В-четвертых, законами субъектов РФ могут устанавливаться права,
обязанности и ответственность органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов
РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти
субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов РФ. Эта норма означает, что органы государственной власти
субъектов РФ, реализуя свою законодательно закрепленную за ними
компетенцию на территории субъекта, вправе принимать по этим вопросам
законы, в которых в числе прочего закреплять положения, обязательные и
для органов местного самоуправления.
В-пятых, федеральные органы государственной власти и органы
государственной власти субъектов РФ определяют права, обязанности и
ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных
полномочий, которыми органы местного самоуправления наделяются
соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ в порядке,
установленном настоящим Федеральным законом.
Таким образом, полномочия органов государственной власти
субъектов РФ в правовом регулировании вопросов компетенции местного
самоуправления существенно сократились и сведены к возможности:
- определять полномочия органов местного самоуправления по
предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах своих полномочий - по
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;
- передавать органам местного самоуправления отдельные свои
полномочия и осуществлять правовое регулирование прав, обязанностей и
ответственности органов местного самоуправления при осуществлении
данных государственных полномочий.
Из вышесказанного следует, что эффективность взаимоотношений
государственной власти и местного самоуправления зависит не от
государственной или общественной природы последнего, а от того,
насколько четко эта природа учитывается при определении компетенции
местного самоуправления.
В ст. 8 и ст. 132 Конституции Российской Федерации определены
экономическая и финансовая основы местного самоуправления:
муниципальная собственность, местные бюджет и налоги. Муниципальная
собственность признается и защищается наравне с другими формами
собственности. Эти конституционные положения развиваются в других
нормах российского законодательства. Право муниципальной собственности
регулируется нормами Гражданского кодекса Российской Федерации,
Названные нормы Конституции Российской Федерации в той или иной
степени оказали воздействие на становление модели взаимоотношений
моечного самоуправления и государственной власти. Однако при их
применении достаточно часто возникали вопросы, и по большей части
разрешать их приходилось Конституционному Суду Российской Федерации.
Несомненно, в целом ряде случаев правовые позиции Конституционного
Суда Российской Федерации оказали определяющее воздействие на
становление современной модели взаимоотношений государственной власти
и местного самоуправления.
Основными элементами, включенными Конституционным Судом
Российской Федерации в эту модель, являются следующие:
- допустимость создания органов государственной власти вместо
органов местного самоуправления при условии учета мнения населения
соответствующей территории
22
. Этот элемент должен рассматриваться в
системной связи с рассмотренным выше принципом, запрещающим
прекращение осуществления местного самоуправления на части территории
Российской Федерации.
Таким образом, создание органов местного самоуправления вместо
органов государственной власти должно означать исключительно изменение
22
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-II "По делу о проверке
конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной
власти в Удмуртской Республике" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. - N 5. - Ст. 708.
уровня, на котором осуществляется местное самоуправление, но не его
отмену;
- возможность регулирования местного самоуправления федеральным
законом в тех случаях, когда соответствующие отношения должны
регулироваться законом субъекта Федерации, но этот закон не принят
23
;
- правомерность досрочного прекращения полномочий органов
местного самоуправления при условии, что Процедура применения этой
санкции определена федеральным законом и решение о ее применении
принято в форме закона;
- право органов местного самоуправления непосредственно применять
федеральные нормативные акты, если субъект Российской Федерации не
принял собственный нормативный акт или если он (нормативный акт
субъекта Российской Федерации) противоречит федеральному закону
24
;
- неправомерность установления федеральными органами
государственной власти сроков проведения выборов (после проведения
первоначальных выборов в органы местного самоуправления)
25
;
- право Российской Федерации, как суверенного государства,
предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного
самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в
том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа
местного самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления. Досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно
23
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1997 г. N 15-П "По делу о проверке
конституционности пункта I статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении
конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда" // Собрание законодательства Российской
Федерации. 1997. - N 45. - Ст. 5241.
24
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1997 г. N 15-П "По делу о проверке
конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении
конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда" // Собрание законодательства Российской
Федерации- 1997. - N 45. - Ст. 5241.
25
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 г. N 13-11 "По делу о проверке
конституционности пункта I статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской
Федерации. 1996. - N 23. - Ст. 2811.
сопровождается одновременным назначением новых выборов и, как
разновидность ответственности, соразмерно степени совершенного
нарушения и значимости защищаемых интересов, - само по себе не может
рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной
власти в деятельность местного самоуправления
26
;
-отсутствие различий в правовом статусе муниципальных образований.
Муниципальные образования независимо от размеров территории и
численности населения, а также своей структуры и места в системе
территориального устройства пользуются одними и теми же
конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений
подчиненности, и следовательно, органы одних муниципальных образований
не вправе применять санкции в отношении органов и должностных лиц
других муниципальных образований;
- неправомерность предложения органами государственной власти
субъектов Российской Федерации и их должностными лицами кандидатур на
должность глав муниципальных образований в случае, если глава
муниципального образования избирается представительным органом
местного самоуправления из своего состава. Указанные органы и
должностные лица также не вправе вносить предложения об освобождении
главы муниципального образования от занимаемой должности;
- закрепление срока полномочий депутатов представительного органа
местного самоуправления только в уставе муниципального образования. Он
не должен закрепляться в каких-либо нормативных актах субъектов
Российской Федерации, не исключая и их конституции (уставы)
27
.
26
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 г. N 14-11 "По делу о проверке
конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской
Федерации. 1997. - N 42. - Ст. 4902.
27
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке
конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22
марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2000. - N 50. - Ст. 4943.
Вышеуказанные решения Конституционного Суда Российской
Федерации оказали важное, во многом решающее влияние на формирование
конституционной модели взаимоотношений государственной власти и
местного самоуправления. Не следует забывать о том, что Конституционный
Суд Российской Федерации во всех своих решениях основывается на нормах
Конституции Российской Федерации. Следовательно, все особенности
взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления,
которые были сформулированы Конституционным Судом Российской
Федерации, вытекают из Конституции Российской Федерации. Исходя из
этот вполне логично предположить, что такая модель взаимоотношений
(будучи основанной на федеральной Конституции) не может
корректироваться федеральными законами. И в этом заключается одна из
самых главных проблем Федерального закона №131-Ф3. Как будет показано
ниже, новый Федеральный закон существенным образом изменяет модель
взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления,
формы и методы взаимодействия органов государственной власти и органов
местного самоуправления, и такие изменения неизбежно вступают в
коллизию с нормами Конституции Российской Федерации и правовыми
позициями Конституционного Суда Российской Федерации.
Особенно проблемной в этом плане является трактовка
Конституционным Судом принципа самостоятельности местного
самоуправления. Конституционный Суд указал, что Конституция Российской
Федерации прямо предусматривает подконтрольность государству
реализации органами местного самоуправления переданных им
государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при
решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении
собственно полномочий местного самоуправления (ч. 2 ст. 132; ч. 2 ст. 15).
Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления
не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления,
установленные Конституцией Российской Федерации и принятыми в
соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу
разделения властей. В нормах законодательства не может быть провозглашен
государственный контроль за деятельностью органов местного
самоуправления как общий принцип отношений между органами
государственной власти и муниципальными образованиями. Не допускается
без установления каких-либо его пределов государственный контроль за
целесообразностью в деятельности органов местного самоуправления. Особо
подчеркнута недопустимость государственного контроля за
целесообразностью использования средств, материальных ресурсов и
собственности, переданной муниципальному образованию государственной
властью
28
.
Важное значение для успешного осуществления взаимодействия
заинтересованных субъектов имеет уяснение принципов, на которых оно
строится. Это объясняется тем, что в основе любой деятельности лежат
определенные начала, основополагающие идеи, требования, которыми
руководствуются люди, организации и иные участники совместной
деятельности.
Вся деятельность субъектов взаимодействия в различных сферах
должна основываться на строгом, точном и неукоснительном соблюдении
законодательства, регламентирующего организацию взаимодействия органов
местного самоуправления и органов исполнительной власти, компетенцию,
формы и методы работы, а также иные аспекты их деятельности.
Другим принципом взаимодействия является самостоятельность.
Сущность его заключается в следующем: если субъекты взаимодействия не
находятся в подчинении друг у друга и решают свои задачи с помощью
сугубо индивидуальных методов и средств, то каждый из них самостоятелен
и независим от другого. Органы государственной власти и местного
28
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке
конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22
марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2000. - N 50. - Ст. 4943.
самоуправления самостоятельно реализуют свои полномочия в рамках своих
предметов ведения, без вмешательства других органов. Принцип
самостоятельности органов государственной власти и местного
самоуправления в пределах их компетенции не исключает, однако, контроль
со стороны других органов за их деятельностью. Иными словами,
взаимодействие в данном случае не должно носить характера власти-
подчинения, взаимодействие предполагает построение отношений на основе
партнерства.
Принцип целесообразности. Вполне естественно, что любые
взаимодействия между органами государственной власти и местным
самоуправлением должны иметь определенный смысл, быть направленными
на реализацию общегосударственных целей.
Принцип равноправия органов государственной власти и местного
самоуправления. Сущность этого принципа заключается в том, что: во -
первых, органы государственной власти и местного самоуправления
вступают во взаимоотношения как равные субъекты права; во-вторых,
органы местного самоуправления различных муниципальных образований
равноправны между собой.
Принцип согласования интересов. Соблюдение принципа согласования
интересов субъекта Федерации и интересов муниципального образования
сообразуется с ограничениями их компетенции, поскольку каждый из них
должен считаться с правами и интересами другого, обязан содействовать
нормальному функционированию как органов государственной власти
субъекта Федерации, так и органов местного самоуправления, реализации их
полномочий. Указанный принцип в наибольшей степени из всех принципов
подвержен правовому регулированию и на его основе может быть создан
механизм взаимодействия, поскольку основой взаимных действий может
быть только добровольное согласие участников отношений.
Принцип обеспеченности ресурсами. Он направлен, прежде всего, на
обеспечение органов местного самоуправления необходимыми им для
реализации возложенных на эти органы полномочий как переданными им
государственными, так и относящимися к предметам их ведения ресурсами.
Принцип взаимной ответственности. Во взаимоотношениях между
органами государственной власти и местного самоуправления речь должна
вестись не только об ответственности органов местного самоуправления
перед государственными, но и об ответственности самих государственных
органов.
В ходе осуществления взаимодействия необходимо строго соблюдать
разграничение компетенции. Это означает, что ни один субъект
взаимодействия в различных сферах не должен выполнять несвойственные
ему функции. Таким образом, исключается дублирование субъектами
взаимодействия друг друга, повышается эффективность их совместной
деятельности.
Среди федеральных законов, отдельные нормы которых регулируют
компетенцию органов местного самоуправления, выделяются кодексы
Российской Федерации (Гражданский, Градостроительный и другие).
Многие правовые нормы, затрагивающие взаимодействие органов местного
самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской
Федерации, содержатся также в федеральных законах, посвященных
регламентации государственной политики в отдельных сферах
общественной жизни, решению крупных экономических и социальных
проблем.
Согласно ст. 8 Федерального закона от 26 февраля 1997 г. "О
мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации"
29
органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы
местного самоуправления в пределах своих полномочий организуют и
обеспечивают мобилизационную подготовку и мобилизацию; руководят
мобилизационной подготовкой муниципальных образований и организаций,
29
«О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» Федеральный закон от 2б.февраля 1997 г. №31-ФЗ
[Текст] : [принят Гос. Думой 24 января 1997 г.] : офиц. текст : по состоянию на 28 октября 2006 г. // Российская газета, - 2006. -28
октября.
деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или
которые находятся в сфере их ведения; проводят во взаимодействии с
федеральными органами исполнительной власти мероприятия,
обеспечивающие выполнение мобилизационных планов, и т.д.
Важное место во взаимодействии органов местного самоуправления и
органов государственной власти субъектов Российской Федерации занимает
ряд субъективных факторов. К их числу следует отнести: наличие желания
взаимодействовать; психологическую готовность к взаимодействию;
способность к компромиссам в процессе взаимодействия; умение
проникнуться интересами взаимодействующей стороны; готовность
действовать ради достижения общей цели.
Однако следует отмстить, что субъективные факторы часто
проявляются в неподготовленности, а зачастую нежелании некоторых
должностных лиц принимать согласованные решения, направленные на
взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления. Акцентируя внимание на
взаимодействии должностных лиц двух уровней: регионального и
муниципального, отметим, что данные отношения напрямую связаны с
управленческой деятельностью. Управленческие отношения в органах
местного самоуправления и органах государственной власти субъектов
Российской Федерации многообразны и выступают как отношения,
регулируемые "в связи" и "по поводу" практической реализации задач и
функций, стоящих перед двумя уровнями: региональным и местным.
Нередко имеет место прямое противостояние должностных лиц. Речь идет о
межличностных отношениях, которые являются составной частью
взаимодействия и рассматриваются в его контексте.
Отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов
местного самоуправления и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, могут решаться не только в одностороннем порядке,
но и путем заключения договоров и соглашений. Органы региональной и
муниципальной власти довольно часто вступают в договорные отношения и
заключают различного рода договоры, которые, по сути, должны отражать
интересы договаривающихся сторон.
Однако практика показывает немало случаев, когда в результате
договорной деятельности органов местного самоуправления и органов
государственной власти субъектов Российской Федерации вложенные в
реализацию предмета договоров средства иногда бывают безвозвратно
утраченными для одной из договаривающихся сторон. Нельзя не согласиться
с тем, что договор имеет ряд отличительных признаков от других
нормативных правовых актов и характеризуется следующими
особенностями:
- обеспечение социального публичного интереса в той или иной сфере;
- участие в качестве сторон органов или должностных лиц местного
самоуправления (обладающих определенной компетенцией или
полномочиями);
- при вступлении в договорные отношения в качестве основания
используется закон или иной правовой акт;
- в таком акте наблюдается смешанная правосубъектность участников;
- в качестве санкций и гарантий используются как публично-правовые,
так и частноправовые средства
30
. В связи с этим выделяют учредительные,
компетенционные, функциональные, финансовые и иные договоры.
При законодательном решении вопросов взаимодействия всех уровней
публичной власти в Российской Федерации, на наш взгляд, необходимо
решение четырех основных вопросов:
1) какой уровень публичной власти за какие функции отвечает;
2) каким объемом ресурсов располагает каждый уровень публичной
власти, чтобы выполнять возложенные на него Конституцией Российской
Федерации и законом полномочия;
30
Демин А.П. Общие вопросы теории административного договора. - Красноярск, 1998- С. 45-46.