65
последствий производимого изъятия, предупреждение злоупотребления
властными полномочиями органом, производящим изъятие земельного участка,
восстановление нарушенного имущественного состояния, когда имеет место
правомерное нарушение данного права. В таких случаях действуют
специальные меры защиты, применимые только к случаям изъятия земельных
участков для публичных нужд.
Здесь можно привести тезис о том, что «правомерные действия
публичной власти, влекущие ущемление интересов частных собственников или
субъектов иных вещных прав, требуют установления специальных мер защиты
последних»
1
.
В то же время, поскольку защита прав и интересов физических и
юридических лиц при изъятии земельных участков для публичных нужд
возможна и в случаях, когда они нарушаются в результате неправомерных
действий, то в таких случаях применимы общие меры в том смысле, что их
применение возможно и в иных случаях. При этом целями применения мер
защиты будут, помимо восстановления нарушенного состояния, пресечение
действий, нарушающих права и законные интересы физических и юридических
лиц или создающих угрозу их нарушения, а также предупреждение
последующих правонарушений.
В юридической литературе распространен подход к пониманию мер
защиты в качестве средств правового воздействия, которые применяются,
соответственно, когда имеет место нарушение прав, для преодоления
последствий такого нарушения. Так, С.Н. Кожевников, исследуя содержание
мер защиты, понимает под ними средства правового воздействия, применяемые
в целях восстановления нарушенных прав в отношении обязанных лиц
2
. А.П.
Александрова считает, что меры защиты - это средства воздействия, не
запрещенные законодательством РФ, с целью пресечения или предупреждения
1
Гражданское право: в 2 т. Том I: Учебник / Под ред. Е.А. Суханова. - М.: Волтерс Клувер,
2004. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2
Кожевников С.Н. Меры защиты в советском праве: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук.
Свердловск, 1968. С.5.
66
нарушений прав и охраняемых законом интересов и восстановления
нарушенного состояния, включающих в себя меры предупреждения, меры
пресечения и правовосстановительные меры
1
.
Понимание мер защиты как средств воздействия ссужает данное понятие,
поскольку не охватывает случаи, когда нарушение права производится в рамках
закона. Представляется, такой оборот в качестве ядра дефиниции понятия мер
защиты прав и интересов физических и юридических лиц неточным
применительно к случаям изъятия земельных участков для государственных
или муниципальных нужд, поскольку «воздействие» предполагает влияние на
что-либо при помощи системы действий, т.е. активные действия. Однако в
случае соблюдения правовых норм органом, наделенным властными
полномочиями производить изъятие земельного участка для публичных нужд,
данное воздействие не будет иметь места, а в то же время определенные меры
защиты, которые предлагается рассмотреть далее, действуют и в таких случаях.
В юридической литературе можно встретить определение мер защиты как
правовых средств. Так, А.Г. Бессолицин полагает, что «меры защиты - это
охранительные правовые средства, являющиеся одним из выражений
государственного принуждения, применяемые в случае как юридического
факта правонарушения, так и при наличии иных юридических фактов и
преследующие цели предупреждения и пресечения правонарушений, а также
восстановления нарушенных общественных отношений» .
Однако данное определение нуждается в некоторой корректировке при
применении его к случаям изъятия земельных участков для публичных нужд,
поскольку меры защиты в таких случаях являются не только выражением
государственного принуждения, но в ряде случаев опираются на него, к
примеру, в случае несоблюдения мер защиты прав и интересов физических или
юридических лиц при изъятии земельных участков для публичных нужд в
добровольном порядке. Например, реализация такой меры защиты, как
1
Александрова А.П. Защита социально-экономических прав и свобод: общетеоретический
анализ: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Казань, 2002. С. 9.
67
возмещение убытков, причиненных изъятием земельного участка для
государственных или муниципальных нужд, возможна как добровольно, так и с
помощью государственного принуждения.
В то же время употребление термина «правовые средства» представляется
наиболее удачным для определения мер защиты, имеющих место в случаях
изъятия земельных участков для публичных нужд, поскольку в теории права
под юридическими средствами понимается совокупность правовых
установлений (инструментов) и форм правореализационной практики, с
помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права и
обеспечивается достижение социально полезных целей
1
.
По мнению же Д.Е. Зайкова, М.Г. Звягинцева, «сама по себе защита
земельных прав представляется в виде совокупности правовых средств (в т.ч.
способов, методов активного воздействия), применяемых в определенных
формах в целях недопущения или предотвращения земельного
правонарушения, а в случаях, если оно совершено, - восстановления
нарушенного права»
2
.
Поскольку восстановлению могут подлежать не только права на
земельные участки, но и положение, существовавшее до нарушения, в целом,
то термин «восстановление нарушенного права» следует заменить на термин
«восстановление нарушенного состояния», который имеет более широкое
значение. При этом диссертант, применяя данный термин, исходит из того, что
восстановлению подлежит состояние, нарушенное как правомерными, так и
неправомерными действиями при изъятии земельных участков для
государственных или муниципальных нужд.
Таким образом, под защитой прав и интересов физических и
юридических лиц при изъятии земельных участков для государственных или
муниципальных нужд диссертантом понимается установленная в законе
система мер, включающая в себя общие и специальные правовые средства,
1
Малько A.B., Шундиков K.B. Цели и средства в праве. Саратов: Изд-во СГАП, 2003. С. 67.
2
Зайков Д.Е., Звягинцев М.Г. Настольная книга гражданина по защите земельных прав. М.:
Изд.дом «Ра», 2008. С. 701.
68
опирающиеся на государственное принуждение и направленные на смягчение
неблагоприятных последствий правомерного нарушения субъективного
имущественного права на земельный участок, предупреждение
злоупотреблений властными полномочиями государственным органом или
органом местного самоуправления, восстановление нарушенного состояния, а
также на пресечение неправомерных действий, нарушающих права и законные
интересы физических и юридических лиц или создающих угрозу их
нарушению, предупреждение последующих правонарушений.
2.2. Система мер защиты прав и интересов физических и юридических лиц
при изъятии земельных участков для государственных или
муниципальных нужд.
При наделении одних участников властными полномочиями наличие мер
защиты прав и интересов других участников является важным условием
стабильности и устойчивости не только земельных, но любых иных
правоотношений. А поскольку физические и юридические лица являются
наиболее слабым звеном земельных отношений, то наличие установленных в
законе мер их правовой защиты приобретает необходимый характер, особенно
в случаях изъятия земельных участков для публичных нужд.
Меры защиты прав и интересов физических и юридических лиц при
изъятии земельных участков для публичных нужд можно дифференцировать по
критерию наличия противоправности в действиях уполномоченного органа
(лиц, в пользу которых изымаются земельные участки) на две группы: 1) меры,
реализующиеся в рамках производства изъятия и действующие при отсутствии
факта правонарушения; 2) меры, применимые в случае незаконных действий
(бездействия), т.е. при наличии факта правонарушения. Рассмотрим их.
Обращаясь к содержанию Земельного кодекса РФ можно обнаружить, что
Глава IX «Защита прав на землю и разрешение земельных споров» включает в
69
себя не только способы защиты прав на земельные участки (ст.ст. 59-62 ЗК РФ),
но и гарантии прав на землю при изъятии земельных участков для
государственных или муниципальных нужд, что позволяет рассуждать о
включении этих гарантий в систему мер защиты физических и юридических
лиц при изъятии земельных участков для публичных нужд.
Как отмечает A.C. Мордовец, «юридические гарантии представляют
собой систему юридических средств и способов охраны и защиты прав
человека и гражданина»
1
.
Исследование гарантий прав и интересов физических и юридических лиц
при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных
нужд следует начать с положений Основного закона, в котором установлены
гарантии права собственности, среди которых можно выделить следующие
положения: 1) никто не может быть лишен своего имущества иначе как по
решению суда; 2) принудительное отчуждение имущества для государственных
нужд может быть произведено только при условии предварительного и
равноценного возмещения (ч. 3 ст. 35 Конституции РФ).
Конституционный Суд РФ, раскрывая конституционно-правовой смысл
понятия «имущество», использованного в данной статье, пришел к выводу, что
им охватываются не только право собственности, но и такие имущественные
права, как право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного
наследуемого владения земельным участком. Суд указал, что земельный
участок является для землепользователя именно «своим имуществом» (что
должно признаваться всеми субъектами права) и не может быть изъят иначе как
на основании судебного решения и лишь при условии предварительного и
равноценного возмещения. Он подчеркнул, что данная конституционная
гарантия, адресованная, прежде всего собственникам, во всяком случае не
может толковаться как отрицающая государственную защиту других
признанных имущественных прав граждан и умаляющая в какой-либо мере
возможности такой защиты для законных землепользователей. Таким образом,
Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что в отношении права
70
постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого
владения земельными участками действует механизм защиты, гарантируемый
ст.ст. 35, 45 и 46 Конституции РФ
1
.
Итак, меры защиты, применимые в случае прекращения права
собственности, распространяются и на случаи прекращения права постоянного
(бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения при
изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд,
что соответствует положениям гражданского законодательства (ст. 283 ГК РФ).
Однако степень защищенности интересов собственника все-таки более
высока, что объясняется наибольшей полнотой данного права. В частности, в
отношении собственника действует правило о том, что в выкупную цену
включается рыночная стоимость изымаемого для публичных нужд земельного
участка, в то время как обладатели иных субъективных имущественных прав на
земельные участки вправе получить только возмещение причиненных изъятием
убытков. Рыночная стоимость земельного участка согласно ст. 66 ЗК РФ
устанавливается в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 года
№ 135-Ф3 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»
2
, в силу ст. 8
которого проведение оценки является обязательным в случае вовлечения в
сделку объектов оценки, принадлежащих полностью или частично Российской
Федерации, субъектам РФ либо муниципальным образованиям, в том числе при
выкупе или ином предусмотренном законодательством РФ изъятии имущества
у собственников для государственных или муниципальных нужд.
Тем не менее новые правила изъятия земельных участков для публичных нужд,
введенные законодателем с 1 апреля 2015 г., могут создать юридические
проблемы для таких собственников-молчунов.
Новая процедура изъятия сводится к нескольким этапам:
- заявление в уполномоченные органы власти ходатайства об изъятии
1
Постановление Конституционного Суда РФ от 13 декабря 2001 года № 16-П «По делу о
проверке конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы «Об основах
платного землепользования в городе Москве» в связи с жалобой гражданки Т.В.
Близинской» // Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 52(ч.2).-Ст. 5014.
2
Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3813.
71
земельного участка для публичных нужд (его вправе подать заинтересованное
лицо, которое прямо поименовано законом - п. 1 ст. 56.4 ЗК РФ) или инициация
органами власти процесса изъятия по собственной инициативе;
- принятие уполномоченным органом решения об изъятии;
- публикация в СМИ информационного сообщения о планируемом изъятии;
- оценка рыночной стоимости недвижимости;
- оформление соглашения об изъятии между органом власти и собственником;
- процедура принудительного изъятия в судебном порядке (в случае если
соглашение об изъятии не будет заключено).
Для того чтобы провести процедуру изъятия участка для публичных нужд,
уполномоченные органы публичной власти обязаны выявить текущих
собственников изымаемой недвижимости. Если сведения на изымаемую
недвижимость зарегистрированы в государственных реестрах, то никаких
сложностей нет, органы власти по своему запросу получают нужные данные в
Росреестре. Однако если предметом изъятия являются земельные участки
собственников-молчунов, не внесенные в государственные реестры, тогда
возникает проблема: прежде чем реализовать процедуру изъятия, необходимо
установить собственников изымаемой недвижимости.
Законодатель установил правила о заблаговременном публичном уведомлении
таких собственников-молчунов о планируемом изъятии их участков через
официальное СМИ (ст. 56.5 ЗК РФ). Однако если собственник по каким-либо
причинам не увидел этого сообщения, то он может быть не осведомлен о том,
что его имущество находится в процессе изъятия. Эта ситуация вполне
вероятна, например, если собственник преимущественно проживает в одном
регионе страны, а владеет земельным участком в другом или если он владеет
большим количеством земельных участков в различных регионах. Не зная о
том, что начата процедура изъятия его земли, собственник фактически лишен
возможности своевременно защитить свои права и законные интересы в
процессе прекращения его права собственности на землю.
По новым правилам после публикации специального сообщения в СМИ
72
собственники изымаемой недвижимости - молчуны в течение шестидесяти дней
должны подать специальное заявление в соответствующий орган публичной
власти с приложением правоустанавливающих документов на изымаемое
имущество, а также с указанием способа связи с ними и обратного почтового
адреса. Если они этого не сделают, то уполномоченный орган может посчитать,
что собственники изымаемой недвижимости не выявлены (т.е. о них нет
сведений в государственных реестрах, а сами они не подали заявлений об учете
их прав при изъятии).
В этом случае уполномоченный орган может в судебном порядке
требовать признания права публичной собственности на изымаемые участки
независимо от постановки таких объектов на учет в качестве бесхозяйной
недвижимой вещи (п. 10 ст. 56.5 ЗК РФ).
Как видим, с одной стороны, земельные участки, в отношении которых
частный собственник не выявлен, очевидно, рассматриваются законодателем
как бесхозяйные недвижимые вещи, в отношении которых не нужен учет. С
другой - законодатель освобождает инициаторов процедуры изъятия от
соблюдения процедуры признания права собственности на бесхозяйную
недвижимую вещь, установленной ст. 225 Гражданского кодекса РФ.
Это сделано для того, чтобы ускорить процесс изъятия. Ведь если строго
соблюдать процедуру постановки бесхозяйных земельных участков на учет в
Росреестре и ждать целый год объявления их собственника, то процедура
изъятия будет приостановлена на период такой задержки.
Судебное решение о признании права публичной собственности на земельный
участок, частный собственник которого неизвестен, по сути, заменяет судебное
решение о принудительном изъятии земельного участка для публичных нужд.
Хотя эти судебные решения влекут различные правовые последствия, в
рассматриваемом контексте они решают одну и ту же задачу передачи
требуемого участка в публичную собственность.
Вместе с тем в результате новых правил изъятия может пострадать частный
собственник, который в этой ситуации лишен возможности представить
73
мотивированные возражения против изъятия своей собственности, а также в
полной мере воспользоваться процессуальными правами для защиты права
собственности на свою землю.
Посмотрим на эту проблему и под другим углом. Если право
собственности на участок не зарегистрировано в государственном реестре прав
на недвижимое имущество, почему земельный участок квалифицируется
органом публичной власти именно как бесхозяйный и осуществляется
процедура признания права собственности?
Ведь при отсутствии в Росреестре данных о праве частной или публичной
собственности на земельный участок нельзя исключать, что этот земельный
участок имеет статус участка, государственная собственность на который не
разграничена.
В этом случае, во-первых, такой земельный участок не может быть изъят,
так как процедура изъятия по смыслу ст. 279 ГК РФ применяется только к
земельным участкам, находящимся в частной собственности. Во-вторых, в силу
прямого указания закона распоряжаться этим участком могут быть
уполномочены другие органы публичной власти, а не инициатор процедуры
изъятия.
Например, если орган федеральной власти, осуществляющий изъятие,
признает в судебном порядке право федеральной собственности на участок в
результате реализации процедуры изъятия участка по новым правилам, то он
может тем самым нарушить установленное законом право органов местного
самоуправления на распоряжение им. Это возможно тогда, когда участок не
является частным и на самом деле имеет статус участка, государственная
собственность на который не разграничена, а в силу закона им уполномочен
распоряжаться, например, тот или иной орган местного самоуправления (п. 2
ст. 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ, ст. 56.2 ЗК РФ).
Как выявить, является ли планируемый к изъятию для публичных нужд
земельный участок приватизированным в период до 1998 г., а значит,
находящимся в частной собственности, или все-таки он является участком,
74
государственная собственность на который не разграничена? От ответа на этот
вопрос зависит правомерность начала процедуры изъятия конкретного
земельного участка, собственник которого не установлен. Следует признать,
что на сегодняшний день это совершенно особая юридическая проблема,
решения которой в законе пока нет.
Но, допустим, каким-то образом удалось определить, что участок относится к
частной собственности, хотя собственник его не выявлен. В этом случае
действительно было бы разумным квалифицировать его как бесхозяйную
недвижимую вещь и включить в новеллу особые правила признания права
собственности на бесхозяйную недвижимость при реализации процедуры
изъятия. Пока в законе есть только оговорка о праве органа публичной власти
признать право собственности на изымаемый участок независимо от правил об
учете бесхозяйной недвижимой вещи (п. 10 ст. 56.5 ЗК РФ).
Эти новеллы могут вступать в противоречие с нормами Гражданского кодекса
РФ, регулирующими правовой статус и процедуру признания прав на
бесхозяйную недвижимую вещь.
Например, в силу норм Кодекса право собственности на бесхозяйную
недвижимость может быть признано преимущественно органами местного
самоуправления. Региональные власти наделены такими полномочиями только
в городах федерального назначения (Москва и Санкт-Петербург) (ст. 225).
Вместе с тем реализовывать процедуру изъятия по закону уполномочены не
только органы местного самоуправления и органы государственной власти
субъектов РФ, но и федеральные органы власти (ст. 56.2 ЗК РФ).
Соответственно, последние вправе согласно новелле признавать право
собственности на изымаемый участок как на бесхозяйную недвижимую вещь
вопреки нормам Гражданского кодекса РФ в рамках реализации процедуры
изъятия.
На наш взгляд, для решения этой коллизии необходимы поправки в закон,
устанавливающие особые условия признания права на бесхозяйную
недвижимую вещь органами федеральной и региональной власти (кроме