54
Конечно, не все построенное на арендованном земельном участке
является самовольной постройкой. Самовольной постройкой являются здание,
сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном
участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном
участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на
нем такого объекта, либо возведенные, созданные без получения на это
необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и
строительных норм и правил. Однако следует подчеркнуть, что согласно
пункту 3 статьи 222 ГК РФ право собственности на самовольную постройку
может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях в ином
установленном законом порядке только за лицом, в собственности,
пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании
которого находится земельный участок, на котором создана постройка.
Проблема признания права собственности на самовольную постройку,
возведенную на арендованном земельном участке, может быть решена
дополнением перечня прав на земельный участок, которым должно обладать
лицо, претендующее на признание права собственности, правом аренды.
Инициировать такое дополнение мог бы Верховный Суд Российской
Федерации, которому согласно статье 104 Конституции Российской Федерации
принадлежит право законодательной инициативы по вопросам его ведения. В
настоящее время в научной среде доминирующей является позиция, относящая
к числу таких вопросов преимущественно процессуальные вопросы и вопросы
судоустройства.
Е.С. Ганичева, анализируя предметное содержание законопроектов,
которые вносились в Государственную Думу Верховным Судом Российской
Федерации за весь период с момента принятия Конституции Российской
Федерации в 1993 году, констатирует, что в подавляющем большинстве случаев
реализация права законодательной инициативы была связана с изменением
законодательства о судоустройстве, процессуального законодательства,
правовых норм, регулирующих статус судей и органов судейского сообщества,
55
пенсионное обеспечение судей в отставке, финансирование судебной системы
(поправки к ежегодным законам о федеральном бюджете), информационное
обеспечение, а также исполнение судебных актов, в том числе исполнение
наказаний
67
.
Верховный Суд Российской Федерации (а ранее и Высший
Арбитражный Суд Российской Федерации) в целях обеспечения
единообразного применения законодательства Российской Федерации дает
судам разъяснения по вопросам судебной практики на основе ее изучения и
обобщения. Нельзя не заметить, что такие разъяснения в правоприменительной
практике уже давно играют роль своеобразного источника права, в чем при
пристальном внимании можно усмотреть противоречие статье 10 Конституции
Российской Федерации, которая однозначно разграничивает законодательную и
судебную ветви государственной власти. В связи с этим, возможно, пришло
время изменить сложившиеся подходы, поскольку в соответствии со статьей 2
Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 года N 3-ФКЗ "О
Верховном Суде Российской Федерации" в ведении Верховного Суда
Российской Федерации находятся споры по гражданским делам, делам по
разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным
делам, подсудным судам, образованным в соответствии с Федеральным
конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" и
федеральными законами
68
.
При этом может возникнуть вопрос о наличии разрешительной
документации. Если она имеется, может ли это повлиять на решение вопроса о
самовольной постройке? Поскольку такая ситуация прямо не предусмотрена
статьей 222 ГК РФ, это не может иметь решающее значение.
Если говорить об аренде земельного участка, как о праве, допускающем
строительство на нем объекта, то надо иметь в виду ограничения, которые
67
Ганичева Е.С. Пределы осуществления права законодательной инициативы высшими
органами судебной власти // Журнал российского права. 2014. N 11.
68
Подробнее см.: Кирсанов А.Р. О праве законодательной инициативы высших судебных
органов // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2006. N 11.
56
устанавливают категория земель, разрешенное использование земельного
участка, срок аренды и цель предоставления земельного участка.
Поскольку постройку может осуществить не только лицо, владеющее
земельным участком на одном из упомянутых вещных прав, но и третье лицо,
закон устанавливает для этого случая специальное правило - лицо, за которым
признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее
лицу расходы на постройку. Размер такой компенсации определяет суд.
Отдельного внимания заслуживают нормы, которые позволяют органу
местного самоуправления сначала принять решение о сносе самовольной
постройки, а затем осуществить этот снос.
Органы местного самоуправления городского округа (муниципального
района, если самовольная постройка расположена на межселенной территории)
вправе принять решение о сносе самовольной постройки в случае создания или
возведения ее на земельном участке, не предоставленном в установленном
порядке для этих целей, если этот земельный участок расположен:
1) в зоне с особыми условиями использования территорий (за
исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников
истории и культуры) народов Российской Федерации);
2) на территории общего пользования;
3) в полосе отвода инженерных сетей федерального, регионального или
местного значения.
В принятом органом местного самоуправления решении должен быть
указан срок сноса самовольной постройки. Этот срок устанавливается с учетом
характера самовольной постройки, но не может составлять более чем 12
месяцев.
До принятия решения о сносе самовольной постройки орган местного
самоуправления предпринимает меры по выявлению лица, осуществившего
самовольную постройку.
Если лицо, осуществившее самовольную постройку, выявлено, то в
течение семи дней со дня принятия решения о сносе самовольной постройки
57
орган местного самоуправления, принявший такое решение, направляет лицу,
осуществившему самовольную постройку, копию этого решения.
В случае если лицо, осуществившее самовольную постройку, не было
выявлено, то орган местного самоуправления, принявший решение о сносе
самовольной постройки, в течение семи дней со дня принятия такого решения
обязан:
1) обеспечить опубликование в порядке, установленном уставом
городского округа (муниципального района в случае, если самовольная
постройка расположена на межселенной территории) для официального
опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, сообщения о
планируемом сносе самовольной постройки;
2) обеспечить размещение на официальном сайте уполномоченного
органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной
сети Интернет сообщения о планируемом сносе самовольной постройки;
3) обеспечить размещение на информационном щите в границах
земельного участка, на котором создана самовольная постройка, сообщения о
планируемом сносе самовольной постройки.
Если лицо, осуществившее самовольную постройку, не было выявлено,
то снос самовольной постройки может быть организован органом, принявшим
соответствующее решение. При этом снос может быть организован не ранее
чем по истечении двух месяцев после дня размещения на официальном сайте
уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-
телекоммуникационной сети Интернет сообщения о планируемом сносе такой
постройки.
Закон оставляет без прямого ответа вопрос о порядке сноса самовольной
постройки в случае, если лицо, осуществившее самовольную постройку, было
выявлено органом местного самоуправления, принявшим решение о сносе.
Можно ли, применив аналогию, организовать снос в том же порядке, как
и в случае, когда лицо, осуществившее самовольную постройку, не было
выявлено? Здесь будет не лишним напомнить, что в отличие от гражданско-
58
правовых отношений, регулируемых по принципу "разрешено все, что не
запрещено", административные отношения регулируются по-другому -
"запрещено все, кроме того, что разрешено". Именно поэтому гражданское
законодательство не применяется к административным отношениям (пункт 3
статьи 2 ГК РФ). В нашем случае это означает следующее. Если после
получения решения органа местного самоуправления о сносе лицо,
осуществившее самовольное строительство, самостоятельно не снесет
постройку, то аналогия закона неприменима и снос возможен только по
решению суда. При этом расходы по сносу подлежат взысканию с лица,
осуществившего самовольную постройку.
Ситуация может быть осложнена тем, что право собственности на
постройку, имеющую внешние признаки самовольной, зарегистрировано в
соответствии с законодательством о государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним. В соответствии с пунктом 4 статьи 212
ГК РФ права всех собственников защищаются равным образом.
Эту возможность оспаривания зарегистрированного права и следует
использовать органу местного самоуправления в случае, если право
собственности зарегистрировано, а объект недвижимости имеет признаки
самовольной постройки, указанные в статье 222 ГК РФ.
Здесь важно обратить внимание на следующее. Статья 222 ГК РФ
регулирует отношения, которые имеют место до момента государственной
регистрации (то есть до момента признания Российской Федерацией) прав на
построенный или реконструированный объект недвижимости. Неслучайно эта
статья помещена законодателем в главу 14 ГК РФ, посвященную приобретению
права собственности. Негативные последствия для лица, осуществившего
самовольную постройку, связаны с тем, что оно не приобретает на нее право
собственности.
Прекращение права собственности регулируется главой 15 ГК РФ,
статья 235 которой определяет основания прекращения права собственности -
это право прекращается при отчуждении собственником своего имущества
59
другим лицам, при отказе собственника от права собственности, в случае
гибели или уничтожения имущества и при утрате права собственности на
имущество в иных случаях, предусмотренных законом. Таким случаем, в
частности, является оспаривание зарегистрированного права в судебном
порядке. Важно подчеркнуть, что согласно пункту 6 статьи 8.1 ГК РФ
зарегистрированное право может быть оспорено исключительно в судебном
порядке.
Несмотря на то что закон предоставляет возможность органу местного
самоуправления в установленных законом случаях принять решение о сносе и
организовать снос самовольной постройки, применение такого способа
возможно лишь до момента признания Российской Федерацией права
собственности, то есть в период, когда непосредственно применимы нормы
гражданского законодательства о самовольной постройке.
Таким образом, если право собственности на объект зарегистрировано в
установленном порядке, то есть признано Российской Федерацией, то
инструментом решения проблемы строительства зданий, сооружений или
других построек, возведенных на земельных участках, не предоставленных в
установленном порядке, или на земельных участках, разрешенное
использование которых не допускает строительства на них таких объектов,
либо построенных или реконструированных без получения необходимых
разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и
правил, был и остается судебный акт.
На практике может возникнуть вопрос, имеет ли право собственник
постройки на компенсацию, если снос осуществлен по решению органа
местного самоуправления, которое впоследствии будет признано судом
незаконным в связи с тем, что право на этот объект недвижимости было ранее
зарегистрировано, но не оспорено в установленном законом порядке. Не будет
лишним повторить, что в соответствии с пунктом 6 статьи 8.1 ГК РФ
зарегистрированное право может быть оспорено только в суде. При этом лицо,
указанное в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и
60
сделок с ним в качестве собственника, признается Российской Федерацией
таковым, пока в установленном законом порядке в этот реестр не внесена
запись об ином.
Статья 1069 ГК РФ предусматривает ответственность за вред,
причиненный государственными органами, органами местного
самоуправления, а также их должностными лицами. Вред, причиненный
гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий
государственных органов, органов местного самоуправления либо
должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не
соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного
органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. При этом
вред возмещается за счет соответственно казны субъекта Российской
Федерации или казны муниципального образования
69
. В статье 16 ГК РФ
предусматривается, что убытки, причиненные гражданину или юридическому
лицу в результате незаконных действий государственных органов, органов
местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе
издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта
государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат
возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской
Федерации или муниципальным образованием. При этом под убытками
понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или
должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или
повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы,
которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота,
если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Также следует иметь
в виду, что согласно статье 16.1 ГК РФ в случаях и в порядке, которые
предусмотрены законом, ущерб, причиненный имуществу гражданина либо
имуществу юридического лица даже правомерными действиями
69
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от
23.05.2016) // Собрание законодательства РФ, 29.01.1996, N 5, ст. 410.
61
государственных органов, органов местного самоуправления или должностных
лиц этих органов, а также иных лиц, которым государством делегированы
властные полномочия, подлежит компенсации.
62
Заключение
По результатам проведённого исследования проблем правового статуса
объектов самовольного строительства (самовольной постройки), кратко
изложим основные выводы и результаты проведенной работы.
Регулирование отношений по самовольному строительству нашло
отражение ещё в правовых нормах Древнего Рима. Естественно, что уровень
регламентации общественных отношений в сфере строительства в то время не
обладал той степенью детализации, которая присуща современному этапу
развития права, поэтому к самовольному строительству, согласно нормам
римского частного права, можно было отнести лишь случаи возведения
постройки из строительных материалов, принадлежащих одному лицу, на
земельном участке другого лица.
Римское право оказало столь сильное влияние на формирование
европейского права, что, обращая на это внимание, М.М. Сперанский назвал
его "молитвенником западноевропейских юристов". Европейское
законодательство (Гражданский кодекс Франции (1804), Германское
гражданское уложение (1896) и некоторые др.), впитавшее в себя основы
римского права, сохранило основной принцип регулирования отношений,
связанных с самовольной застройкой земли, называемый "правом почвы",
который предполагает признание права собственности на постройку за
собственником земли. Также оно закрепило презумпцию, согласно которой все
сооружения на участке считаются сделанными собственником за его счет и ему
принадлежащими, если не доказано обратное. В то же время нормы о
самовольном строительстве стали более либеральны к застройщику и
возложили дополнительные обременения на собственника земли в виде
выплаты компенсации в случае изъявления им воли на приобретение права
собственности на постройку.
Российское гражданское право, вне всякого сомнения, имеет свою
историю. Влияние римского права и права зарубежных стран на формирование
63
российского вещного права имело существенные ограничения, связанные с
генезисом собственности и права собственности в России.
В дошедших до наших дней списках Русской Правды мы можем найти
правила, посвященные порче межевых знаков и захвату чужих земель, но
нормы о самовольной застройке чужой земли впервые встречаются только в
законодательных актах централизованного Русского государства XV - XVII вв.
Следует отметить, что русское гражданское право выработало
своеобразный аналог римского института superficies. Этот институт получил
название "право застройки" и впервые был введен Законом о праве застройки
от 23.06.1912. Право застройки понималось как вещное право срочного и
наследственного, обременяемого и отчуждаемого владения чужой землей как
строительной площадью за вознаграждение.
В законодательстве советского периода наблюдается резкое изменение
вектора регулирования отношений собственности, что непосредственно
повлияло на пересмотр правил, посвященных самовольному строительству.
Отказ от права частной собственности на землю и упразднение деления
вещей на движимые и недвижимые коренным образом изменили правовое
регулирование процесса и последствий создания построек.
В указанный период существовала государственная монополия на
землю, а хозяйственная (в том числе и строительная) деятельность была
подвергнута детальной регламентации. По этим причинам вопрос о
последствиях самовольного возведения объектов недвижимости иными,
помимо граждан, субъектами не возникал на практике. Предметом
регулирования законодательства о самовольном строительстве в советский
период являлись отношения, субъектами которых выступали по большей части
граждане.
Принятые в 1968 г. Основы земельного законодательства также были
направлены на борьбу с незаконным строительством и предусматривали меры
охраны права исключительной собственности государства на землю. Любые
действия, нарушающие это право, признавались незаконными, а лица,