осуществляется последующий контроль за их исполнением. Это полномочие
вытекает из содержания подп. "е" п. 2 ст. 21 Федерального закона от 6
октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации"
53
.
С 1 января 2009 года в Костромской области организовано ведение
регистра муниципальных нормативных правовых актов
54
.
Встает проблема обучения достаточного количества специалистов-
экспертов в связи с необходимостью юридической обработки
муниципальных правовых актов для их включения в регистр.
Сдерживающим фактором в осуществлении местного самоуправления
в Костромской области, как и в других субъектах Федерации, служат
недостатки в развитии федерального законодательства, которые в
определенной степени сказываются и на развитии регионального
законодательства в области местного самоуправления.
Так, в настоящее время на федеральном уровне в отдельных сферах
управления не проведено четкое разграничение полномочий между
федеральными органами государственной власти, органами государственной
власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Это
негативным образом отражается на развитии местного самоуправления, а в
отдельных случаях приводит к ущемлению прав муниципальных
образований.
В качестве конкретного примера можно назвать полномочия по
вопросам регистрационного учета граждан Российской Федерации.
53
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральный закон от 06 октября1У99 г. № 184-ФЗ
[Текст] : [принят Гос. Думой 22 сентября 1999 г.] : офиц. текст : но состоянию на 2 апреля 2008 г. // Российская
газета. -2008-2 апреля.
54
«О регистре муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления
муниципальных образований Костромской области» Закон Костромской области от 03 декабря 2008г. N 404-4-ЗКО
[Текст] : [принят Костромской областной Думой 25 ноября 2008 г.] //СП - нормативные документы. - 2008. - 12
декабря.
Закрепление этих полномочий за местными администрациями Законом РФ
от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на
свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации"
55
в настоящее время не согласуется с нормами
Федерального закона N 131-ФЗ
56
в части определения компетенции
муниципальных образований и полномочий органов местного
самоуправления. Реализация этих положений влечет необоснованное с точки
зрения требований, содержащихся в Федеральном законе N 131-ФЗ и
Бюджетном кодексе РФ
57
(БК РФ), расходование средств из местного
бюджета. Представляется, что выйти из этого положения можно только
путем внесения соответствующих корректив в федеральное
законодательство.
Эффективной реализации полномочий на уровне муниципальных районов и
поселений мешает отсутствие четкого разграничения на федеральном уровне
вопросов местного значения между различными типами муниципальных
образований. В настоящее время целый ряд вопросов местного значения
отнесен как к вопросам местного значения поселений, так и к вопросам
местного значения муниципальных районов. Так, например, создание
условий для развития местного традиционного народного художественного
творчества отнесено к ведению поселений и муниципальных районов. При
этом Федеральный закон от 6 января 1999 г, N7-ФЗ "О народных
художественных промыслах"
58
не разграничивает полномочия органов
местного самоуправления муниципальных районов и поселений.
55
«О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в
пределах Российской Федерации» Закон Российской Федерации от 26 июня 1993 г. №5242-1 (Текст) : офиц.
текст : по состоянию на 27 июля 2006 г. // Российская газета. - 2006. - 27 июля.
56
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 06
октября 2003 г. №131-Ф3 [Текст] : [принят Гос. Думой 16 сентября 2003 г. : одобрен Советом Федерации 24
сентября 2004 г.] : офиц. текст : по состоянию па 07 апреля 2010 г //Российская газета - 2010 . - 07 апреля.
57
Бюджетный кодекс Российской Федерации [Текст] : [принят Гос. Думой 17 июля 1998 г, : одобрен Советом
Федерации 17 июля 1998 г, № 145-ФЗ] : офиц. текст : по состоянию на 28 апреля 2007 г. // Российская газета. -
2007. - 28 апреля.
58
«О народных художественных промыслах» Федеральный закон от 06 января 1999 г. №7-ФЗ [Текст] : [принят Гос.
Думой 9 декабря 1998 г. : одобрен Советом Федерации 24 декабря 1998 г.] : офиц. текст : по состоянию на 1
февраля 2008 г. -М., ОМЕГА-Л, 2008.
Аналогичным образом ситуация обстоит и с рядом других вопросов
местного значения (создание условий для организации досуга и обеспечения
жителей поселения услугами организаций культуры; создание условий для
обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания,
торговли и бытового обслуживания и др.).
Закрепление вопросов местного значения, являющихся общими для
различных уровней осуществления местного самоуправления, в
Федеральном законе N 131-ФЗ, а также отсутствие четкого разграничения
полномочий по этим вопросам в соответствующих отраслевых федеральных
законах не только создает потенциально конфликтную ситуацию при
определении сфер ответственности органов местного самоуправления
поселений и муниципальных районов, но и приводит к сложностям при
разграничении объектов собственности между муниципальными
образованиями. В данном случае отступление от изначальной концепции
Федерального закона N 131-ФЗ привело к появлению дублирующих
полномочий, влекущих дополнительные административные расходы,
нарушению принципа одноуровневой ответственности за реализацию
полномочий. Выходом из создавшегося положения может стать внесение
изменений в отраслевые федеральные законы, регламентирующие
соответствующие сферы ведения, с тем, чтобы более четко обозначить
полномочия каждого уровня осуществления местного самоуправления.
Необходимо отметить, что в период действия Федерального закона N
131-ФЗ путем внесения в него ряда изменений были значительно расширены
перечни вопросов местного значения. При этом в перечни вошли и такие
вопросы, которые не соответствовали изначальной концепции разграничения
полномочий и функциональному назначению местного самоуправления. К
числу таких вопросов относятся в том числе вопросы в области гражданской
обороны, формирования аварийно-спасательных служб, создания и
содержания запасов материально-технических, продовольственных,
медицинских и иных средств. Отметим, что данные вопросы являются по
своей природе государственными делами. На практике закрепление
названных вопросов за поселениями в большинстве случаев приводит к
необходимости передачи полномочий по их реализации муниципальным
районам на основе соглашений, поскольку самостоятельно органы местного
самоуправления поселений с осуществлением данных вопросов местного
значения не справляются.
Помимо проблем, касающихся разграничения полномочий, достаточно
сложными остаются проблемы финансового обеспечения реализации
отдельных полномочий органами местного самоуправления. Ряд их
обусловлен недостаточностью правового регулирования финансовых
отношений, возникающих на уровне местного самоуправления. Так,
предусмотренные федеральным законодательством процедуры
выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований не
позволяют осуществить эффективное и обоснованное распределение
финансовой помощи между местными бюджетами. На федеральном уровне
не разработана система показателей муниципальной статистики,
отвечающей потребностям прогнозирования и планирования доходов
местных бюджетов; не установлены критерии определения размеров
расходов местных бюджетов на реализацию конкретных полномочий. В
связи с этим органы государственной власти Костромской области не могут
обеспечить на должном уровне распределение финансовой помощи между
местными бюджетами на основе объективных методик и критериев.
Для отношений местных бюджетов с региональным бюджетом имеют
значение нормативы расходных потребностей, т.е. показатели, используемые
для формирования расходов бюджета субъекта Федерации для
формирования фондов финансовой поддержки муниципальных
образований. В целях определения таких показателей на уровне
Костромской области принято Постановление Администрации Костромской
области от 23 декабря 2008 г. N 470-а "О нормативах формирования
расходов на содержание органов местного самоуправления на 2009 год"
59
.
Данные нормативы служат ориентирами для муниципалитетов, поскольку
дают им возможность просчитать свои расходы, учитывая заранее
установленные возможные объемы помощи из областного фонда. Таким
образом, в целом, в связи с отсутствием эффективного федерального
регулирования по указанным вопросам, упомянутое Постановление играет
положительную роль в регулировании межбюджетных отношений.
Позитивное влияние региональных органов государственной власти на
органы местного самоуправления с целью стимулирования экономического
и социального развития муниципальных образований может быть усилено,
если этими органами будет полнее использована система фонда
муниципального развития в целях предоставления местным бюджетам
субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и
проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных
образований и фонда софинансирования социальных расходов в целях
предоставления бюджетам муниципальных образования субсидий для
долевого финансирования приоритетных, социально значимых расходов
местных бюджетов. Возможность создания этих фондов предусмотрена
Федеральным законом № 131-ФЗ и БК РФ.
На сегодняшний день в Костромской области на муниципальном
уровне в целом проделана значительная работа по формированию правовой
основы местного самоуправления. В основном муниципальные правовые
акты приняты в пределах предоставленных муниципальным образованиям
предметов ведения и полномочий с учетом исторических и местных
условий.
Вместе с тем исследование муниципальных правовых актов отдельных
муниципальных образований показало, что здесь есть резервы,
59
"О нормативах формирования расходов на содержание органов местного самоуправления на 2009 год" Постановление
Администрации Костромской области от23 декабря 2008 г. N 470-а /У СП - нормативные документы. - 2008. - 30
декабря.
использование которых будет способствовать совершенствованию практики
муниципального правового регулирования.
Важнейшими актами органов местного самоуправления являются
уставы муниципальных образований, содержание которых в основном
соответствует требованиям федерального законодательства.
Анализ уставов муниципальных образований показал, что в них могли
бы полнее регламентироваться вопросы, касающиеся статуса главы
муниципального образования и органов местного самоуправления. Б связи с
этим представляется, например, полезным, учитывая требования
Федерального закона N 131-ФЗ, четко определить формы подконтрольности
и подотчетности указанных должностных лиц в уставах муниципальных
образований (представление периодических отчетов, ответы на запросы
депутатов и совета муниципального образования в целом)
60
.
Одним из существенных составляющих муниципальной реформы
стало установление двухуровневой системы местного самоуправления. Как
известно, создание новых - поселенческих муниципальных образований
сопровождалось трудностями, которых не избежали и вновь образованные
поселения в Костромской области. Сложности переходного периода
реформирования местного самоуправления обусловили широкое
использование механизма заключения соглашений о передаче
осуществления полномочий в рамках двухуровневой системы местного
самоуправления. Названные соглашения, как это следует из анализа
практики их заключения в Костромской области, в основном приняты и
действуют с соблюдением условий, предусмотренных Федеральным законом
N 131-ФЗ. Вместе с тем при заключении указанных соглашений не удалось в
полной мере избежать отдельных проблем и коллизий.
60
Устав муниципального образования городского округа город Кострома от 26 мая 2005т. № 41 [Текст]: [принят
Думой города Костромы 26.05.2005 г.]: офиц. текст : по состоянию на 25 ноября 2008 г. // Костромские ведомости. -
01 декабря; Устав муниципального образования городской округ город Мантурово от 11 марта 2005т. № 11 [Текст] :
[принят Думой города Мантурово 11.03.2005 r.J : офиц. текст : по состоянию на 28 января 2010 г. // Авангард. - 20
февраля.
Заключение некоторых соглашений, на основании которых органами
местного самоуправления поселения передается районным органам местного
самоуправления значительная часть организационных полномочий,
оправданно только в условиях переходного периода для вновь образованных
муниципальных образований. В дальнейшем, по мере роста экономического
потенциала, кадрового обеспечения органов местного самоуправления вновь
образованных муниципальных образований, тенденция заключения
подобных соглашений должна постепенно сокращаться, поскольку она ведет
к ограничению самостоятельности поселений.
Принимая на себя решение ряда вопросов местного значения
поселений, органы местного самоуправления муниципальных районов
выступают в качестве инстанции, на которую приходится основной объем
работы, связанной с подготовкой муниципальных органов поселений к
выполнению (по окончании переходного периода) всех полномочий,
возложенных на них Федеральным законом N 131-ФЗ. Как показывает
изучение опыта органов местного самоуправления муниципальных районов,
ими проводится большая методическая работа по вопросам организации
выполнения полномочий органами местного самоуправления поселений, в
частности, разрабатываются рекомендации и модельные правовые акты,
осуществляется правовая экспертиза проектов правовых актов органов
местного самоуправления поселений; руководители района, работники
отделов и управлений администраций участвуют в заседаниях
представительных органов поселений.
Анализ представленных муниципальных правовых актов
свидетельствует о внимании, которое уделяется на уровне поселений
структуре отдельных органов местного самоуправления и определению
организационных основ их деятельности. Помимо ряда норм уставов
поселений, по указанным вопросам приняты разнообразные акты,
касающиеся избрания председателя совета муниципального образования, а
также акты, направленные на определение видов, состава и статуса
постоянных комиссий представительного органа, установление статуса
депутатов представительного органа, структуры местной администрации. В
целях упорядочения деятельности представительного органа и
администрации муниципального образования принимаются регламенты
работы этих органов.
В соответствии с положениями Федерального закона N 131-ФЗ
представительные и исполнительные органы местного самоуправления
поселений являются муниципальными учреждениями, образуемыми для
осуществления управленческих функций, и наделены правами юридического
лица. Соответствующие решения представительных органов приняты во всех
поселениях Костромской области.
Для предварительной проработки вопросов, необходимых для
принятия по конкретным вопросам местного значения, в составе
представительных органов местного самоуправления организуются
постоянные и временные комиссии, рабочие группы, определяется их статус.
При реализации положений Федерального закона N 131-ФЗ в
социальной сфере необходимо обеспечить решение двух взаимосвязанных
задач, имеющих важное значение. С одной стороны, требуется сохранить
систему социальных учреждений на местах, сформированную в прежние
годы, с другой - обеспечить ее приспособление к новым экономическим
условиям, системе организации власти в муниципальных образованиях. Как
показывает опыт реформирования местного самоуправления в Костромской
области, в основном данные задачи здесь успешно решались. В качестве
позитивного результата следует отметить сохранение системы
муниципальных учреждений (библиотек, музеев и т.д.), формирование новых
видов социальных учреждений, осуществляющих комплексное
обслуживание населения муниципальных образований (информационно-
ресурсные центры и т.п.). Создание последних позволяет сохранять
кадровый и материальный потенциал системы социальных учреждений в
условиях объективно ограниченных возможностей муниципальных
образований по финансированию социальной сферы.
В процессе взаимодействия региональных органов государственной
власти и органов местного самоуправления при реализации муниципальной
реформы пришлось столкнуться с рядом трудностей. К числу общих для
многих регионов России проблем, вставших перед ними, можно отнести
следующие:
1. неотрегулированность многих правовых вопросов
функционирования муниципальных образований. Характерным примером
этого является сам Федеральный закон №131-Ф3, в который было внесено
более 30 изменений и дополнений;
2. трудности в кадровом обеспечении органов местного
самоуправления, в отсутствии высокопрофессиональных и компетентных
специалистов особенно на уровне сельского хозяйства;
3. недостатки в организации технического, материального и
информационного обеспечения деятельности органов местного
самоуправления;
4. незавершенность работ по согласованию и утверждению границ
муниципальных образований;
5. отсутствие стабильной финансовой базы местного самоуправления;
6. пассивное и незаинтересованное отношение к реформе местного
самоуправления части населения.
Во взаимодействии со вновь созданными органами местного
самоуправления органы государственной власти Костромской области
решали данные проблемы и двигались вперед по пути становления
действенного и эффективного местного самоуправления.
Подводя итог вышесказанному, хочется отметить, что, в связи с
усилением социальной ориентированности политики Российского
государства, предполагающей обеспечение высокого качества, комфортных
условий жизни населения, а также благоприятной среды обитания человека,
повышается роль и значение местного самоуправления как конституционно-
правового института, функционально-целевое назначение которого состоит в
обеспечении потребностей граждан по месту жительства посредством
оказания публичных услуг населению.
Для судеб местной власти чрезвычайно важное значение имеет
Федеральный закон N 131-ФЗ.
Указанный Закон дал импульс широкому развитию федерального и
регионального законодательства, а также муниципального правотворчества.
Приняты предусмотренные им Федеральные законы о муниципальной
службе, государственной регистрации уставов муниципальных образований.
Общественные отношения, связанные с функционированием местного
самоуправления, урегулированы гражданским, земельным, финансовым,
налоговым, градостроительным законодательством, а также
законодательством о здравоохранении, образовании, физкультуре и спорте и
другими отраслями федерального законодательства.
Законами Костромской области решены в соответствии с
Федеральным законом N 131-ФЗ вопросы территориального устройства
местного самоуправления, установлены порядок подготовки и проведения
местных референдумов, гарантии избирательных прав граждан при
проведении муниципальных выборов, порядок их назначения, подготовки,
проведения, установления итогов и определения результатов, требования по
формированию, утверждению и исполнению местных бюджетов, решен ряд
других вопросов.
На муниципальном уровне приняты нормативные акты, в ряду
которых выделяются уставы муниципальных образований, регулирующие на
основе федерального и регионального законодательства вопросы
организации местного самоуправления.
Все эти нормативные акты во многом обновили правовую основу
муниципальной власти, существенно трансформировав общественные
отношения в сфере местного самоуправления.