного, диссертант полагает недопустимым объединение данных
понятий в одно, считая, что национализация: 1) может применяться для
отчуждения в государственную собственность не только и не столько
отдельных земельных участков, но целых отраслей народного хозяйства,
например, по добыче и переработке нефтепродуктов; 2) имеет в своей основе
коренные переломы государственной политики; 3) требует в каждом случае
принятия отдельного федерального закона, - в то время как изъятие земельных
1
Дамбиева Т.В. Возникновение права собственности Российской Федерации на земельные
участки: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 152.
2
Дорофеева Ю.А. Национализация вопросы международного частного права: дисс. ... канд.
юрид. наук. М., 2003. С.56.
18
участков для государственных или муниципальных нужд уже урегулировано
действующим законодательством, имеет точечную направленность реализации,
рассчитано на конкретные индивидуальные случаи необходимости
использовать земельный участок в публичных интересах. Поэтому применение
термина «экспроприация» предлагается ограничить вышеуказанным значением.
С введением земельных участков в гражданский оборот наблюдается
дуализм правового регулирования земельных отношений, в том числе и
отношений по поводу изъятия земельных участков для государственных или
муниципальных нужд, и земельным, и гражданским законодательством. В связи
с этим возникает вопрос о разграничении сфер действия гражданского и
земельного законодательства, а также об их соотношении и взаимодействии.
В науке существует мнение о возможности изъятия из Земельного кодекса
РФ норм, определяющих гражданско-правовой режим земельных участков как
основного вида недвижимых вещей, что вытекает из п. 3 ст. 3 ЗК РФ
1
. Авторы
проекта Концепции развития гражданского законодательства о вещном праве,
ссылаясь на необходимость в упорядочении правового регулирования
отношений собственности, поскольку указанные отношения являются
предметом гражданского, а не земельного законодательства, предложили все
нормы, регулирующие отношения собственности, объектом которых являются
земельные участки (статьи 15-19, 35, 40, 42-44, 49-53, 56 ЗК РФ), исключить из
ЗК РФ и после соответствующей их переработки — включить в ГК РФ
2
.
Действительно, земельное законодательство содержит норму, согласно
которой имущественные отношения по владению, пользованию и
распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними
регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено
земельным, иным природоресурсным, экологическим законодательством и
специальными федеральными законами.
1
Суханов Е.А. О понятии и видах вещных прав в российском гражданском праве // Журнал
российского права. - 2006. -№ 12.
2
См.: п. 2.5.4. раздела «Право собственности» проекта Концепции развития
законодательства о вещном праве // http://vvvvw.privlaw.ru/concep_RZVP.rtf
19
Однако ссылки на земельное законодательство не чужды и гражданскому
законодательству. Так, согласно п. 3 ст. 129 ГК РФ земля и другие природные
ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными
способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и
других природных ресурсах.
Из вышеприведенных норм, закрепленных в п. 3 ст. 3 ЗК РФ и п. 3 ст. 129
ГК РФ, следует, что действующее законодательство, признавая земельные
участки недвижимым имуществом (ст. 130 ГК РФ), в то же время отражает
особенности земли как объекта природы, природного ресурса, устанавливая
особые правила оборота земельных участков.
В связи с этим автор полагает необходимым согласиться с мнением С.А.
Боголюбова и Б.Ж. Абдраимова о том, что как природный ресурс земля
является неотъемлемым условием функционирования общества, основой жизни
и деятельности народов; уникальные свойства земли, ее естественное
плодородие, невосполнимость и незаменимость предполагают принципиально
иной подход к регулированию имущественных отношений, складывающихся
по поводу земли
1
.
Именно двуединый характер земли, закрепленный в качестве первого
принципа земельного законодательства (п. 1 ст. 1 ЗК РФ), позволяет
регулировать земельные отношения, возникающие по поводу земельного
участка - недвижимого имущества, с учетом специальных правил,
установленных земельным законодательством.
Следует также согласиться с H.A. Сыродоевым в том, что многие нормы
ГК РФ, касающиеся земельных отношений, нельзя отнести к гражданско-
правовым, поскольку они являются сугубо земельно-правовыми .
В связи с этим установление в ЗК РФ оснований принудительного
прекращения прав на земельные участки для государственных или
муниципальных нужд (ст. 49 ЗК РФ), а также специальных гарантий прав на
1
Абдраимов Б.Ж., Боголюбов С.А. Указ. соч. С. 379.
20
земельные участки при их изъятии для государственных или муниципальных
нужд, следует считать вполне закономерным и обоснованным.
В науке также имеет место спор о разграничении публичного и частного
права, в рамках которого земельное право в современных условиях
определяется отраслью публичного, а не частного права, и лишь в результате
ничем не обоснованного сохранения традиций прежнего, советского
правопорядка, осуществляющего регулирование гражданско-правовых
отношений, возникающих по поводу земельных участков
1
.
Однако в противовес данной позиции нельзя не привести высказывание
Н.И. Матузова о том, что в общей правовой системе частное и публичное право
тесно взаимосвязаны и их разграничение до некоторой степени условно
2
.
В связи с этим институт изъятия земельных участков для государственных
или муниципальных нужд является, по нашему мнению, смешанным правовым
институтом, находящимся на стыке рассматриваемых пластов права и
имеющим принадлежность и к публичному, и к частному праву.
Институт изъятия земельных участков для государственных или
муниципальных нужд представляет собой совокупность правовых норм,
регулирующих общественные отношения, связанные с прекращением
субъективных имущественных прав на земельные участки ввиду
необходимости использования земельных участков в публичных интересах.
Данный правовой институт принадлежит земельному праву, поскольку
возникающие в связи с изъятием земельного участка для публичных нужд
общественные отношения являются разновидностью земельных отношений, в
основе возникновения которых - конфликт интересов по поводу использования
земельного участка. Подтверждением отнесения данного правового института к
земельному праву является и публично-правовой элемент метода
регулирования возникающих при изъятии земельных участков отношений
1
Сыродоев H.A. О соотношении земельного и гражданского законодательства //
Государство и право. - 2001. - №4.-С. 31-34.
2
Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И Матузова, A.B. Малько. - М.:
Юристь, 2007. - С.404.
21
(возможность принудительного изъятия земельного участка у добросовестного
законного правообладателя).
Определение отраслевой принадлежности данного правового института,
его отнесение именно к земельному праву обусловливает наличие специальных
мер защиты прав и интересов физических и юридических лиц - обладателей
прав на изымаемые в публичных интересах земельные участки.
Нахождение правовых норм, регулирующих рассматриваемый срез
общественных отношений в различных по своей отраслевой принадлежности
кодифицированных источниках, а также в различных главах ЗК РФ, является
основанием для дискуссии о правомерности их объединения в один правовой
институт.
Действительно правовые нормы, составляющие институт изъятия
земельных участков для государственных или муниципальных нужд, находятся
в разрозненном состоянии, что создает определенные трудности
правоприменения. В то же время коллизионность норм гражданского и
земельного законодательства формирует неоднозначную юридическую
практику, негативно сказываясь в ряде случаев на правах и интересах
физических и юридических лиц.
Тем не менее, из общей теории права известно, что система
законодательства и система права не тождественные категории, между ними
существуют различия, позволяющие говорить об их относительной
самостоятельности. Это несовпадение объясняется, в частности, тем, что
законодатель при издании нормативных актов исходит не только из
существующей системы права, но и из ряда иных факторов, в том числе
субъективных, ориентируясь главным образом на предметные и целевые
критерии
1
. Из сказанного напрашивается вывод об изъянах такого критерия
выделения в отдельный правовой институт в рамках отдельной отрасли права
как обособленность его закрепления в системе законодательства либо в
1
Самощенко И.С. Методологическая роль системного подхода в изучении структуры
советского законодательства // Вопросы философии. - 1979. - № 2. - С. 72-74.
22
отдельном правовом акте, либо главе, либо разделе. Кроме того, вышеуказанная
разрозненность правовых норм явилась следствием изменений в подходах к
регулированию земельных отношений, в частности, внедрения частноправовых
методов в регулирование земельных отношений.
А поскольку сближение структуры законодательства со структурой права
признается одним из путей совершенствования законодательства
1
, то
представляется возможным, что правовые нормы, регулирующие отношения по
поводу изъятия земельных участков для государственных или муниципальных
нужд, еще найдут свое развитие в одном, пусть не отдельном, источнике
земельного права.
В то же время обособление в отдельный правовой институт в пределах
отрасли земельного законодательства и права составляет особую проблематику.
Также заслуживает внимания отграничение рассматриваемого правового
института от института изъятия земельного участка ввиду ненадлежащего
использования. В науке земельного права изъятие земельных участков ввиду
ненадлежащего использования рассматривается как мера ответственности за
нарушение земельного законодательства
2
.
Однако в действующем законодательстве можно обнаружить следующую
юридическую неточность. Так, в п. б ст. 28 Федерального закона от 08 ноября
2007 года № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации»
3
установлено, что земельный участок, расположенный в границах
морского порта, может быть изъят у собственника для государственных нужд
путем выкупа государством или продажи с публичных торгов в порядке,
предусмотренном статьями 279 - 282 и 284 - 286 ГК РФ.
Ссылка на ст.ст. 284-286 ГК РФ, по сути, объединяет эти два различных
вида изъятия земельного участка, связывая изъятие земельного участка ввиду
1
Самощенко И.С., Казьмин И.Ф., Романов P.M. Структура советского законодательства//
Система советского законодательства. -М., 1980.-С. 19.
2
Абдраимов Б.Ж., Боголюбов С.А. Указ соч. С. 377.
3
Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 46. - Ст.5557.
23
ненадлежащего использования с государственными или муниципальными
нуждами. Такую же юридическую неточность можно обнаружить в п. 4 ст. 32
Федерального закона от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых
экономических зонах в Российской Федерации»
1
.
Приведенное «узаконенное» объединение вышеуказанных двух правовых
институтов представляется весьма спорным, поскольку имеет место различие
процедур самого изъятия, его причин и оснований, а также в первом случае
отсутствие, во втором - наличие вины обладателя изымаемого земельного
участка в его ненадлежащем использовании. В связи с этим можно прийти к
выводу о неоднородности отношений по изъятию земельных участков для
государственных или муниципальных нужд и изъятию земельных участков
ввиду ненадлежащего использования. Следовательно, они образуют два
самостоятельных правовых института земельного законодательства и права.
1.2. Изъятие земельных участков для государственных или
муниципальных нужд как юридическая деятельность.
Несмотря на сложившуюся в результате реформ структуру
землепользования, основанную на многообразии форм собственности на землю
при наличии вторичных, производных от права собственности, прав на
земельные участки, государство все же остается крупнейшим правообладателем
земельных ресурсов в нашей стране, основным фигурантом земельных
отношений. С одной стороны, оно является собственником земельных участков,
осуществляющим владение, пользование и распоряжение земельными
1
В редакции Федерального закона от 30 октября 2007 года № 240-ФЗ «О внесении
изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской
Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание
законодательства РФ. - 2007. - № 45. - Ст. 5417.
24
участками, а с другой - сувереном, властные полномочия которого
распространяются на всю территорию страны.
По меткому замечанию С.А. Боголюбова и Б.Ж. Абдраимова, «одним из
наиболее ярких проявлений правомочий государства как политического
суверена является возможность изъятия земельного участка у собственника или
землепользователя для государственных или иных публичных надобностей»
1
.
В условиях урбанизации, роста технических возможностей и, как
следствие этого, развития инфраструктуры среды обитания человека,
экономики страны в целом, а также изменчивости внешнеполитических
отношений государство вынуждено оставить за собой прописанную в законе
возможность прекращения в исключительных случаях прав на земельные
участки физических и юридических лиц в публичных интересах. В отношении
земельных участков, как объектов гражданских прав, даже право
собственности, как наиболее полное вещное право, никогда не было правом
безграничным. Государство всегда оставляло за собой механизмы ограничения,
а то и вовсе прекращения права частной собственности на недвижимое
имущество ввиду его незаменимости по местонахождению.
Одним из широко применяемых юридических механизмов воздействия
государства в лице уполномоченных органов на принадлежность земельных
участков тем или иным субъектам земельных отношений в публичных
интересах является изъятие земельных участков для государственных или
муниципальных нужд
2
.
Существование данного механизма, по нашему мнению, обусловлено
местом государства в установлении земельного правопорядка, т.к. «основным
звеном организации и регулирования земельных отношений во всех странах по-
прежнему служит государство, поскольку земля является прежде всего
публичным достоянием, обеспечивающим благополучие всего населения» .
1
Абдраимов Б.Ж., Боголюбов С.А. Указ. соч. С. 380.
2
Вторым из них, по мнению диссертанта, является — изъятие земельных участков ввиду
ненадлежащего использования.