местного сообщества, сложившейся экономической базой, инфраструктурой
транспорта и связи и т.п.
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"
7
попытался
изложить общую компетенцию органов местного самоуправления через
предметы ведения и основные полномочия
8
. Данная попытка
предпринималась в правильном направлении с учетом опыта определения
компетенции местного самоуправления в других странах, где статутные
законы о местном самоуправлении либо вообще не упоминают о
полномочиях муниципальных органов, либо отсылают к специальным
законам.
Но какой бы сложной ни казалась задача определения сферы
деятельности местного самоуправления, ее нужно решать так, чтобы
самостоятельность органов местного самоуправления была ясна и
однозначна. Как раз такого и не было в Федеральном законе от 28 августа
1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации". Перечень вопросов местного значения был, так
сказать, полуоткрыт. С одной стороны, он определял 30 вопросов местного
значения, а с другой - разрешал муниципальным образованиям "принимать
к рассмотрению" иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения
законами субъектов Федерации.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"
9
подходит
к определению собственной сферы деятельности местного самоуправления
не так, как прежний. Основной его задачей является четкое разграничение
7
Закон утратил силу с 01 .января 2009 г. (пункт 7 части 1 и часть 2 статьи 86 Федерального закона от 06 октября
2003 N 131-ФЗ).
8
Ермаков В.Г. Местное самоуправление в России: традиции и современный опыт законодательного
регулирования / В.Г. Ермаков. - Елец, 1999. - С. 93 - 98
9
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от
06 октября 2003 г. №131-Ф3 (Текст) : [принят Гос. Думой 16 сентября 2003 г. : одобрен Советом Федерации
24 сентября 2004 г.] : офвд, текст : по состоянию па 07 апреля 2010 rV/Российская газета - 2010 г. - 07 апреля.
полномочий между органами государственной власти и органами местного
самоуправления
10
. Изменился сам категориальный аппарат, с помощью
которого муниципальная сфера деятельности отграничивается от сферы
деятельности органов государственной власти. Вместо параллельного
использования понятий "предметы ведения" и "вопросы местного значения"
в содержании Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
применяются категории "вопросов местного значения" и "полномочий
органов местного самоуправления". Сохраняя укрупненную
функциональную характеристику местного самоуправления, данный
Федеральный закон в то же время конкретизирует ее, закрепляя "в целях
решения вопросов местного значения" ряд конкретных прав и обязанностей
органов местного самоуправления и определяя возможность установления
других полномочий "в соответствии с настоящим Федеральным законом и
уставами муниципальных образований"
11
.
Исходя из принципа субсидиарности, Федеральный закон от 6 октября
2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" вывел из категории вопросов местного значения
некоторые дела, требующие в данных условиях государственных решений.
Например, если прежний Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" содержал формулу об обязанности муниципальных образовании
организовывать, содержать и развивать муниципальные учреждения
дошкольного, основного общего и профессионального образования, то новый
Закон исключает из круга вопросов местного значения, решаемых
муниципальными районами и городскими округами, организацию
профессионального образования. Данные муниципалитеты призваны
10
"Круглый стол". Практика реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" // Государственная власть и местное самоуправление. - 2004. - N 4. - С.
3.
11
Васильев В.И. Местное самоуправление: учебное и научно-практическое пособие. - М., 1999.-С.20.
заботиться о предоставлении общедоступного и бесплатною начального,
основного и среднего (полного) общего образования, за исключением
полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса,
отнесенных к ведению органов государственной власти
12
.
Есть недостатки и в определении полномочий органов местного
самоуправления, в частности в некоторых случаях они одинаковы для всех
муниципальных образований, хотя очевидно, что, скажем, в небольшом
сельском поселении "местные средства массовой информации" учредить
невозможно.
Определяя вопросы местного значения как особую сферу деятельности
органов местного самоуправления, Федеральный закон от 6 октября 2003 г.
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" отнюдь не отрывает местное самоуправление от
государственной власти, что подтверждается возможностью прямого
наделения органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями. Если старый Закон определение условий и порядка контроля
за осуществлением органами местного самоуправления отдельных
государственных полномочий относил к предмету других федеральных
законов и законов субъектов Федерации, то новый Закон непосредственно
устанавливает порядок наделения органов местного самоуправления
государственными полномочиями, осуществления указанных полномочий и
контроля за ним.
Самое значительное достижение Федерального закона от 6 октября
2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" состоит в том, что он дал понятие отдельных
государственных полномочий как полномочий по вопросам, не отнесенным
к вопросам местного значения, и соединил их осуществление исключительно
с предоставляемыми местным бюджетам субвенциями из федерального и
12
Лисица В.Н. Направления совершенствования действующего федерального законодательства при разграничении
полномочий между различными органами власти // Конституционное и муниципальное право. - 2003. - N 6. - С. 31 - 34.
региональных бюджетов, то есть поставлен правовой заслон не
обеспеченным материальными ресурсами социальным обязательствам,
возлагаемым государством на местное самоуправление
13
.
Вместе с тем закреплен жесткий режим реализации государственных
полномочий. Права и обязанности органов местного самоуправления в этом
деле устанавливаются каждый раз соответствующим законом. Органы
местного самоуправления отчитываются о том, как они реализуют
государственные полномочия перед уполномоченными государственными
органами, контроль за деятельностью органов местного самоуправления
включает право государственных органов давать им обязательные для
исполнения предписания в случаях нарушения закона. Предусмотрена
государственная ответственность органов местного самоуправления не
только за нарушение закона при осуществлении ими государственных
полномочий, но и в случае ненадлежащего выполнения этих полномочий
14
.
Наиболее существенная возможность воздействия на органы местного
самоуправления заключается в праве высшего должностного лица субъекта
Федерации отрешать главу муниципального образования или главу местной
администрации от должности за нецелевое расходование субвенций (п. 2 ч. 1
ст. 74 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации").
15
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" серьезное
внимание уделяет процедуре временного осуществления органами
государственной власти отдельных полномочий органов местного
самоуправления. Во-первых, ст. 75, посвященная данному вопросу, почему-
то помещена в главе об ответственности органов местного самоуправления,
13
Игнатов В.Г. Местное самоуправление / В.Г. Игнатов, В.В. Рудой. - Ростов н/Д, 2003. -С. 124-125
14
Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации": постатейный / под ред. СЕ. Чаннова. - М,
2004. -С. 91-99, 100-101.
15
Об обших принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: справочное пособие по Федеральному
закону. - Обнинск, 2004. - С. 107 - 108.
хотя, как выше отмечалось, осуществление полномочий органов местного
самоуправления органами государственной власти - не санкция, а мера
помощи. Не случайно в ч. 2 этой статьи говорится, что решение о временном
осуществлении полномочий органов местного самоуправления
исполнительными органами государственной власти субъекта Федерации
принимается высшим должностным лицом субъекта Федерации на
основании решения представительного органа местного самоуправления или
законодательного (представительного) органа субъекта Федерации. Таким
образом, инициатива введения "особого режима" осуществления полномочий
органов местного самоуправления может принадлежать самому
муниципальному образованию.
Во-вторых, вряд ли уместна именно в этой статье норма о том, что
отдельные полномочия органов местного самоуправления могут
осуществляться в случаях, если при выполнении отдельных переданных
государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным
бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое
расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции России,
федеральных законов и иных правовых актов, установленное
соответствующим судом. Если речь идет о виновном нецелевом
расходовании субвенций, то глава муниципального образования или глава
администрации может быть досрочно отозван с должности (ч. 1 ст. 74)
16
.
Предусмотрено наказание и за издание незаконного правового акта (в том
числе связанного с осуществлением переданных государственных
полномочий). Возможны также административная и уголовная
ответственность.
В-третьих, явно неудачно размещена ч. 7 ст. 75, предусматривающая
возможность выполнения отдельных полномочий органов местного
самоуправления федеральными органами государственной власти. Она
16
Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации": постатейный / иод ред. СЕ. Чаннова. – М., 2004.-С. 251-253.
оказалась вне контекста всей статьи, трактующей об отношениях между
органами местного самоуправления и органами государственной власти
субъектов Федерации. Применительно именно к этим отношениям
установлены ограничения, суть которых в невозможности выполнения
органами государственной власти субъектов Федерации некоторых
существенных полномочий органов местного самоуправления (принятие и
изменение устава муниципального образования и др.). По буквальному
смыслу нормы ч. 7 получается, что федеральные органы не связаны в
осуществлении полномочий органов местного самоуправления никакими
ограничениями, а это противоречит общему замыслу ст. 75.
Определение сферы деятельности органов местного самоуправления,
отграничение ее от сферы деятельности органов государственной власти,
установление возможности перехода государственных дел в ведение
местного самоуправления, а также закрепление особых условий временного
осуществления органами государственной власти отдельных полномочий
органов местного самоуправления изменяет функциональную
характеристику соотношения государственной власти и местного
самоуправления, хотя и не нарушает принципиальных основ этих
отношений
17
.
Одной из важных проблем новой формирующейся системы местного
самоуправления является соотношение в ней государственных и
общественных интересов.
Ныне действующая правовая основа местного самоуправления
указывает на то, что самоуправление сочетает в себе элементы
государственного и общественного начал.
В соответствии с нормами ч. 2 ст. 132 Конституции РФ и ст. 19
Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления
помимо законодательно закрепленных за ними на федеральном уровне
17
Глущенко П.П. Муниципальное право / П.П. Глущсшсо, В.В. Пылип. - СПб., 2004, - С. 51-52.
предметов ведения могут наделяться также и отдельными государственными
полномочиями. Это согласуется и с Европейской хартией о местном
самоуправлении (ст. 3)
18
, в соответствии с которой осуществление
государственных полномочий, как правило, должно преимущественно
возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Такие
полномочия соответственно находятся вне рамок вопросов местного
значения и являются дополнительными функциями, по своей природе не
относящимися к сфере ведения местного самоуправления. Следовательно,
передача государственных полномочий должна быть такой, чтобы не
происходило подмены государственной власти местным самоуправлением и
искажения природы самого местного самоуправления.
Как указано выше, органы местного самоуправления обособлены от
органов государственной власти, и российская Конституция не содержит
положений, указывающих на отнесение местного самоуправления к
предметам ведения Российской Федерации ни по одной из указанных
процедур. Однако в ст. 72 содержится норма об отнесении к предмету
совместного ведения "установления общих принципов организации системы
органов государственной власти и местного самоуправления" (п. "н" ч. 1).
В Конституции РФ порядок разграничения полномочий на этом уровне
не конкретизируется. Содержание понятий "предметы ведения" и
"полномочия органов самоуправления" в Конституции РФ раскрывается
через определения "вопросы местного значения" и "отдельные
государственные полномочия", которыми могут наделяться органы местного
самоуправления. Тем самым в Конституции РФ определены два
концептуальных подхода. Через понятие "вопросы местного значения"
подчеркивается самостоятельность местного самоуправления и его
отдаленность от государства, через понятие "отдельные государственные
полномочия" определяется возможность привлечения местного
18
Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г. [Электронный ресурс] //Справочная правовая система
Консультант Плюс.
самоуправления к управлению государственными делами. Под
полномочиями обычно понимается совокупность прав и обязанностей
субъектов публичной власти. Под правом в теории обычно понимают меру
возможного, допустимого поведения, под обязанностью - меру должного
поведения субъекта.
Как отмечает А.А. Уваров, поскольку преобладающее
"энергетическое" воздействие в системе местного самоуправления все-таки
имеют его органы, которые являются как бы государственной составляющей
этой системы, большую важность для определения стратегии и тактики
развития местного самоуправления в России представляет исследование
проблемы разграничения компетенции государственных и муниципальных
органов власти
19
.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" помимо
перечня вопросов местного значения различных видов муниципальных
образований содержит отдельную ст. 17, которая закрепляет полномочия
органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Таким образом, из указанного Закона следует, что вопросы местного
значения и полномочия органов местного самоуправления по их
осуществлению являются различными элементами компетенции местного
самоуправления и соответственно требуют раздельного правового
регулирования,
А.А. Уваров пишет следующее: "Для того чтобы дифференцировать
компетенцию органов местного самоуправления по степени важности и
обязательности се реализации, необходимо рассмотреть эту компетенцию в
разрезе, выделив в ней качественно однородные пласты отношений. В связи
с этим все полномочия органов местного самоуправления можно условно
разделить на следующие части:
19
Уваров Л.Л. Местное самоуправление в соотношении с государственной властью: Проблемы развития и
взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. - 2002. -N2.- С. 26.
а) полномочия по вопросам ведения государства, делегированные
государственными органами органам местного самоуправления;
б) полномочия по вопросам ведения государства, хотя и не
делегированные в установленном порядке органам местного
самоуправления, но вошедшие в их компетенцию в силу прямого указания об
этом действующего законодательства (например, право принимать по
вопросам своего ведения правовые акты и привлекать к ответственности за
их неисполнение);
в) полномочия и вопросы ведения, относящиеся к собственной,
исключительной компетенции органов местного самоуправления»
20
.
Последнюю категорию полномочий органов местного самоуправления,
в свою очередь, можно разделить на полномочия по вопросам, имеющим
вертикальную "оснастку" государства (образование, здравоохранение, охрана
общественного порядка и т.п.) и не имеющим таковой (создание условий для
обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и
бытового обслуживания, благоустройство и озеленение территории
муниципального образования).
Проблема качества правового регулирования компетенции
применительно к местному самоуправлению, как отмечает, в частности, В.Г.
Костомаров, может рассматриваться в двух аспектах:
- разграничение компетенции между всеми уровнями власти в области
регулирования вопросов организации и деятельности местного
самоуправления;
- разграничение компетенции между всеми уровнями власти в области
их предметной деятельности, в том числе определение компетенции
местного самоуправления
21
.
20
Уваров А.А. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти // Журнал
российского права. - 2002. - N 1. - С. 45.
21
Костомаров В.Г. Проблемы разграничения полномочий между уровнями публичной власти и формирования
компетенции местного самоуправления // Местное право. - 2001. -N 8. - С. 20.
Федеральный закон №131-Ф3 разграничивает полномочия
федеральных органов государственной власти и органов государственной
власти субъектов в области местного самоуправления в ст. 5 и 6.
применительно к правовому регулированию компетенции местного
самоуправления, с учетом положений названных статей, а также ст. 14-18
необходимо отметить следующее.
Во-первых, перечень вопросов местного значения устанавливается
федеральным законодательством, а именно Федеральным законом "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации". В соответствии с п. 1 ст. 18 Федерального закона "Об общих
принципах..." №131-Ф3 перечень вопросов местного значения не может быть
изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий
Федеральный закон. Следовательно, в законах субъектов РФ не могут
устанавливаться какие-то иные вопросы местного значения, помимо
перечисленных в Федеральном законе №131-Ф3.
Во-вторых, Федеральный закон (п. 2 ст. 14, п. 3 ст. 15, п. 2 ст. 16)
предоставляет право органам местного самоуправления решать иные
вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления
других муниципальных образований, органов государственной власти и не
исключенные из их компетенции федеральными законами и законами
субъектов РФ, только при наличии собственных материальных ресурсов и
финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций,
предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).
В-третьих, определение прав, обязанностей и ответственности
граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления по решению вопросов местного значения, как сказано в п. 1
ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах..." 2003 г., относится к
полномочиям федеральных органов государственной власти. Полномочия
органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения
перечислены в ст. 17 данного Закона.