14
застроение чужой земли недостижимо без владения. Если владение было
недобросовестным, то право на здание приобретается собственником земли,
вопреки основному принципу, без обязанности вознаграждения (т. X, ч. 1, ст.
611). В противном случае собственник материала приобретает право на
вознаграждение со стороны собственника земли в том объеме, насколько
увеличилась ценность застроенной земли"
11
.
Следует отметить, что русское гражданское право выработало
своеобразный аналог римского института superficies. Этот институт получил
название "право застройки" и впервые был введен Законом о праве застройки
от 23.06.1912. Право застройки понималось как вещное право срочного и
наследственного, обременяемого и отчуждаемого владения чужой землей как
строительной площадью за вознаграждение
12
.
Появление этого института породило споры цивилистов относительно
принадлежности права собственности на постройку в случае ее возведения в
рамках реализации права застройки. По мнению В.И. Синайского,
собственником постройки должен был признаваться застройщик, а собственник
земли имел право "с наступлением срока права застройки оставить строения за
собой по самой низкой их оценке - стоимости их как строений на снос". Б.
Мартынов отстаивал в отношении строений принцип superficies solo cedit, а
потому признавал возможность приобретения права собственности на
постройку исключительно за собственником земли.
В законодательстве советского периода наблюдается резкое изменение
вектора регулирования отношений собственности, что непосредственно
повлияло на пересмотр правил, посвященных самовольному строительству.
Отказ от права частной собственности на землю и упразднение деления
вещей на движимые и недвижимые коренным образом изменили правовое
регулирование процесса и последствий создания построек.
11
Шершеневич Г.Ф. Указ. соч. С. 265, 266.
12
Синайский В.И. Русское гражданское право. М., 2002. С. 244.
15
Прежде всего советское гражданское право отказалось от классического
римского принципа "построенное на поверхности следует за почвой". ГК
РСФСР 1922 г. установил государственную монополию на землю (ст. 21),
одновременно закрепив возможность нахождения в частной собственности
строений (ст. 54). В Кодексе 1922 г. были крайне скупо урегулированы
основания приобретения права собственности, поэтому в нем не нашлось места
для норм, посвященных самовольному строительству. При этом законодатель в
существенно переработанном виде сохранил такой дореволюционный
институт, как право застройки (ст. ст. 71 - 84 ГК РСФСР 1922 г.). Право
застройки могло возникнуть на основании договора и только в отношении
государственных земельных участков. Застройщику предоставлялось
долгосрочное право пользования земельным участком в целях возведения и
последующего обслуживания постройки, это право могло быть отчуждено или
обременено залогом
13
.
Особенно следует отметить, что за застройщиком признавалось право
собственности на постройку, при истечении срока договора о праве застройки
строения подлежали передаче в государственную собственность с выплатой
застройщику их действительной стоимости (ст. 83).
Последующее развитие советского законодательства характеризуется
постепенным перемещением норм о самовольном строительстве из области
частного права в область публичного. Ярким тому примером может служить
Постановление СНК РСФСР от 22.05.1940 N 390 "О мерах борьбы с
самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных
поселках", действующее в усеченном виде и в настоящее время.
За самовольное строительство устанавливалась административная и
уголовная ответственность.
Снос самовольных построек осуществлялся в административном
порядке по решению городского или поселкового исполнительного комитета
13
Гуцу К.Г. История формирования норм о самовольном строительстве в свете внесения
изменений в Гражданский кодекс РФ // Закон. 2012. N 8. С. 139 - 146.
16
при содействии органов милиции. В этот период произошла отмена права
застройки в связи с принятием Указа Президиума Верховного Совета СССР от
26.08.1948 "О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных
жилых домов".
ГК РСФСР 1964 г. закрепил институт личной собственности,
предназначением которой являлось удовлетворение материальных и
культурных потребностей граждан. В Гражданском кодексе 1964 г. в главе,
содержащей нормы о личной собственности, появилась ст. 109 "Последствия
самовольной постройки дома". Самовольной постройкой признавалось
возведение дома (дачи) или его части без установленного разрешения или без
надлежаще утвержденного проекта либо с существенными отступлениями от
проекта или с грубым нарушением основных строительных норм и правил.
Важно отметить, что к числу таких нарушений относилось и превышение
застройщиком установленных законом предельных норм жилой площади (60
кв. м)
14
. Последствиями строительства с подобными нарушениями были либо
снос постройки по решению исполнительного комитета районного, городского
Совета депутатов трудящихся, либо - на основании решения суда -
безвозмездное изъятие.
Гражданский кодекс РСФСР 1964 г. принципиально отрицал
возможность признания за самовольным застройщиком права на постройку.
Судебная практика считала иски о признании права собственности на
самовольно возведенные постройки, в том числе связанные с их куплей-
продажей, дарением, меной, наследованием, а также разделом,
неподведомственными судам. В то же время суды рассматривали иски
самовольных застройщиков, требования которых не были связаны с правом
14
"Верховный Суд РСФСР, пересматривая в порядке надзора гражданское дело, пришел к
выводу о том, что народный суд правильно, в соответствии со ст. 109 ГК, признал незаконно
возведенным и конфисковал весь дом, построенный виновным с отступлением от
утвержденного проекта - превышением норм жилой площади, числа комнат и этажности"
(Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1972. N 5. С. 7).
17
собственности на постройку, в частности о признании права на материалы,
полученные при сносе дома, о вселении на ранее занимаемую площадь и т.п.
Практика констатировала невозможность приобретения права
собственности на самовольные постройки независимо от времени, в течение
которого они находились в пользовании граждан, и, как следствие, делала
выводы о нераспространении исковой давности на требования об их
безвозмездном изъятии.
Само самовольное строительство рассматривалось как правонарушение,
а снос и безвозмездное изъятие постройки - как санкция за допущенное
нарушение закона
15
.
При безвозмездном изъятии постройки суд мог лишить проживающих в
ней лиц права пользования жилой площадью в этом доме. Однако, если эти
граждане не имели иного жилого помещения, пригодного для постоянного
проживания, исполнительный комитет местного Совета депутатов трудящихся,
которому передавалась изъятая постройка, был обязан предоставить им другое
жилое помещение.
Переоборудование нежилого строения в жилое, а также возведение без
установленного разрешения жилой пристройки имело те же последствия, что и
самовольное строительство.
В указанный период существовала государственная монополия на
землю, а хозяйственная (в том числе и строительная) деятельность была
подвергнута детальной регламентации. По этим причинам вопрос о
последствиях самовольного возведения объектов недвижимости иными,
помимо граждан, субъектами не возникал на практике
16
. Предметом
регулирования законодательства о самовольном строительстве в советский
период являлись отношения, субъектами которых выступали по большей части
граждане. Вместе с тем нормы Приказа Министерства коммунального
15
Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 25.02.1977 N 5.
16
Щербаков Н.Б. Институт самовольной постройки сквозь призму правоприменения
(отдельные вопросы) // Вестник гражданского права. 2007. N 2. С. 122.
18
хозяйства РСФСР от 21.02.1968 N 83 "Об утверждении Инструкции "О порядке
регистрации строений в городах, рабочих, дачных и курортных поселках
РСФСР", определяя правовые последствия самовольной постройки, не
разграничивали самовольные строения, возведенные гражданами и
юридическими лицами.
Принятые в 1968 г. Основы земельного законодательства также были
направлены на борьбу с незаконным строительством и предусматривали меры
охраны права исключительной собственности государства на землю. Любые
действия, нарушающие это право, признавались незаконными, а лица,
допускающие нарушения законов о национализации земли, привлекались к
ответственности
17
.
Начало современного периода развития гражданского законодательства
характеризовалось прежде всего отказом от государственной монополии на
землю, возвращением к принципиальному делению вещей на движимые и
недвижимые, отменой института личной собственности и связанных с ним
ограничений. С принятием в 1994 г. Гражданского кодекса РФ наметилась
тенденция к смещению акцентов правового регулирования самовольного
строительства из лона публичного права в область частного. В первую очередь
необходимо отметить, что ст. 222 ГК, содержащая нормы о самовольной
постройке, была расположена в главе 14 ГК РФ "Приобретение права
собственности"; таким образом, как и в дореволюционную эпоху, возведение
постройки на чужом земельном участке стало восприниматься законодателем в
качестве одного из способов возникновения права собственности. Изменились
принципиальные подходы к определению признаков самовольной постройки,
таковой могло признаваться любое строение, а не только жилой дом или дача,
отпали ограничения, связанные с площадью постройки. Статья 222 ГК РФ, в
отличие от норм советского периода, предусмотрела возможность признания
права собственности на самовольную постройку за застройщиком, причем даже
17
Никишина Ю. Рассмотрение судами дел о нарушении земельного законодательства и
самовольном строительстве жилых зданий // Советская юстиция. 1971. N 22. С. 9.
19
в том случае, если земельный участок ему не принадлежал. Условием
приобретения права собственности на постройку в этом случае было
предоставление в установленном порядке земельного участка этому лицу под
возведенную постройку
18
. Снос самовольной постройки стал возможен только в
судебном порядке.
Тем не менее полный возврат к принципам правового регулирования
самовольного строительства, которые были сформированы русским
гражданским правом дореволюционного периода, был вряд ли возможен.
Принцип права почвы в его чистом виде невозможно было внедрить в
гражданско-правовое регулирование и не нанести при этом ущерб развитию
гражданского оборота. Перед государством стояла задача включения в оборот
земли, в первую очередь той, которая располагалась под строениями,
находящимися в частной собственности, поэтому приоритет был отдан именно
правам на постройки, а не на земельные участки.
Если вспомнить Межевую инструкцию Екатерины II от 25.05.1766,
которая закрепляла похожий приоритет прав застройщика перед правами
собственника земли, а также то, что мероприятия, предусмотренные Межевой
инструкцией, носили временный характер и впоследствии были заменены
правилами, основанными на принципе superficies solo cedit, представляется, что
развитие современного гражданского права в этой области будет происходить в
том же направлении.
Определенным подтверждением тому стали изменения, внесенные в ст.
222 ГК РФ, которые произошли в связи с принятием Федерального закона от
30.06.2006 N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты
Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав
граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" (широко известного
под названием Закона о дачной амнистии). Одним из ключевых изменений
18
Федеральный закон от 30.06.2006 N 93-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О внесении изменений в
некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в
упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" //
Собрание законодательства РФ, 03.07.2006, N 27, ст. 2881.
20
стало исключение возможности признания права собственности на постройку
за лицом, которое не обладает каким-либо из перечисленных в Законе вещных
прав на земельный участок, на котором расположено строение.
Редакция ст. 222 ГК РФ
19
от 13.07.2015, с изменениями и дополнениями,
на сегодняшний день вступившими в силу, позволила установить новую веху в
правовом регулировании данного субинститута.
Объектом самовольного строительства теперь могут быть признаны:
здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном
участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном
участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на
нем данного объекта, либо возведенные, созданные без получения на это
необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и
строительных норм и правил. Законодатель закрепляет в обновленном варианте
статьи новый перечень объектов, которые могут быть признаны самовольной
постройкой.
Право застройки как вещное право должно составить конкуренцию
обязательственному праву аренды, которое подчас выполняет несвойственные
ему функции. Появление данного права направлено на увеличение
стабильности в строительном секторе экономики, создание условий для
уменьшения количества самовольных построек. Судить же о том, насколько
модернизация юридического инструментария позволила добиться
поставленных целей, будет возможно только по прошествии времени.
1.2. Понятие и правовая природа самовольной постройки
Самовольная постройка - это социальное и правовое явление,
возникающее на стыке частных и публичных интересов. С одной стороны, в
основе права осуществлять строительство на земельном участке лежит
законный частноправовой интерес владельца земельного участка, с другой -
19
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от
07.02.2017) // Собрание законодательства РФ., 05.12.1994, N 32, ст. 3301.
21
правоотношения, связанные с возведением объекта капитального
строительства, императивно регламентированы органами публичной власти и
находятся под их строгим контролем. Цель норм гражданского права,
регулирующих отношения, связанные с самовольным строительством, -
обеспечить баланс частных и публичных интересов, защиту фундаментальных
конституционных прав собственника, безопасность строительства и защиту
прав и законных интересов неопределенного круга лиц
20
.
Понятие "самовольная постройка" закреплено в статье 222
Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Из данного в
Кодексе определения можно вывести признаки самовольной постройки,
которые и становятся предметом доказывания в судебных разбирательствах по
делам о признании права собственности на самовольную постройку и по делам
о сносе самовольных построек.
Первый признак - самовольной постройкой может считаться только
объект гражданских прав, обладающий признаками недвижимого имущества
(ст. 130 ГК РФ). Понятие "недвижимое имущество" впервые сформулировано в
римском праве в связи с введением в гражданский оборот земельных участков
и других природных объектов. Недвижимостью считались строения
(inaedificatio), все, что было посеяно (in semenatio) и посажено на земле
(implantatio)
21
. Все эти предметы, связанные с землей, считались ее составными
частями. Они подлежали правилу superficies solo cedit - сделанное над
поверхностью, следует за поверхностью
22
.
Вторым признаком самовольной постройки является факт создания
строения на земельном участке, не предоставленном для этих целей.
По смыслу статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации (далее -
ЗК РФ) и статьи 263 ГК РФ в состав распорядительных полномочий
20
Мотлохова Е.А. Особенности правового режима самовольных построек в российском
гражданском праве // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. N 10. С. 25
- 33.
21
Новицкий И.Б. Основы римского гражданского права. М., 2000.
22
Всеобщая история государства и права / под ред. проф. К.И. Батыра. М., 1998.
22
собственника земельного участка входит право возведения зданий и
сооружений, но они осуществляются лишь при условии соблюдения
требований о целевом назначении земельного участка. Земли используются в
соответствии с установленными для них целевым назначением и разрешенным
использованием (п. 2 ст. 7 ЗК РФ).
Третий признак самовольной постройки - факт создания постройки без
получения на это необходимых разрешений. Согласно Градостроительному
кодексу Российской Федерации (далее - ГрК РФ) под такими разрешениями
понимаются разрешение на строительство (ст. 51 ГрК РФ) и разрешение на
ввод объекта в эксплуатацию (ст. 55 ГрК РФ). Необходимость
административных барьеров в области строительства "диктуется очевидными
публичными интересами"
23
.
Четвертым признаком самовольной постройки является факт возведения
строения с существенным нарушением градостроительных и строительных
норм и правил. В Обзоре судебной практики по делам, связанным с
самовольным строительством, указано, что "к существенным нарушениям
строительных норм и правил суды относят, например, такие неустранимые
нарушения, которые могут повлечь уничтожение постройки, причинение вреда
жизни, здоровью человека, повреждение или уничтожение имущества других
лиц"
24
.
Отметим, что особенностью правового режима самовольной постройки
является то, что, обладая качественными характеристиками недвижимого
имущества, с формальной точки зрения она таковой не является, поскольку не
внесена в государственный кадастр недвижимости и Единый государственный
реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Самовольная постройка
не является полноценным объектом гражданских прав, поскольку не может
23
Гражданское право / отв. ред. Е.А. Суханов. М., 2010. Т. 1.
24
Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством: Обзор
Верховного Суда Российской Федерации от 19 марта 2014 года // Бюллетень Верховного
Суда Российской Федерации. 2014. N 6.
23
быть предметом сделки, не может быть передана по наследству, не выступает
объектом имущественного налогообложения.
Существующим законодательством предусмотрены две процедуры
трансформации самовольной постройки в иной правовой режим: признание
права собственности на самовольную постройку и снос самовольной
постройки.
Правовые основания признания права собственности на самовольную
постройку и сноса самовольной постройки полностью антонимичны.
Условия признания права собственности на самовольную постройку
изложены в статье 222 ГК РФ, Постановлении Пленума Верховного Суда
Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
от 29 апреля 2010 года N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в
судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права
собственности и других вещных прав" (далее - Постановление N 10/22)
25
,
информационном письме Президиума Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации от 9 декабря 2010 года N 143 "Обзор судебной практики
по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222
Гражданского кодекса Российской Федерации" (далее - Информационное
письмо N 143)
26
.
Первое условие признания правасобственности на самовольную
постройку – земельныйучасток, на котором возведена самовольная постройка,
должен находиться в собственности, пожизненном наследуемом владении,
постоянном (бессрочном) пользовании лица, которое возвело самовольную
постройку. В таких случаях средствами доказывания выступают кадастровый
паспорт на объект и (или) заключение кадастрового инженера с актом выноса в
25
Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29.04.2010
(ред. от 23.06.2015) "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при
разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" //
Российская газета, N 109, 21.05.2010.
26
Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 N 143 «Обзор судебной
практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222
Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ, N 2, февраль, 2011.