44
Относительно права арендатора требовать признания за ним права
собственности на земельный участок в судебной практике имелись
противоречивые позиции.
Согласно аналитическому обзору от 27 марта 2014 года ВС РФ разрешил
признавать право собственности на самовольные постройки за арендаторами
земельных участков
57
.
Однако остаются нерешенными вопросы: если разрешить признание
права собственности, то каким образом будет устанавливаться согласие
собственника; может ли применяться как доказательство согласия отсутствие
требований о сносе объекта.
Таким образом, необходимым видится упорядочивание правоотношений
собственника земельного участка и арендатора по поводу строений,
возводимых арендатором на земельном участке. Положительное
волеизъявление собственника на застройку (строительство жилья) его
земельного участка должно выражаться в письменной форме, возможно, как
приложение к договору аренды или дополнительное соглашение. И только при
наличии такового документа право собственности на такую постройку может
быть признано, при условии, если жилое строение создано без существенных
нарушений градостроительных и строительных норм и правил и если
сохранение этого строения не нарушает права и охраняемые законом интересы
других лиц, не создает угрозу жизни и здоровью граждан.
Следует отметить, что столкновения интересов двух собственников
вообще можно избежать, изначально при заключении договора
исчерпывающим образом определив судьбу строения по окончании срока
пользования земельным участком.
Признавая за арендатором право на легализацию самовольной
постройки, полагаем, что для этого необходимо: наличие положительного
волеизъявления собственника земельного участка на осуществление
57
Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством (утв.
Президиумом Верховного Суда РФ 19.03.2014) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2014. N 6.
45
строительства; отсутствие изменения целевого назначения земельного участка;
соблюдение прав и охраняемых законом интересов других лиц; отсутствие
угрозы жизни и здоровью граждан созданным объектом.
Ст. 222 ГК РФ предусматривает возможность признания права
собственности на самовольно возведенный объект недвижимости как за
собственником земельного участка, так и за лицами, владеющими земельным
участком на иных вещных правах. Следует отметить, что данные вещные права
имеют временный характер и в итоге должны трансформироваться либо в право
собственности, либо в право аренды (например, если лицо владело на праве
пожизненно наследуемого владения, то у наследников возникает либо право
собственности, либо право аренды).
Также нерешенным остается вопрос о закреплении за определенным
лицом возможности и права обращения с иском о признании права
собственности на самовольную постройку.
Думается, что субъектами, обладающими правом требования признания
права собственности на самовольную постройку, обладают помимо
собственника земельного участка (как физического, так и юридического лица),
на котором возведена самовольная постройка: лица, пропорционально
владеющие на праве собственности долями земельного участка в
соответствующих долях; арендатор, возведший таковую постройку с целевым
назначением "для жилья", при наличии письменного согласия собственника
земельного участка. А также наследник, вступивший в наследство земельным
участком, на котором данная постройка возведена наследодателем (в случаях
наследования земельного участка несколькими лицами - согласно наследуемым
долям земельного участка по завещанию или в равных долях);
территориальный орган Росимущества от имени Российской Федерации - на
самовольную постройку, возведенную на земельном участке, находящемся в
собственности РФ.
Пункт 4 ст. 222 ГК РФ определяет круг субъектов, сроки, порядок
действий уполномоченных субъектов на разрешение вопроса о сносе
46
самовольных построек. В круг субъектов включены органы местного
самоуправления городского органа в случае создания или возведения ее на
земельном участке, не предоставленном в установленном порядке для этих
целей. В случае если этот земельный участок расположен в зоне с особыми
условиями использования территорий (за исключением зоны охраны объектов
культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской
Федерации) или на территории общего пользования, либо в полосе отвода
инженерных сетей федерального, регионального или местного значения.
При анализе ст. 222 ГК становятся очевидными обстоятельства, при
наличии которых сохранение самовольной постройки и, следовательно,
признание права собственности на нее не является возможным. Снос объектов
самовольного строительства гражданское законодательство не
предусматривает. Между тем в литературе рядом авторов высказывалась точка
зрения о возможности установления такого порядка. Кроме того, отдельные
муниципальные образования принимают нормативные акты, определяющие
механизм осуществления административного сноса самовольных построек.
До недавнего времени органы власти и управления не могли принимать
решения о сносе объектов самовольного строительства. Дело в том, что только
суд вправе принять решение о лишении лица права собственности (ст. 35
Конституции РФ), в противном случае нарушаются сами основы не только
института права собственности, но и в целом конституционные основы.
Данная позиция поддерживается также следующими аргументами:
- квалификация недвижимого имущества в качестве самовольной
постройки, (что влечет отказ в признании права собственности) возможна
только судом, иные органы лишены таких полномочий;
- снос самовольной постройки влечет ее уничтожение, что лишает лицо
права, предусмотренного в законе, на его легализацию (п. 1 информационного
письма N 143)
58
.
58
Андреевская А.В. Обзор судебной практики по статье 222 ГК РФ // Актуальные вопросы
бухгалтерского учета и налогообложения. 2011. N 4. С. 87 - 98.
47
В отношении нестационарных объектов, рекламных конструкций,
некапитальных строений в судебной практике сложилась полярная
неоднозначная позиция
59
. Так как речь идет о свободно перемещаемом в
пространстве имуществе, то оно может быть удалено с земельного участка или
иного объекта недвижимости на основании административного акта
60
.
Думается, что снос самовольной постройки возможен только в судебном
порядке, поскольку имеет под собой морально-правовую основу возможного
ущемления нереализованных прав, возможность иметь которые предусмотрена
законодателем.
Также, следует отметить, что согласно сложившейся практике
муниципальное образование при обращении с иском о сносе самовольной
постройки не наделено правом заявлять подобные требования в общественных
интересах, если оно не имеет права муниципальной собственности на
соответствующий земельный участок
61
.
Следует акцентировать внимание на том, что межведомственные
комиссии на сегодняшний день также не наделены правом обращения в суд о
сносе самовольной постройки, но их деятельность, отраженная в отчетах о
проделанной работе, может явиться основанием требования о сносе
самовольной постройки.
Поэтому такая конкретизация законодателем, на наш взгляд, не является
необходимой.
Требования о сносе самовольных построек могут предъявлять:
титульный владелец земельного участка, если постройка создавалась без его
согласия или существенно ущемила его права и свободы; управомоченный
59
Постановление Президиума ВАС РФ от 16 ноября 2010 года N 8263/10 по делу N А33-
13956/2009 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2011. N 2.
60
Постановление ФАС Поволжского округа от 18 февраля 2010 года по делу N А55-
17464/2009 // СПС "Консультант Плюс".
61
См.: Постановление апелляционной инстанции от 30 июля 2010 года по делу N А68-
8486/08-342/17 "По делу об обязании осуществить снос самовольно возведенного
капитального объекта мини-АЗС и привести земельный участок в состояние и качество не
хуже первоначального (основное требование). По делу о признании права собственности на
мини-АЗС (встречное требование)" // СПС "Консультант Плюс".
48
орган по делам о сносе самовольной постройки, создающей угрозу жизни и
здоровью граждан, арендатор земельного участка. Надлежащим ответчиком по
делу о сносе самовольной постройки может выступать либо лицо, ее возведшее,
либо лицо, не построившее, но эксплуатирующее данное строение.
Таким образом, можно сделать вывод, что изменения, внесенные
законодателем в ст. 222 ГК РФ, не решили существующих проблем в данной
области правового регулирования. Необходима дальнейшая конкретизация
правовых норм при учете их местного реагирования к возникающим и
модернизирующимся правонарушениям.
2.3. Последствия непризнания права собственности на самовольную
постройку
Проблема самовольного возведения построек уходит в далекое прошлое,
когда единственным критерием при выборе места нового строительства
перестал быть вопрос безопасности для жизни человека. Шло время и
становилось понятным, что без определенных ограничений при строительстве
уже не обойтись. Так зарождались нормы и правила, которые необходимо было
соблюдать при новом строительстве и реконструкции ранее построенных
зданий. Потребность в установлении и соблюдении этих правил диктовалась
необходимостью обеспечения баланса публичных и частных интересов.
Обеспечить этот баланс в отечественном законодательстве призвана
статья 222 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Из всех способов толкования норм права в правоприменительной
практике все чаще прибегают к их системному толкованию. Для системного
толкования нормы права надо подвергнуть сравнительному анализу
совокупность правовых норм, регулирующих те же отношения, что и норма,
толкование которой требуется. Важно отметить, что эти нормы могут
относиться к разным отраслям права, в которых правовое регулирование
основано на разных принципах и осуществляется принципиально разными
методами. Регулирование "горизонтальных" гражданских отношений
49
построено на принципе юридического равенства сторон и регулируется
преимущественно диспозитивными нормами. Регулирование "вертикальных"
административных и процессуальных отношений построено по принципу
"власть - подчинение", такие отношения регулируются преимущественно
императивными нормами. Это следует учитывать при системном толковании
норм права, а также при применении аналогии права или аналогии закона
62
.
Ни градостроительное, ни тем более земельное законодательство не
регулируют отношения, возникающие при решении вопроса о сносе
самовольно возведенной постройки и при признании права собственности на
нее. Не регулирует такие отношения и законодательство о государственной
регистрации недвижимости. Помимо статьи 222 ГК РФ, отношения,
возникающие при самовольном строительстве, регулирует Кодекс Российской
Федерации об административных правонарушениях, устанавливающий, в
частности, ответственность не только за нарушение установленного порядка
строительства и реконструкции объектов капитального строительства или
ввода этих объектов в эксплуатацию, но и за эксплуатацию таких объектов без
разрешения на ввод в эксплуатацию. Как представляется, при системном
толковании норм права о самовольном строительстве последнее обстоятельство
также необходимо учитывать. Приобретение права собственности регулируется
главой 14 ГК РФ, а приобретение права собственности на самовольную
постройку регулируется исключительно статьей 222 ГК РФ.
Итак, иные отрасли законодательства (градостроительное, земельное и
т.д.) не регулируют отношения по приобретению права собственности на
самовольную постройку.
С одной стороны, в соответствии с Конституцией Российской
Федерации в Российской Федерации признаются и защищаются равным
образом частная, государственная, муниципальная и иные формы
собственности (пункт 2 статьи 8), с другой - не допускаются действия в обход
62
Кирсанов А.Р. Самовольная постройка: признать нельзя снести? // Имущественные
отношения в Российской Федерации. 2016. N 9. С. 16 - 24.
50
закона с противоправной целью, а также заведомо недобросовестное
осуществление гражданских прав, именуемое злоупотребление правом (пункт 1
статьи 10 ГК РФ).
Обратимся к определению самовольной постройки в действующей
редакции статьи 222 ГК РФ.
Самовольной постройкой являются здание, сооружение или другое
строение, которое:
1) возведено на земельном участке, не предоставленном в
установленном порядке;
2) создано на земельном участке, разрешенное использование которого
не допускает строительства на нем такого объекта;
3) построено или реконструировано без получения на это необходимых
разрешений;
4) создано с нарушением градостроительных и строительных норм и
правил.
Согласно пункту 2 статьи 222 ГК РФ лицо, осуществившее самовольную
постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе
распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать
другие сделки. Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее
лицом либо за его счет. При невыполнении обязанности по сносу это лицо
обязано оплатить работы по сносу самовольной постройки.
Статьей 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях установлена ответственность за нарушение установленного
порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта
капитального строительства, ввода его в эксплуатацию. Строительство,
реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на
строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции
объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на
строительство, влекут наложение административного штрафа:
- на граждан - от двух тысяч до пяти тысяч рублей;
51
- на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей;
- на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без
образования юридического лица, - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч
рублей или административное приостановление их деятельности на срок до
девяноста суток;
- на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей
или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста
суток.
Эксплуатация объекта капитального строительства без разрешения на
ввод его в эксплуатацию, за исключением случаев, если для осуществления
строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального
строительства не требуется выдача разрешения на строительство, влечет
наложение административного штрафа:
- на граждан - от пятисот рублей до одной тысячи;
- на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей;
- на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.
К приведенному перечню негативных последствий можно было бы
добавить невозможность привлечения денежных средств по подлежащим
государственной регистрации договорам участия в долевом строительстве.
Обратим внимание на то, что законом определен закрытый перечень
видов вещных прав, которыми должно обладать лицо, претендующее на
приобретение права собственности на самовольную постройку. Возникший на
практике вопрос о приобретении права собственности лицом, владеющим
земельным участком на праве аренды, имеет только один основанный на законе
ответ. Вряд ли следует активно распространять направленную на обход закона
практику признания права собственности на самовольную постройку,
возведенную на земельном участке, предоставленном для строительства на
праве аренды, но построенную или реконструированную без получения на это
необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и
строительных норм и правил.
52
Итак, согласно пункту 3 статьи 222 ГК РФ право собственности на
самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных
законом случаях в ином установленном законом порядке за лицом, в
собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном)
пользовании которого находится земельный участок, на котором создана
постройка. Иные способы и виды правообладания земельными участками
нормами главы 14 ГК РФ, регулирующей отношения по приобретению права
собственности, не предусмотрены.
Исключения из правила о необходимости сноса самовольной постройки
установлены только статьей 222 ГК РФ, содержащей исчерпывающий перечень
условий для этого, поэтому такой инструмент, как системное толкование норм
права, относительно форм, принципов и содержания которого в научной среде
продолжается дискуссия
63
, не может использоваться для обхода закона.
Согласимся с А.В. Волковым в том, что при обходе закона
эксплуатируются уже не ошибки права, а его внешняя и внутренняя структура
(построение), его формализм и возникающая при этом неизбежная
неопределенность (неконкретность). Вот почему обход закона - это высшая
форма злоупотребления правом, обусловленная недобросовестным
использованием действующих понятийно-системных средств гражданского
права и направленная на достижение в действительности запретного
результата
64
.
В связи с этим еще раз обратим внимание на то, что при системном
толковании норм права, к которому прибегают для обоснования
соответствующей правовой позиции, следует учитывать, что системно
толкуемые нормы могут различаться по предмету, принципам и методам
правового регулирования.
63
Толстик В.А., Дворников Н.Л., Каргин К.В. Системное толкование норм права. М.:
Юриспруденция, 2010.
64
Волков А.В. О средствах злоупотребления правом // Гражданское право. 2015. N 5.
53
Иной подход привел бы нас, в частности, к выводу о возможности
привлечения денежных средств на основании договора участия в долевом
строительстве лицом, владеющим земельным участком на праве постоянного
(бессрочного) пользования, которое в соответствии с пунктом 2 статьи 269 ГК
РФ имеет право возведения на этом земельном участке зданий, сооружений и
иного недвижимого имущества. Однако в Федеральном законе от 30 декабря
2004 года N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных
домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые
законодательные акты Российской Федерации" содержится закрытый перечень
прав на земельный участок: собственность, право аренды, право субаренды, а в
предусмотренных законом случаях - право безвозмездного пользования
65
. И
этого перечня строго придерживаются органы Федеральной службы
государственной регистрации, кадастра и картографии при регистрации
договоров участия в долевом строительстве.
Верховный Суд Российской Федерации констатирует, что в практике
судов вызывают определенную сложность дела, связанные с разрешением
требований о признании права собственности на самовольные постройки,
возведенные на арендованных земельных участках. Одни суды полагают, что
отсутствие у истца какого-либо из перечисленных в пункте 3 статьи 222 ГК РФ
вещных прав на земельный участок является безусловным основанием для
отказа в удовлетворении требований о признании права собственности на
самовольную постройку. Другие суды полагают, что при определенных
обстоятельствах предоставление лицу земельного участка в аренду для целей
капитального строительства может служить основанием для признания за
таким лицом права собственности на самовольно возведенную постройку
66
.
65
Федеральный закон от 30.12.2004 N 214-ФЗ (ред. от 03.07.2016)"Об участии в долевом
строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении
изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" // Собрание
законодательства РФ, 03.01.2005, N 1 (часть 1), ст. 40.
66
См. Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством,
утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 19 марта 2014 года.