34
административного штрафа, но не менее одной тысячи рублей, либо
административный арест на срок до пятнадцати суток, либо обязательные
работы на срок до пятидесяти часов.
Согласно ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ, строительство, реконструкция объектов
капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если
для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального
строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, влекут
наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до
пяти тысяч рублей.
В соответствии со ст. 54 ГсК РФ государственный строительный надзор
осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, уполномоченными на осуществление государственного
строительного надзора за строительством, реконструкцией, капитальным
ремонтом объектов капитального строительства.
Анализ судебной практики показывает, что на сегодняшний день
граждане осуществляют возведение индивидуальных жилых домов без
разрешения на строительство и акта ввода в эксплуатацию. Индивидуальный
жилой дом, возведенный без указанных документов, является самовольной
постройкой. Чтобы ввести самовольную постройку в гражданский оборот,
необходимо соблюдать следующие требования.
1. Согласно Обзору судебной практики по делам, связанным с
самовольным строительством (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19 марта
2014 г.), одним из юридически значимых обстоятельств по делу о признании
права собственности на самовольную постройку является установление того
обстоятельства, что сохранение спорной постройки не нарушает права и
охраняемые законом интересы других лиц, в частности права смежных
землепользователей, правила застройки, установленные в муниципальном
образовании, и т.д.
В соответствии с ч. 8 ст. 1 ГсК РФ правила землепользования и
застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается
35
нормативными правовыми актами органов местного самоуправления,
нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов
Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-
Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны,
градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и
порядок внесения в него изменений.
На стадии принятия к производству суда иска о признании права
собственности на объект недвижимости в порядке статьи 222 ГК РФ судьи
проверяют наличие документов, свидетельствующих о принятии лицом,
создавшим самовольную постройку, мер к получению разрешений на
строительство, на ввод объекта в эксплуатацию (например, представление
отказа уполномоченного органа в выдаче таких разрешений). В случае
непредставления таких документов судья на основании статьи 136 ГПК РФ
оставляет исковое заявление о признании права собственности на самовольную
постройку без движения
40
.
На сегодняшний день суды принимают к производству дела, если
истцом предпринимались меры к легализации объекта путем обращения в
уполномоченный орган за выдачей разрешения о вводе объекта в эксплуатацию
и получили отказ со ссылкой на отсутствие разрешения на строительство. Суды
не принимают во внимание данный отказ, поскольку действующее гражданское
законодательство не содержит четкого указания на то, что после начала
проведения самовольного строительства либо реконструкции лица, их
производящие, лишаются возможности обращения в уполномоченные органы
для получения соответствующего разрешения (решение Новосильского
районного суда от 27.02.2015 N 2-9/2015, решение Островского районного суда
от 25.02.2015 N 2-86/2015).
2. В соответствии с п. 16 Постановления Пленума Верховного Суда РФ
и Пленума ВАС РФ от 29.04.2010 N 10/22 "О некоторых вопросах,
40
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ (ред.
от 19.12.2016) // Собрание законодательства РФ", 18.11.2002, N 46, ст. 4532.
36
возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с
защитой права собственности и других вещных прав"
41
по смыслу статей 225 и
234 ГК РФ право собственности в силу приобретательной давности может быть
приобретено на имущество, принадлежащее на праве собственности другому
лицу, а также на бесхозяйное имущество. Согласно Обзору судебной практики
по делам, связанным с самовольным строительством (утв. Президиумом
Верховного Суда РФ 19 марта 2014 г.), приобретательная давность не может
распространяться на случаи, когда в качестве объекта владения и пользования
выступает самовольно возведенное строение, в том числе расположенное на
неправомерно занимаемом земельном участке, поскольку в подобной ситуации
отсутствует такое необходимое условие, как добросовестность застройщика,
так как, осуществляя самовольное строительство, лицо должно было осознавать
отсутствие у него оснований для возникновения права собственности.
Следовательно, осуществлять строительство можно только на
земельных участках, принадлежащих на праве собственности, аренды или
находящихся в бессрочном пользовании.
3. В соответствии со ст. 263 ГК РФ необходимо соблюдать требования о
целевом назначении земельного участка.
4. Согласно Обзору судебной практики по делам, связанным с
самовольным строительством (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19 марта
2014 г.), кроме вопроса о соблюдении градостроительных и строительных норм
и правил, суды выясняют, учтены ли при возведении спорной постройки
требования санитарного, пожарного, экологического законодательства,
законодательства об объектах культурного наследия и другого в зависимости от
назначения и месторасположения объекта.
5. Чтобы признать право собственности на самовольную постройку,
необходимо понимать, в суд какой юрисдикции необходимо обращаться.
41
Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29.04.2010
(ред. от 23.06.2015) "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при
разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" //
Бюллетень Верховного Суда РФ, N 7, июль, 2010.
37
Согласно ч. 1 и ч. 2 ст. 27 АПК РФ, суду подведомственны дела по
экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением
предпринимательской и иной экономической деятельности. Арбитражные суды
разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием
организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих
предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и
имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в
установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных настоящим
Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований,
государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов,
должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и
граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя
42
.
Таким образом, для признания права собственности физическому лицу
необходимо обращаться в суд общей юрисдикции.
2.2. Способы легализации права собственности на самовольную постройку
Материальное и процессуальное право в последнее время не отличаются
статикой, которая наблюдалась в правовом регулировании по пресечению
самовольного строительства и возможной легализации его объектов с 2006
года. Редакция ст. 222 ГК РФ от 13.07.2015, с изменениями и дополнениями, на
сегодняшний день вступившими в силу, позволила установить новую веху в
правовом регулировании данного субинститута.
Объектом самовольного строительства теперь могут быть признаны:
здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном
участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном
участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на
нем данного объекта, либо возведенные, созданные без получения на это
42
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 N 95-ФЗ (ред.
от 19.12.2016) // Собрание законодательства РФ, 29.07.2002, N 30, ст. 3012.
38
необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и
строительных норм и правил. Законодатель закрепляет в обновленном варианте
статьи новый перечень объектов, которые могут быть признаны самовольной
постройкой.
При исследовании диссертационных трудов за последнее 10-летие
Бобылевой Ю.А., Гумилевской О.В., Валеева Р.А., Савиной А.В., Грызыхиной
Е.А., Шишканова П.А., Иваненко А.В. и др. становится очевидным, что
теоретические предложения по определению объекта самовольного
строительства у цивилистов существенно разняться.
Так, например, Р.А. Валеев характеризует самовольную постройку как
"создаваемое или реконструируемое здание (сооружение) в установленном
законодательством порядке, на которое отсутствует разрешение на ввод
объекта в эксплуатацию"
43
.
А.А. Ерофеева пишет, что самовольной постройкой является жилое и
нежилое помещение, другое строение, сооружение или иное недвижимое
имущество, созданное или создаваемое на земельном участке для себя, не
отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными
правовыми актами, либо созданное или создаваемое без получения на это
необходимых разрешений или с существенным нарушением
градостроительных и строительных норм и правил
44
.
О.В. Гумилевская полагает, что "самовольной постройкой является
жилой дом, нежилое здание, технические сооружения, прочие строения,
объекты незавершенного строительства или иное недвижимое имущество,
созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке,
установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без
получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением
градостроительных и строительных норм и правил, закрепленных в
43
Валеев Р.А. Понятие объекта незавершенного строительства // Цивилист. 2008. N 4.
44
Ерофеева А.А. Проблемы правового статуса самовольной постройки // Юрист. 2010. N 1. С.
43 - 46.
39
соответствующих технических регламентах в предусмотренном законом
порядке"
45
.
А.В. Савина определяет самовольную постройку как объект, физически
подпадающий под признаки объекта недвижимости (п. 1 ст. 130 Гражданского
кодекса Российской Федерации (ГК РФ)), но создание которого является
нарушением установленных правовых норм
46
.
Думается, что самовольной постройкой может быть признан любой
объект недвижимого имущества, представляющий собой результат
(завершенный или незавершенный) строительной деятельности,
осуществленный вне правовых рамок допустимой возможности создания таких
объектов
47
.
Основным является выделение следующих критериев постройки:
1. Основные: наличие прочной связи с землей и невозможность
перемещения без несоразмерного ущерба для назначения; индивидуальная
определенность; прочность и непотребляемость; полезность.
2. Дополнительные: стоимостные (значительная затрата труда и
денежных средств); технические (появление в результате строительной
деятельности); степень готовности (завершенности) к использованию исходя из
критерия законченности или незаконченности объекта
48
.
И поэтому остаточный дифференцированный подход к определению
самовольной постройки законодателем является лишь последующим
возможным теоретическим аспектом понимания самовольной постройки.
Положения ст. 222 ГК РФ устанавливают последствия, которые
наступают для лица, создавшего самовольную постройку. Действует
специальное правило о том, что право собственности у данного лица не
45
Гумилевская О.В. Основания признания права собственности на самовольную постройку:
Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2008. С. 10.
46
Савина А.В. Снос самовольной постройки // Адвокатская практика. 2008. N 3.
47
Иваненко А.В. Теоретические и практические аспекты понимания и легализации
самовольной постройки: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 75.
48
Иваненко А.В. Самовольная постройка: анализ нововведений ГК РФ // Власть Закона.
2016. N 1. С. 50 - 62.
40
возникает и не приобретается им. Оно не вправе распоряжаться постройкой -
продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки.
Невозможность приобретения права собственности, а также
возникновения права собственности сопрягается законодателем с
исключительной возможностью признания права собственности на
самовольную постройку судом.
Ранее право собственности на самовольную постройку, согласно п. 3 ст.
222 ГК РФ, могло быть признано в судебном, а в предусмотренных законом
случаях в ином установленном законом порядке. Сосуществование двух
возможных способов легализации права собственности на самовольную
постройку порождало вопросы различного характера, в частности, о
приоритетах применения того или иного порядка, степени разработанности,
законности и т.д. Поэтому выделение суда как единственного компетентного
органа в данной области видится определенным решением проблемы.
Пункт 3 ст. 222 ГК РФ предусматривает обстоятельства возможного
признания права собственности судом за лицом, в собственности, пожизненном
наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого
находится земельный участок, на котором создана постройка, при
одновременном соблюдении следующих условий:
- если в отношении земельного участка лицо, осуществившее постройку,
имеет права, допускающие строительство на нем данного объекта.
Следует иметь в виду, что возведение новых построек при наличии
обременения права собственности в виде запрещения нового строительства
является основанием для признания постройки самовольной и ее сноса
49
.
- если на день обращения в суд постройка соответствует параметрам,
установленным документацией по планировке территории, правилами
49
См.: Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством (утв.
Президиумом Верховного Суда РФ от 19.03.2014) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2014. N
6.
41
землепользования и застройки или обязательными требованиями к параметрам
постройки, содержащимися в иных документах;
- если сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом
интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан.
Анализ положений ст. 222 ГК РФ и материалов судебной практики, на
наш взгляд, позволяет выделить следующий круг обстоятельств, имеющих
юридическое значение для признания права собственности на самовольную
постройку в судебном порядке:
1. Возведение постройки, на которую не установлено право
собственности никакого лица.
2. Возведение самовольной постройки на земельном участке,
принадлежащем субъекту на праве собственности или на ином вещном праве
(пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании).
3. Установление признаков самовольности постройки:
- несоблюдение порядка предоставления и разрешенного использования
земельного участка, а также красных линий, установленных проектами
планировки.
- создание без получения необходимых разрешений, удостоверяющих
право собственника, владельца, арендатора или пользователя объекта
недвижимости на осуществление застройки земельного участка, строительства,
реконструкции здания, строения, сооружения; а также непринятие мер к
получению необходимых для строительства разрешений.
На наш взгляд, установленное правоприменительной практикой правило
относительно безусловной необходимости получения разрешения на
строительство, с одной стороны, способствует снижению случаев самовольного
строительства, но, с другой стороны, нарушает принцип предсказуемости
осуществления хозяйственной деятельности.
Нововведения ст. 222 ГК РФ оставляют без внимания вопрос об
определении статуса субъекта, который осуществил самовольную постройку.
Им может быть любое физическое и юридическое лицо, которое нарушило
42
установленные для постройки требования, в частности, использовало
земельный участок, отведенный для иной цели, не имело соответствующего
разрешения или существенно нарушило строительные и градостроительные
нормы и правила
50
.
Законодательство советского периода (ст. 109 ГК РСФСР)
регламентировало статус самовольного застройщика, сводя его только к
гражданам.
А.В. Савина пишет, что лицами, осуществившими самовольную
постройку, могут быть "деликтоспособные физические, юридические лица, а
также публично-правовые образования"
51
.
В судебной практике сложилось определение, что субъектом,
осуществившим самовольную постройку, может быть лицо, нарушившее
установленные для постройки требования, которое в частности использовало
земельный участок, отведенный для иной цели, не имело соответствующего
разрешения или существенно нарушило строительные и градостроительные
нормы и правила
52
.
В.Н. Шаталин употребляет термин "застройщик" при определении лица,
осуществившего постройку на не принадлежавшем ему участке
53
.
Н.А. Маленков пишет об условности употребления термина
"застройщик". Лицо, которое фактически владеет и пользуется постройкой,
далеко не всегда является ее непосредственным создателем, например, в
случаях перехода постройки к организации в процессе реорганизации, покупки
50
Ершов В.А., Сутягин А.В., Кайль А.Н. Постатейный комментарий к Гражданскому кодексу
Российской Федерации // СПС "КонсультантПлюс". 2009.
51
Савина А.В. Правовой режим самовольной постройки: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук.
М., 2010. С. 19.
52
Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 12.04.2010 по делу N А33-
787/2009 "О признании комплекса возведенных строений самовольными постройками и об
обязании произвести их снос" // СПС "Консультант Плюс".
53
См.: Шаталин В.Н. Признание права собственности на самовольную постройку // Судебно-
арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения. 2009. N 2.
43
имущественного комплекса, перехода постройки к гражданину в порядке
наследования
54
.
Нельзя не согласиться с доводом, что при отсутствии специальных
оговорок под термином "застройщик" понимается ее фактический владелец и
пользователь.
А.В. Савина оперирует понятием "самовольный застройщик" и вводит
понятие "фактического владельца самовольной постройки"
55
.
А.Я. Беленькая считает оправданным расширительное толкование
понятия лица, осуществившего самовольную постройку, включая его
наследников
56
.
Исходя из классификации самовольных строений по основанию учета
вида земельного участка, на котором они возведены, можно следующим
образом классифицировать субъектов, возводящих такие незаконные объекты:
- лица, производящие строительство на земельном участке, находящемся
в их собственности (пожизненном наследуемом владении, постоянном
бессрочном пользовании);
- лица, производящие самовольное строительство на земельном участке,
принадлежащем иным лицам.
В данном контексте необходимо говорить о соотношении вещных и
обязательственных прав, например, аренды, на земельный участок у лиц,
возводящих самовольные постройки.
Ст. 222 ГК РФ не уточняет круг субъектов, за которыми может быть
признано право собственности на самовольную постройку. Что же касается
возведения самовольных построек арендатором земельного участка по
действующему законодательству, то вопрос в недавнем прошлом решался
неоднозначно.
54
Маленков Н.А. Самовольная постройка: вопросы правового режима и прав на земельный
участок // Право и экономика. 2009. N 10. С. 18 - 25.
55
См.: Савина А.В. Правовой режим самовольной постройки: Автореф. дис. ... канд. юрид.
наук. М., 2010. С. 12.
56
Беленькая А.Я. Проблемы квалификации права на объект строительства: Автореф. дис. ...
канд. юрид. наук. Краснодар, 2004. С. 10.