Вместе с тем опыт применения Федерального закона N 131 -ФЗ, даже
не в полном его объеме, показал, что он недостаточно учитывает
многообразие условий функционирования российского местного
самоуправления, в нем отсутствует необходимая гибкость регулирования
ряда вопросов организации муниципальной власти. Закон не лишен пробелов
и внутренних противоречий. Кроме того, выявились его противоречия с
другими федеральными законами. С целью устранения недостатков в данный
Закон внесены многочисленные поправки, в том числе весьма существенные,
поколебавшие его концепцию. Однако они не смогли решить всех проблем,
обнаружившихся в ходе реформы. Для ее продвижения вперед, для
реализации конституционной модели самоуправления нужны новые
законодательные меры.
Они связаны, во-первых, с территориальным устройством местного
самоуправления; во-вторых, с компетенционным статусом органов
муниципальной власти; в-третьих, с материально-финансовым обеспечением
полномочий этих органов; в-четвертых, с расширением участия в местном
самоуправлении его главного субъекта - населения соответствующих
территорий. А в целом с определением соотношения местного
самоуправления с государственной властью, отвечающего современным
условиям политического, экономического и социально-культурного развития
России.
От эффективного взаимодействия органов государственной власти и
местного самоуправления зависит решение многих вопросов развития
Российского государства. В соответствии с положениями ст. 12.
Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему
органов государственной власти, однако на практике они тесно связаны и
взаимодействуют по всем направлениям деятельности муниципальных
образований (от бюджетных до организационно-правовых). При этом
процесс взаимодействия, его реализация являются закономерной формой
функционирования демократического государства. От того, насколько
последовательно и целенаправленно будет он осуществлен, напрямую
зависит действенность и эффективность решения задач государственного
управления.
2.2. Практические аспекты взаимодействия региональных органов
государственной власти и органов местного самоуправления
Костромской области
Устав Костромской области и действующее законодательство
Костромской области прямо не регламентируют формы взаимодействия
органов государственной и муниципальной власти.
Устав Костромской области принятый Костромской областной Думой
29 июня 1995 года
61
в статье 64 предусматривал, что взаимоотношения
между органами государственной власти области и органами местного
самоуправления осуществляются посредством:
- заключения договоров и соглашений;
- создания координационных, консультативных, совещательных и иных
рабочих органов.
Наряду с осуществлением правового обеспечения местного
самоуправления в рамках предоставленных области как субъекту Федерации
полномочий, органы государственной власти Костромской области
систематически осуществляют достаточно широкую методическую помощь
муниципальным образованиям в целях подготовки органами местного
самоуправления муниципальных правовых актов на должном юридическом
уровне. Такая помощь позволяет сократить случаи нарушений
муниципалитетами федерального и регионального законодательства,
избежать значительного количества коллизий и пробелов в муниципальном
нормотворчестве.
61
Устав Костромской области от 07июля 1995 .г. № 9 [Текст]: [принят Костромской областной Думой 29 июня 1995
г.] : офид. текст : по состоянию на 24 февраля 1999 г. // «Северная правда» - 24 февраля (утратил силу с 11 мая
2008 года).
Администрацией области разработано и доведено до органов местного
самоуправления около 140 модельных нормативных правовых актов,
примерных положений, проектов решений представительных органов
местного самоуправления.
Органами государственной власти Костромской области были
проведены мероприятия по созданию условий для финансовой и
экономической самостоятельности муниципальных образований,
формированию кадрового корпуса муниципальных служащих,
информационной поддержки органов местного самоуправления.
Органами государственной власти Костромской области оказывается и
иная консультативная, методическая помощь органам местного
самоуправления, в том числе им ежемесячно направляются обзоры
федерального и областного законодательства, даются рекомендации по
применению этого законодательства, регулярно проводятся совещания
(включая выездные), даются консультации но актуальным вопросам
реализации реформы местного самоуправления в Костромской области,
совершенствуется практика ответов на письменные и устные обращения
представителей органов местного самоуправления.
Систематически проводятся обучающие семинары с муниципальными
служащими по применению действующего федерального законодательства,
законодательства Костромской области, что несомненно является
положительным моментом в повышении образовательного уровня
муниципальных служащих.
При содействии органов государственной власти Костромской области
все администрации сельских и городских поселений области были
обеспечены современными компьютерами, подключенными к сети Интернет.
Специалисты местных администраций в кратчайшие сроки обучены работе с
данной техникой, а у каждого городского и сельского поселения появились
свои сайты.
Между органами государственной власти Костромской области и
органами местного самоуправления заключаются соглашения о
взаимодействии и координации деятельности в сфере бюджетных
отношений, информационного обеспечения, проведения совместных торгов
в рамках Федерального закона Л
г
« 94 -ФЗ «О размещении заказов на
поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд».
Органы местного самоуправления могут принимать участие в
совещательных органах, создаваемых органами государственной власти
Костромской области, в частности Совете по развитию местного
самоуправления при губернаторе Костромской области.
При разработке проектов законов Костромской области, касающихся
сферы местного самоуправления в адрес местных органов власти
направляются проекты законов с целью участия органов местного
самоуправления в подготовке и (или) обсуждении проектов областных
законов, нормативных правовых актов.
С 1 января 2009 года в Костромской области организовано ведение
регистра муниципальных нормативных правовых актов. В целях реализации
действующего законодательства о ведении регистра муниципальных
нормативных правовых актов проводятся взаимные консультации между
органами государственной и муниципальной властью Костромской области .
Правовым управлением администрации Костромской области разработаны
рекомендации для органов местного самоуправления по направлению
нормативных правовых актов для включения в Регистр.
Обеспечивая формирование нормативно-правовой базы деятельности
муниципальных образований. Администрацией Костромской области в
период с 2004 по 2009 год принято около 52 законов и постановлений в
сфере регулирования деятельности местного самоуправления. Во всех вновь
образованных муниципальных образованиях в 2005-2006 гг. были приняты
уставы, прошедшие государственную регистрацию. Однако введение в
действие Федерального закона №199-ФЗ от 31 декабря 2005 года
62
,
потребовало дополнительной работы в этом направлении, в связи с чем было
принято 29 законов Костромской области «О наделении органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями в
Костромской области», за исполнением которых органы государственной
власти осуществляют контроль.
Таким образом, органы государственной власти Костромской области
используют многообразные формы взаимодействия с органами местного
самоуправления, влияя на содержание и методы работы муниципалитетов,
достаточно четко обозначая свою позицию по отношению к тому, что
происходит в сфере местного самоуправления, и добиваясь развития
муниципалитетов в нужную (с точки зрения федерального законодателя)
сторону с учетом областных особенностей и условий.
62
"О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с
совершенствованием разграничения полномочий": Федеральный закон Ш99-ФЗ от 31 декабри 2005 г. [Текст] :
[принят Гос- Думой 23 декабря 2005 г. : одобрен Сонетом Федерации 27 декабря 2005 г.] : офиц. текст : по
состоянию на 30 декабря 2008 г. // Российская газета. - 2008. - 30 декабря.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В ходе проведенной работы были сформулированы следующие
выводы.
Практика реализации базового для местного самоуправления
Федерального закона в процессе взаимодействия региональных органов
государственной власти и органов местного самоуправления выявила ряд
правовых и других проблем, требующих дальнейшего совершенствования
федерального, регионального законодательства и иных решений.
1. В сфере разграничения вопросов ведения между органами
государственной и муниципальной власти.
Основной проблемой регулирования перечня вопросов местного
значения остается нечеткое формулирование этих вопросов.
Так, например, к вопросам местного значения и муниципального
района, и поселения отнесено обеспечение условий для развития на
территории муниципального района физической культуры и массового
спорта. Учитывая, что территорию муниципального района образуют, в том
числе, территории входящих в их состав поселений, указанный вопрос на
практике может привести к дублированию полномочий и смешению
компетенции органов местного самоуправления поселения и
муниципального района в указанной сфере. Как следствие - не
конструктивное решение этого вопроса, а возникающее противостояние.
2) Остается нечетким механизм наделения органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями, включая
механизм передачи соответствующих ресурсов.
В частности, к проблемам можно отнести: - несвоевременное перечисление
из федерального бюджета субвенций на исполнение органами местного
самоуправления федеральных полномочий, например, первичного воинского
учета и муниципальных образованиях;
- неучастие поселений, обладающих необходимым потенциалом, в
исполнении государственных полномочий (например, функции социальной
защиты в крупных городах);
- отсутствие модельных методик (рекомендаций) для регионов по
определению затрат и расчета субвенций на реализацию государственных
полномочий.
3) Достаточно большой круг вопросов, не отнесенных к вопросам
местного значения, органы местного самоуправления решают в силу
прямого указания в отраслевых законах:
- учет нуждающихся в улучшении жилищных условий;
- согласование переустройства и перепланировок жилых помещений;
- снос аварийных многоквартирных жилых домов в случае непринятия
соответствующих решений собственниками;
- формирование участков под многоквартирными жилыми домами;
постановка на учет бесхозяйных объектов и многие другие.
Поскольку данные вопросы не отнесены к вопросам местного
значения и не обозначены как переданные государственные полномочия,
существует проблема как источников финансирования, так и порядка
исполнения.
4) Нерешенной проблемой остается также и то, что, наделяя органы
местного самоуправления соответствующей обязанностью, федеральный
законодатель не всегда учитывает распределение вопросов местного
значения между различными типами муниципальных образований.
Ярким примером этому может служить наделение органов местного
самоуправления муниципальных районов полномочиями по распоряжению
земельными участками, государственная собственность па которые не
разграничена, при сохранении всех градостроительных полномочий за
органами местного самоуправления поселений. В результате для
задействованных в процессе застройки поселений субъектов как минимум
увеличилось число "разрешающих инстанций" на фоне принимаемых
антикоррупционных мер.
5) При установлении обязанностей органов местного самоуправления
по решению вопросов местного значения, государство не наделяет их
необходимыми полномочиями.
Например, устанавливая земельный налог, местное самоуправление
фактически лишено полномочий по его администрированию, так как они
полностью принадлежат налоговым органам и другим государственным
органам (в частности, в сфере установления кадастровой стоимости
участков). То же касается вопросов охраны окружающей среды, где у
лестного самоуправления имеются лишь обязанности, но нет никаких
контрольных полномочий, и ряда других вопросов.
2. Проблема соотношения ресурсов и полномочий органов местного
самоуправления.
Нерешенной в настоящее время остается проблема
несбалансированности местных бюджетов. Однако, значительное
расширение первоначально установленного перечня вопросов местного
значения и полномочий органов местного самоуправления (путем внесения
дополнений как в текст базового Федерального закона от 6 октября 2003 года
№ 131-ФЗ, так и в отраслевое законодательство) не сопровождается
одновременным увеличением доходной части местных бюджетов, как это
предусмотрено законодательством.
Следует на федеральном уровне разработать методические
рекомендации по определению размеров расходных обязательств
муниципальных образований, связанных с решением ими вопросов местного
значения и исполнением государственных полномочий.
Сложившаяся схема распределения налогов не стимулирует
муниципалитеты к развитию собственной экономики, расширению
налогооблагаемой базы. Из режима активного поиска дополнительных
ресурсов они переходят в режим ожидания финансовой помощи «сверху». В
этих условиях важнейшей задачей становится перераспределение доходов
между федеральным, региональным и местным уровнями власти.
Следует отметить, что обеспечение сбалансированности местных
бюджетов на основе реальной оценки финансового положения
муниципальных образований является основным условием перехода
муниципальных образований к бюджетированию, ориентированному на
результат.
3. Острейшей проблемой остается формирование и обучение кадров
муниципальных служащих, особенно для исполнения полномочий на
поселенческом уровне, хотя уже четвертый год реализуется
правительственная программа обучения муниципальных служащих. В
Послании Президента Российской Федерации отмечено, что сегодняшней
России, системе управления и социальных услуг нужна новая система
формирования кадрового резерва, которая позволит привлечь в органы
государственного, муниципального управления наиболее талантливых,
творчески мыслящих и профессиональных людей.
На федеральном и региональном уровне должна быть разработана
программа подготовки резерва управленческих кадров, который должен
включать также и муниципальный уровень.
4. Введенный в 2008 году механизм оценки эффективности
деятельности органов местного самоуправления - это очень хороший сигнал
высшей государственной власти местному самоуправлению. Но следует
понимать, что реализация этого механизма в значительной степени зависит
от внедрения принципов и процедур управления по результатам разработки и
внедрения стандартов муниципальных услуг, административных регламентов
в местной администрации, оптимизации функционирования органов
местного самоуправления, в том числе контрольно-надзорных функций,
формирования необходимого организационного, информационного,
ресурсного и кадрового обеспечения местного самоуправления.
Костромская область в числе первых субъектов Российской Федерации
вступила в реформирование системы местного самоуправления и
реализацию положений Федерального закона №131-Ф3 в полном объеме.
Органами государственной власти Костромской области были
проведены мероприятия по созданию условий для финансовой и
экономической самостоятельности муниципальных образований,
формированию кадрового корпуса муниципальных служащих,
информационной поддержки органов местного самоуправления.
Законами Костромской области решены в соответствии с
Федеральным законом N 131-ФЗ вопросы территориального устройства
местного самоуправления, установлены порядок подготовки и проведения
местных референдумов, гарантии избирательных прав граждан при
проведении муниципальных выборов, порядок их назначения, подготовки,
проведения, установления итогов и определения результатов, требования по
формированию, утверждению и исполнению местных бюджетов, решен ряд
других вопросов.
С целью совершенствования взаимодействия между органами
государственной власти и органами местного самоуправления необходимо в
каждом субъекте Российской Федерации принять закон, определяющий
основы и формы взаимодействия органов государственной власти и органов
местного самоуправления.
Местное самоуправление станет эффективным механизмом социально-
экономического развития территорий, формирования активной гражданской
позиции людей и построения сильного гражданского общества в России при
условии создания следующих условий для его функционирования:
а) обеспечение реализации ст. 133 Конституции Российской Федерации
о праве местного самоуправления на судебную защиту, в том числе от
незаконных решений и действий органов государственной власти.