ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение……………………………………………………………………
3
Глава 1. Взаимодействие органов государственной власти
субъекта Российской Федерации с органами местного
самоуправления в правовом измерении………………………………
7
1.1. Разграничение компетенции между органами государственной
власти и органами местного самоуправления………………………….
7
1.2. Формы взаимодействия органов государственной власти субъекта
Российской Федерации и органов местного самоуправления…………...
40
Глава 2. Правовая природа взаимодействия региональных
органов государственной власти с органами местного
самоуправления в Костромской области………………………………
52
2.1 Законодательное регулирование вопросов взаимодействия органов
государственной власти и органов местного самоуправления в
Костромской области……………………………………………………..
52
2.2 Практические аспекты взаимодействия региональных органов
государственной власти и органов местного самоуправления
Костромской области……………………………………………………..
74
Заключение………………………………………………………………..
78
Библиографический список……………………………………………..
84
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность настоящей работы заключается в том, что Российская
Федерация в настоящее время ведет активный поиск оптимальных форм
муниципального строительства, а также методов соединения интересов
государства и местных сообществ. В связи с этим особенно актуальное
значение в современный период приобретает проблема взаимоотношений
государственных и местных органов, осмысление общетеоретических и
практических аспектов взаимоотношения государства и местного
самоуправления и воплощения их в законодательную практику.
Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской
Федерации с органами местного самоуправления является своеобразной
закономерностью формирования и функционирования государства. Чем
последовательней и целенаправленней разработана и реализована в
отдельном государстве модель взаимодействия его структур, тем
эффективнее оно осуществляет свои задачи. Поэтому вопросы
взаимодействия государственных и муниципальных органов власти - одни из
наиболее сложных и важных. От их правильного решения во многом зависит
не только судьба местного самоуправления в России, но и эффективность
самого российского государства.
С принятием Федерального закона от 06 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»
1
изменилась сфера правового регулирования взаимоотношений
между органами государственной и муниципальной власти.
Начавшаяся в 2003 году реформа местного самоуправления привела к
существенным изменениям в отношениях муниципальных и
государственных органов власти. Сегодня требуется дать оценку процессу
реформирования местного самоуправления, определить направления
оптимизации взаимодействия государственных и муниципальных властей и
1
«Об общих принципах организации местного самоуправления и Российской Федерации» Федеральный закон от Об
октября 2003 г. №131-ФЗ [Текст] : (принят Гос. Думой 16 сентября 2003 т.: одобрен Советом Федерации 24
сентября 2004 г.] : офиц. текст : по состоянию на 07 апреля 2010 i'.//Российская газета-2010 - 07 апреля.
пути преодоления недостатков, как в законодательстве, так и в реальной
практике.
Степень научной разработанности. Проблемы, затронутые в работе,
стали предметом исследования многих отечественных и зарубежных
политологов и правоведов. Концептуальному и общетеоретическому
исследованию феномена власти, понятиям политической и государственной
власти посвящены работы Т. Гоббса, М. Вебера, Р. Даля, С. Лукса, М. Фуко,
А. Берча.
Природа местного самоуправления специально изучалась такими
учеными как Н. И. Лазаревский, К. А. Пажитнов, М. И. Свешников, А. Д.
Градовский, Л. А. Велихов, Н. М. Коркунов, А. И. Васильчиков.
В последние десятилетия интерес к проблематике местного
самоуправления существенно возрос, что нашло отражение в растущем
числе публикаций отечественных исследователей по данной теме В.И.
Васильева «Государственная власть и местное самоуправление: продолжение
спора», Е.В. Гриценко «Координация и контроль в системе взаимоотношений
органов регионального и муниципального управления в Российской
Федерации», В.Г. Костомарова «Проблемы разграничения полномочий
между уровнями публичной власти и формирования компетенции местного
самоуправления», А.А.Уварова «Местное самоуправление в соотношении с
государственной властью: Проблемы развития и взаимодействия».
Анализу взаимодействия органов государственной власти органов
местного самоуправления после вступления в силу нового федерального
закона посвящены работы Г.В. Костиковой «Разграничение компетенции и
взаимодействие между органами государственной власти и местного
самоуправления», И.Л.Пешина «Государственная власть и местное
самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой
модели», И.И.Гусенбекова «Некоторые аспекты взаимодействия органов
местного самоуправления с органами государстве той власти субъектов
Российской Федерации».
Объектом исследования является правовые отношения, возникающие
в процессе взаимодействия органов государственной власти субъектов
Российской Федерации с органами местного самоуправления.
Предметом исследования является правовое регулирование местного
самоуправления и его отношений с органами государственной власти
субъекта Российской Федерации.
Цель работы состоит в проведении исследования вопросов
взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и
органов местного самоуправления, выявлении проблем, возникающих в
процессе взаимодействия и поиске оптимальных путей их решения.
Поставленная цель достигается путем решения следующих задач:
проанализировать законодательство о местном самоуправлении;
рассмотреть принципы и формы взаимодействия региональных органов
государственной власти и органов местного самоуправления;
проанализировать систему взаимоотношений органов государственной
власти органов местного самоуправления в Костромской области.
Методологическая основа исследования. В процессе работы были
использованы следующие методы: метод институционального анализа
(рассмотрение местного самоуправления как политического института, его
взаимосвязей с другими институтами политической системы);
функциональный метод (объяснение функций государственных органов и
органов местного самоуправления в их взаимодействии); сравнительный
метод (сравнительно-правовой анализ федерального законодательства,
законодательства субъектов Федерации и нормативных правовых актов
органов местного самоуправления), а также применен комплексный подход к
рассмотрению изучаемых проб-тем.
Научная новизна выпускной квалификационной работы заключается в
выявлении основных направлений и возможных перспектив корректировки
действующего законодательства о местном самоуправлении, как на
федеральном, так и на региональном уровнях.
Практическая значимость. Предложения по совершенствованию
правового регулирования вопросов взаимодействия органов государственной
власти субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления
могут быть реализованы на уровне деятельности региональных органов
публичной власти, учтены при внесении предложений по корректировке
действующего законодательства о местном самоуправлении.
Работа состоит из введения, заключения, двух глав, первая посвящена
анализу действующего законодательства в сфере взаимодействия органов
государственной власти субъекта Российской Федерации с органами
местного самоуправления, а вторая - правовому регулированию вопросов
взаимодействия региональных органов государственной власти с органами
местного самоуправления в Костромской области.
1. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С ОРГАНАМИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В ПРАВОВОМ ИЗМЕРЕНИИ
1.1. Разграничение компетенции между органами государственной
власти и органами местного самоуправлении
Местное самоуправление является независимым звеном в системе
публичной власти РФ, однако не исключается из процесса управления
государством в целом.
Взаимодействие между органами государственной власти и местного
самоуправления можно определить как совокупность организационно-
правовых форм и методов, направленных на совместное решение как
общегосударственных, так и местных вопросов.
Отправной точкой формирования современной системы организации
публичной власти на местном уровне стало зафиксированное Конституцией
РФ 1993 г, изменение основ конституционного строя страны.
Муниципальная реформа 2003-2008 г.г. была подготовлена
либеральными преобразованиями 90-х гг. XX в., которые основывались на
идеях тотального разгосударствления и минимизации роли государства в
управлении общественными процессами на всех уровнях. На этой основе и
родилась революционная для России, жившей десятилетиями в координатах
единой иерархичной сверху донизу системы Советов народных депутатов,
конституционная формула о том, что местное самоуправление не входит в
систему государственной власти
2
. В соответствии с ней местное
самоуправление получило организационную, имущественную и финансовую
самостоятельность.
1. Организационная - органы местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ);
2
Хабриева Т.Я, Современная конституция и местное самоуправление / Т.Я. Хабриева // Журнал российского права. - 2005.
- N 4. - С. 10 - 18.
самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч. 1 ст.
130 Конституции РФ); структура органов местного самоуправления
определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ).
2. Имущественная - осуществление прав собственника имущества:
владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1
ст. 130 Конституции РФ); управление муниципальной собственностью (ч. 1
ст. 132 Конституции РФ).
3. Финансовая - самостоятельное формирование финансовых основ:
органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют
местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132
Конституции РФ).
Принятый на основе Конституции РФ предыдущий Федеральный закон
от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
3
, с одной стороны, создал
максимально возможные гарантии самостоятельности местного
самоуправления. С другой стороны, Закон имел общий, рамочный характер,
т.е. предполагал необходимость существенного развития его положений
законами субъектов Федерации. В дальнейшем он послужил основой
собственного, причем весьма обширного законодательства о местном
самоуправлении субъектов Федерации.
Однако практика реализации этой модели законодательного
регулирования привела ко многим негативным последствиям. В субъектах
Федерации стали формироваться вертикали власти, нарушавшие
конституционные гарантии самостоятельности местного самоуправления.
Сформировавшаяся территориальная организация государственной власти
ряда субъектов Федерации препятствовала реализации права на местное
самоуправление населения многих городских и сельских поселений.
3
«06 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный -закон от 28 августа 1995 г.
N 154-ФЗ [Teкст] : [принят Государственной Думой 12 августа 1995 г.] : офиц. текст по состоянию на 21.07.2005. // Российская
газета. -2005. - 21 июля, (утратил силу с 01 .января 2009 г).
Сложившаяся к тому времени система местного самоуправления не
соответствовала интересам Федерации, возможностям регионов, ожиданиям
населения. Она не соответствовала и конституционным требованиям
единства прав граждан страны на организацию институтов местного
самоуправления, прямого участия в их деятельности, на получение
социально значимых услуг муниципальных учреждений.
В сложившейся системе местного самоуправления отчетливо
выявились следующие проблемы: 1) проблемы финансирования, 2)
проблемы собственности, 3) проблемы компетенций.
1. Проблемы финансирования. Одномоментное, механическое
исключение местного самоуправления из системы государственного
управления произошло без адекватного обеспечения его полномочий
ресурсной базой. Начало углубляться несоответствие доходных источников
местных бюджетов расходным полномочиям; возникла проблема
"нефинансируемых мандатов". Как результат, муниципалитеты в своем
большинстве оказались не способными решать значительное число местных
проблем без финансовой поддержки со стороны Федерации и ее субъектов.
2. Проблемы собственности. Нормой стала неопределенность состава
объектов собственности, необходимых для осуществления функций
муниципального управления. Ситуация в сфере муниципальной
собственности характеризовалась, с одной стороны, ее избыточностью, а с
другой - отсутствием в местных бюджетах достаточных средств для ее
воспроизводства как необходимой базы оказания традиционных
муниципальных услуг населению. Финансирование воспроизводства этой
собственности, по сути, было переложено на бюджеты субъектов Федерации.
3. Проблемы компетенций. Данная проблема включала две
подпроблемы. Во-первых, имело место отсутствие четкости в разграничении
компетенций органов местного самоуправления различного уровня. Во-
вторых, полномочия органов местного самоуправления по ряду базовых
позиций совпадали с полномочиями органов государственной власти
субъектов Федерации. Это породило ряд противоречий и конфликтов в
сфере управления, особенно в отношениях регионов с их
административными центрами.
Вес эти недостатки в осуществлении муниципальной реформы
побудили внести существенные коррективы в действовавшую модель
законодательного регулирования местного самоуправления, основной смысл
которых заключался в том, чтобы конкретные гарантии осуществления
местного самоуправления были вынесены на уровень федерального
законодательства. Данная задача была решена путем принятия в 2003 г.
нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации".
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
4
фактически упразднил модель рамочного федерального регулирования
организации местного самоуправления. Формула пункта "и" ч. 1 ст. 72
Конституции РФ о том, что к совместному ведению Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации относится установление общих принципов
организации местного самоуправления, была истолкована федеральным
законодателем весьма гибко: к числу указанных общих принципов был
отнесен огромный массив норм материального и процессуального права. В
частности, в Федеральном законе весьма подробно определяются
территориальные основы местного самоуправления, тем самым фактически
программируется состав муниципальных образований во всех субъектах
Федерации.
Таким образом, большинство вопросов организации местного
самоуправления стало регулироваться на уровне данного Федерального
закона и иных федеральных законов либо в уставах и иных нормативно-
4
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 06
октября 2003 г. №131-Ф3 [Текст] : [принят Гос. Думой 16 сентября 2003 г. :одобреи Советом Федерации 24
сентября 2004 г.] : офиц. текст : по состоянию на 07 апреля 2010 т.//Российская газета-2010 . -07 апреля.
правовых актах органов местного самоуправления
5
. Полномочия органов
государственной власти субъектов Федерации но регулированию вопросов
организации местного самоуправления значительно сузились: как правило,
соответствующее законодательное регулирование со стороны субъектов
Федерации возможно только в случаях, предусмотренных в Федеральном
законе о местном самоуправлении. Из полномочий субъектов Федерации
было исключено полномочие по принятию собственных законов о местном
самоуправлении.
Процесс становления и развития местного самоуправления в
Российской Федерации с самого начала был сложным и противоречивым.
Большинство факторов, влиявших на этот процесс, были обусловлены
обстоятельствами национально-государственного переустройства страны и
отношениями между субъектами Федерации и федеральным центром, по
инициативе которого и проводилась реформа местного самоуправления.
Отдельным проблемам этих взаимоотношений, включая политический,
юридический, правовой, финансово-бюджетный аспекты, посвящено немало
исследований
6
. В основе большинства работ, как правило, лежит анализ
принципиальных различий в правовом статусе субъекта Федерации и
местного самоуправления и исходящих отсюда различий в полномочиях,
объемах компетенции и ответственности. Взгляд на эти проблемы с учетом
регионализации страны, позволяет обратить внимание не столько на
различия, сколько на то, что объединяет субъект Федерации и местное
самоуправление. Органы власти субъекта Федерации и муниципальные
органы в одинаковой мере вынуждены считаться с особенностями
географического положения, климатическими условиями, историческими
традициями, особенностями национальной и социальной структуры
5
Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. -2004.-Ц 1.-С. 7-9.
6
Реформа местного самоуправления в региональном измерении. По материалам 21
региона Российской Федерации / иод ред. С. Рьшенкова и Н. Бинника. - М., 1999;
Субъект Российской Федерации и местное самоуправление: пути совершенствования
экономического взаимодействия. - М., 1999; Фабричный СЮ. Субъект Федерации и
местное самоуправление. Правовое регулирование финансово-экономических отношений на опыте Новгородской
области. - М, 1998; Перфильев СВ. Межбюджстпыс отношения: региональный аспект. - М, 2003 и др.-С. 24-27.