пределах полномочий, установленных федеральным и областным
законодательством.
Полномочия органов государственной власти Костромской области в
сфере местного самоуправления определяются федеральными законами.
Сегодня ключевым направлением правовой политики области является
обеспечение сбалансированного развития территорий, сокращение
дифференциации уровня социально-экономического развития. А ключевым
инструментом решения этой проблемы является создание жестких стимулов
для региональных и муниципальных властей.
Для этого необходимо, с одной стороны, предоставить максимум
самостоятельности органам местного самоуправления и органам
государственной власти Костромской области по решению социально-
экономических вопросов, расширению их полномочий, делегированию
полномочий, с одновременным внедрением механизмов ответственности
таких органов прежде всего перед гражданами.
Оценка сложившейся практики позволяет сегодня сделать вывод, что
Российская Федерация оказалась в целом не готова к эффективной
реализации нового закона.
Рассмотрим основные проблемы, с которыми сталкивается
Костромская область в ситуации одновременной необходимости
полноценной реализации Закона и неготовности к такой реализации.
1. Расхождение концептуального подхода и практики муниципальной
реформы.
Концептуальное ядро Федерального закона №131-Ф3 основывалось на
необходимости четкого разграничения полномочий между уровнями,
ветвями, органами власти, стремлении к их жесткой юридической фиксации.
Собственно само принятие Закона было неотъемлемой составной частью
реформы разграничения предметов ведения и полномочий.
Реализация реформы предполагала отход от традиционной для России
моноцентристской модели организации власти при которой:
- власть характеризуется организационным единством;
- ее отдельные структуры действуют на принципах вертикальной
интеграции и взаимно дополняют друг друга при решении конкретных
задач;
- реальный спектр полномочий органа власти определен недостаточно
четко и вырисовывается «по факту» - в процессе практической деятельности
на основе складывающейся административной конъюнктуры.
Отход от этой модели предполагал внедрение европейских
континентальных стандартов (в частности использован германский опыт).
Закон предполагал создание в России двухуровневой системы местного
самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый
уровень рассматривался как функционирующий автономно друг от друга и
от государственной власти с параллельным охватом территориальных сфер
деятельности.
2. Финансовая необеспеченность местного самоуправления.
Расширение перечня предметов ведения местного самоуправления не
только не было синхронизировано с адекватным перераспределением
налоговых и иных доходных источников бюджетов муниципальных
образований, но и совпало во времени с другой опасной для
муниципалитетов тенденцией.
В последние годы наметилась очевидная централизация финансовой
системы государства, при которой наиболее весомым но объем)' средств и
надежным по механизмам сбора налога (НДС, акцизы, ИДФЛ и др.) был
присвоен статус федеральных, небольшое число менее значимых налогов
стали региональными (налог на имущество организаций, транспортных
налог), а муниципальными налогами остались только труднособираемые
(практически лишенные оформленной надлежащим образом налоговой базы)
земельный налог и налог на имущество физических лиц. Тем самым
муниципалитеты практически лишились собственных финансовых основ, а
следовательно, и фундамента для исполнения полномочий по вопросам
своего ведения.
3. Низкий уровень самосознания и самоорганизации местных
сообществ.
Этот фактор делает достаточно проблематичным институциональное
формирование и развитие местного самоуправления.
Традиционными особенностями российского общественного сознания
являются противопоставление власти и населения, недооценка возможности
и ограниченность стремления влиять на власть и участвовать в принятии
решений, высокий уровень иждивенческих настроений. Особенно сильны
подобные мировоззренческие установки в традиционалистской провинции -
малых городах, рабочих поселках, сельской местности Костромской
области.
4. Недостаточный уровень юридико-технического и организационно-
правового обеспечения реформы.
Многократная корректировка многочисленных норм Федерального
закона №131-Ф3 со времени его принятия говорит не только о
непоследовательности в проведении реформы и значительном субъективном
влиянии различных интеллектуальных и лоббистских групп, но и о
недостаточной подготовленности первоначального документа. Это в первую
очередь относится собственно к разграничению вопросов местного значения
между уровнями муниципальных образований, которое дано в Федеральном
законе №131-ФЗ.
Еще большей проблемой для реализации правовых норм становится
«запаздывание» внесения изменений в отраслевые законы в связи с новым
разграничением полномочий. Кроме того, для эффективной реализации
законов, изменяющих разграничение предметов ведения и полномочий, не
всегда «резервировался» достаточный период между принятием закона и
вступлением его в силу. Это зачастую делало невозможным проведение
необходимых подготовительных мероприятий: внесение изменений в
бюджет, создание соответствующих структур, информирование
исполнителей законов.
Решение перечисленных задач требует тесного взаимодействия
органов местного самоуправления с органами государственной власти
Костромской области, в рамках государственной политики, при четком
разграничении сфер компетенции и соответствующем ресурсном
обеспечении.
Важнейший вопрос государственной политики - формирование
правовой базы местного самоуправления. Сегодня она характеризуется
крайней нестабильностью. За период после принятия Федерального закона
№ 131 -ФЗ в него было внесено более 40 изменений и дополнений, для чего
было принято около 30 федеральных законов, готовится очередной крупный
комплекс поправок. Существенные изменения, затрагивающие вопросы
местного самоуправления, вносились так же в Градостроительный,
Земельный, Жилищный, Бюджетный и другие кодексы Российской
Федерации. Многие из этих изменений сыграли положительную роль, но
некоторые явно пошли во вред. Поскольку уставы и другие правовые акты
муниципальных образований должны приводиться в соответствие с
федеральным законодательством, на местах идет непрерывный поток их
корректировки и перерегистрации в органах юстиции. Бес это создает
большие сложности в работе органов местного самоуправления.
Основными направлениями правовой политики в области местного
самоуправления в Костромской области стали:
- формирование территорий муниципальных образований с учетом
всех условий и особенностей региона;
- определение структур органов местного самоуправления;
- разграничение полномочий, объектов собственности, финансовых
средств между муниципальными районами и поселениями;
- оптимизация с учетом полномочий структур и штатной численности
местных администраций;
- разграничение земель;
- отстраивание отношений между бюджетами субъектов Российской
Федерации и местными бюджетами;
- определение региональных показателей и методик оценки
деятельности органов местного самоуправления.
Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131 -ФЗ "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" обусловило необходимость приведения территориальной
организации местного самоуправления в соответствие с требованиями
указанного Федерального закона и потребовало проведения во многих
регионах России значительных территориальных преобразований,
направленных на формирование двухуровневой системы местного
самоуправления в соответствии с концептуальными положениями
указанного Федерального закона.
Что касается Костромского региона, то помимо общероссийских
тенденций на формирование территориальной организации местного
самоуправления повлияли также региональные факторы, такие как
приближенность к Москве, развитость транспортной инфраструктуры,
высокая плотность населения, отсутствие компактно проживающих
национальных меньшинств.
За время, прошедшее после принятия Федерального закона от 6
октября 2003 года № 131-ФЗ, на федеральном, региональном и местном
уровнях в большей части сформирована необходимая нормативная правовая
база, создаются условия для поступательного развития экономики и
социальной сферы в муниципальных образованиях.
Федеральный закон N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ"
45
существенно
45
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от Об
октября 2003 г. №131-Ф3 [Текст] : [принят Гос. Думой 16 сентября 2003 г. : одобрен Советом Федерации 24
сентября 2004 г.] : офиц. текст : по состоянию на 07 апреля 2010 г.//Российская газета-2010 г. - 07 апреля.
изменил подходы к правовому регулированию местного самоуправления.
Так, ст. 6 указанного ФЗ определила полномочия органов государственной
власти субъекта в области местного самоуправления. Таких полномочий
четыре вида: правовое регулирование вопросов организации местного
самоуправления; правовое регулирование ответственности органов
государственной власти субъектов Российской Федерации; правовое
регулирование ответственности органов местного самоуправления и их
должностных лиц по предметам ведения субъектов Российской Федерации;
правовое регулирование ответственности органов местного самоуправления
и их должностных лиц при осуществлении отдельных государственных
полномочий
46
.
Организация правового регулирования местного самоуправления, в
свою очередь, осуществляется по трем направлениям:
- определение территориальных основ местного самоуправления;
- определение организационных основ местного самоуправления;
- определение экономических основ местного самоуправления.
Унификация этих трех основных направлений местного
самоуправления уже заложена в Федеральном законе N 131-ФЗ, и это
позволило региональным властям формировать собственное
законодательство в соответствующих рамках.
К 2003 г. в Костромской области (и в большинстве регионов в целом
по России) в середине 1990-х гг. сложилась одноуровневая система
муниципальных образований (так называемая территориальная модель
местного самоуправления), в рамках которой существовали районные
муниципальные образования (как правило, в рамках административных
районов субъектов Российской Федерации) и городские муниципальные
образования (как правило, в городах областного значения), при этом
46
Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" / под общ. ред. В.И. Шкатуллы. - М, 2005. - С. 87 - 89.
территории районных и городских муниципальных образований не
содержали в своих границах каких-либо иных муниципальных образований.
В некоторых регионах существовали также объединенные муниципальные
образования, объединяющие административный район и город областного
значения.
В тех регионах, где к 2003 г. сложилась территориальная модель
организации местного самоуправления, естественным решением было
наделение районных муниципальных образований статусом муниципальных
районов с образованием на их территории городских и сельских поселений и
наделение самостоятельных городских муниципальных образований
статусом городских округов.
Осуществляя правовое регулирование вопросов, связанных с
территориальными основами местного самоуправления, органы
государственной власти субъекта вправе:
- наделять статусом муниципальные образования (ст. 11
Федерального закона N 131-ФЗ);
- устанавливать и изменять границы территорий муниципальных
образований (ст. 10, 12 Федерального закона N 131-ФЗ).
В настоящее время на территории Костромской области 195
муниципальных образования, из них: 6 городских округов, 24
муниципальных района, 13 городских поселений и 152 сельских
поселений
47
.
В ходе работы были изучены законы Костромской области, принятие
которых предусмотрено Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-
ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), законы
области, регулирующие наделение органов местного самоуправления
47
«Об административно-территориальном устройстве Костромской области»: Закон Костромской области от 09 февраля 2007
г. № 112-4-ЗКО [Текст] : [принят Костромской областной Думой 1 февраля 2007 г.] : офиц. текст : по состоянию на 10 сентября
2010 г. // СП - нормативные документы. - 2010.-10 сентября.
отдельными государственными полномочиями, направленные на
реализацию федеральных законов и законов Костромской области в сфере
местного самоуправления.
Анализ деятельности органов государственной власти, а также органов
местного самоуправления в Костромской области показал достаточно
высокую степень наполненности правовой основы местного самоуправления
на уровне Костромской области. Региональные органы государственной
власти проводят систематический анализ федерального законодательства на
предмет реализации полномочий органов власти Костромской области в
сфере организации местного самоуправления, оказывают правовую,
методическую, информационную и организационную поддержку
муниципальным образованиям.
Развивается правовая база на уровне местного самоуправления.
Издание муниципальных правовых актов осуществляется достаточно
интенсивно как представительными органами, так и главами муниципальных
образований: урегулирована основная часть вопросов местного значения в
большинстве сфер, по которым должно осуществляться местное
самоуправление. Активно развивается правовая база местного
самоуправления в экономической и финансовой сферах. Во всех
муниципальных образованиях приняты местные бюджеты, осуществляется
процесс перераспределения объектов собственности.
В целом, оценивая правовую основу осуществления местного
самоуправления в Костромской области, необходимо отметить, что
существующее правовое регулирование в Костромской области в основном
соответствует требованиям федерального законодательства, осуществлялось
и осуществляется достаточно полно и своевременно
Исходя из требований Федерального закона N 131-ФЗ, в Костромской
области принято значительное число законов, которыми:
- регламентируется реестр муниципальных должностей
муниципальной службы в муниципальных образованиях
48
;
- определяются условия контракта для глав местных администраций
муниципальных районов (городских округов) в части, касающейся
осуществления отдельных государственных полномочий, переданных
Органам местного самоуправления федеральными законами и законами
области
49
;
- устанавливаются показатели, используемые для формирования
расходов областного бюджета на текущее содержание учреждений,
финансируемых из областного бюджета, для формирования фондов
финансовой поддержки муниципальных образований
50
, а также
регламентируются другие вопросы.
Правовое регулирование организационных основ местного
самоуправления предусматривает такие вопросы, как местный референдум,
гарантии избирательных нрав граждан при проведении муниципальных
выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и установления
результатов выборов органов и должностных лиц местного самоуправления,
наименования органов местного самоуправления, порядок формирования и
полномочия избирательных комиссий муниципальных образований,
правовое регулирование муниципальной службы и прочее.
48
«О реестре должностей муниципальной службы в Костромской области» Закон Костромской области от 29
ноября 2007 № 227-4-ЗКО [Текст] : [принят Костромской областное Думой 22 ноября 2007 г.] // СП - нормативные
документы. - 2007.- 10 декабря.
49
«О внесении изменений в закон Костромской области «О муниципальной службе в Костромской области» и
признании утратившим силу закона Костромской области «Об условиях контракта для глав администраций
муниципальных районов (городских округов) в Костромской области в части осуществления отдельных
государственных полномочий и дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы
администрации муниципального района (городского округа)» Закон Костромской области от 10 марта 2009 N 455-4-
ЗКО [Текст] : [принят Костромской областной Думой 26 февраля 2009 г.1 // СП - нормативные документы. -
2009.-13 марта.
50
«Об областном бюджете на 2010 год» Закон Костромской области от 23 декабря 2009 года № 417-4-ЗКО [Текст] :
(принят Костромской областной Думой 16 декабря 2009 г.] // СП- нормативные документы. - 2009.- 30 декабря.
В Костромской области приняты Избирательный кодекс
51
, Кодекс о
референдумах
52
.
Органы государственной власти Костромской области проводят
значительную работу по подготовке кадров для реализации реформы
местного самоуправления. На первоначальном этапе была проведена оценка
кадрового потенциала органов местного самоуправления. Это позволило уже
более целенаправленно осуществлять профессиональную подготовку и
повышение квалификации должностных лиц органов местного
самоуправления и муниципальных служащих (семинары, стажировки и др.).
При этом все мероприятия осуществлялись и осуществляются на плановой
основе в соответствии с ежегодно устанавливаемым графиком. Проведение
указанных мероприятий в большей степени затрагивало глав муниципальных
образований, руководителей городских, поселковых и сельских
администраций, а также муниципальных служащих.
Весьма важным и полезным является проводимый органами
государственной власти Костромской области мониторинг реализации
реформы местного самоуправления на территории области, который
проводится по различным направлениям: организационному,
территориальному, правовому, финансовому, имущественному и др.
В рамках правового обеспечения реформы местного самоуправления
особое значение имеет мониторинг муниципальных правовых актов, который
включает в себя несколько этапов. Его отличительной особенностью
является проведение юридической экспертизы муниципальных правовых
актов. По результатам экспертизы губернатором области в адрес
соответствующих органов местного самоуправления направляются
предложения об устранении выявленных нарушений законодательства и
51
«Избирательный кодекс Костромской области Закон Костромской области от 30 декабря 1998 N 39 [Текст] :
[принят Костромской областной Думой 29 декабря 1998 Г,] : офиц. текст: по состоянию на 3 июля 2008 г. // СП -
нормативные документы. - 2008.- 3 июля.
52
Кодекс о референдумах в Костромской области [Текст] : [принят Костромской областной Думой 11 марта
1999 г.] ; офиц. текст : по состоянию на 28 декабря 2007 г. // СИ - нормативные документы. - 2007. - 28 декабря.