2
Содержание
Введение
3
Глава 1. Теоретические основы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления
6
1.1. Понятие и сущность государственного управления, принцип
разделения властей
6
1.2. Правовые основы муниципального управления
11
1.3. Система государственного и муниципального управления в
современных условиях
19
Глава 2. Нормативно-правовое обеспечение вертикального
взаимодействия органов власти – Тбилисского района
Краснодарского края
27
2.1. Анализ межбюджетных отношений в Тбилисском районе
27
2.2. Анализ показателей в сфере социально-экономического
развития Тбилисского района
38
2.3. Анализ взаимодействия в сфере муниципально - частного
партнерства в Тбилисском районе
51
Глава 3. Проблемы и направления по совершенствованию практики
взаимодействия органов власти Тбилисского района
59
3.1. Проблемы взаимодействия органов власти Тбилисского района
59
3.2. Предложения по совершенствованию взаимодействия органов
власти
63
Заключение
75
Список использованной литературы
79
Приложения
83
3
Введение
Управление подразумевает функцию сложных организованных
подсистем в любом смысле, обеспечивающих устойчивость их структуры,
стабильность режима функционирования, предназначенного для реализации
программных целей. Взаимодействие органов государственного и
муниципального управления является одной из важнейших функций этих
органов, которая позволяет эффективно осуществлять управленческие
полномочия на всех уровнях власти.
Актуальность темы исследования заключается в том, что
взаимодействие органов государственного и муниципального управления
зависит эффективность реализации региональной и федеральной политики в
субъекте Федерации. Муниципальное управление выступает в роли
публичной власти, наиболее близкой к населению, и обеспечивает защиту
интересов граждан, которые зависят от совместного проживания на общей
территории. Муниципальное управление напрямую не является формой
политического администрирования. Однако согласно действующей
российской конституции, местные власти включены в единую систему
государственной власти. Поэтому принимаемые муниципальными
образованиями экономические, социальные и административные решения
исполняются в рамках правовых норм, установленных федеральными
органами власти. Необходимость решения проблемы обеспечения
эффективности и качества деятельности властных структур государственного
и муниципального управления стала причиной проведения
административной реформы и в настоящее время в России осуществляется
крупномасштабное реформирование системы государственного и
муниципального управления, в основе которого заложены концептуальные и
правовые разработки, ставящие главной целью обеспечение эффективного
управления.
4
Вышеуказанные аспекты подтверждают актуальность и практическую
значимость темы исследования.
Целью выпускной квалификационной работы является анализ
теоретических и практических аспектов взаимодействия государственного и
муниципального управления и разработка путей его совершенствования.
Задачи выпускной квалификационной работы:
− рассмотреть понятие и сущность государственного управления,
принцип разделения властей;
− охарактеризовать правовые основы муниципального управления;
− проанализировать систему государственного и муниципального
управления в современных условиях;
− провести анализ межбюджетных отношений в муниципальном
образовании;
− провести анализ взаимодействия в сфере социально-экономического
развития муниципального образования;
− исследовать взаимодействие в сфере муниципально-частного
партнерства муниципального образования;
− выявить проблемы взаимодействия органов власти муниципального
образования;
− разработать предложения по совершенствованию взаимодействия
органов власти.
Объектом исследования является органы муниципального управления
в Тбилисском районе Краснодарского края.
Предмет исследования – взаимодействие органов местного
самоуправления и органами государственного управления.
Методология исследования, проведенная в рамках работы, включает в
себя общенаучные методы, такие как анализ, синтез, сравнение и частно
научные методы, среди которых сравнительно-правовой, структурно-
функциональный и логический метод экспертных оценок.
5
Информационную базу исследования составили нормативные
правовые акты федерального, регионального и муниципального значения,
материалы официального сайта Тбилисского муниципального района,
материалы научных публикаций: монографий, научных журналов
отечественных и зарубежных авторов, аналитических обзоров по указанным
аспектам в рамках исследуемой проблематики.
6
Глава 1. Теоретические основы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления
1.1. Понятие и сущность государственного управления, принцип
разделения властей
Современное развитие России, в том числе социально-экономическое
развитие регионов страны тесно связаны с имеющей место необходимостью
повышения эффективности государственного и муниципального управления.
Это обуславливает важность и практическую значимость применения новых
методов и инструментов управления. В настоящее время требуется не только
изменение качества методов и инструментов государственного управления,
равно как и применение лучших практик государственного управления (в т.ч.
и зарубежных практик), но переосмысление понятия «государственное
управление».
Рассматривая теорию развития государственного управления,
необходимо отметить, что её истоки были заложены ещё в конце XIX века
такими исследователями, как М. Вебер
1
и В. Вильсон
2
. Модель
государственного управления, предложенная этими учеными, известна под
такими названиями, как «управление по вертикали», «рациональная
бюрократия», «веберианская бюрократия». Выделим основные
характеристики данной модели:
− обязательная иерархия в подчинении по вертикали власти;
− жесткое распределение функций между органами одного уровня (по
горизонтали);
− развитое нормативное правовое регулирование и дисциплина в
1
Вебер М. Политические работы, 1895—1919 = Gesammelte Politische Schriften, 1895—1919 / Пер. с нем.
Б. М. Скуратова; послесл. Т. А. Дмитриевой. — М.: Праксис, 2003. С. 96.
2
Вильсон В. Наука государственного управления //Классики теории государственного управления:
Американская школа /Под ред. Дж.Шафритца, А.Хайда (Редакционная коллегия: А.В. Сурин, Ю.Ю.
Петрунин (отв. ред), Л.В.Минаева, Г.Л. Купряшин). - М., Издательство Московского университета, 2003.- С.
153.
7
органах управления;
− наличие корпуса профессиональных управленцев.
Рассматриваемая модель содержит следующее понятие
государственного управления: « … государственное управление есть
деятельность субъектов управления, органов власти, в соответствии с
нормами права, регламентирующими систему легитимного подчинения и
принуждения, направленная на регулирование, управление социально и
экономической системой государства с целью обеспечения её стабильности,
целостности и властной вертикали»
3
.
Организующее и регулирующее целенаправленное воздействие
государства посредством системы его органов и его должностных лиц на
деятельность и отношения людей, а также на общественные процессы как
вариант социального администрирования - вот признаки государственного
управления. Это особый тип воздействия на людей другими людьми,
владеющими информацией, для того чтобы упорядочить социально-
значимые процессы, обеспечить устойчивое развитие социальных систем.
Признаки государственного управления в широком смысле - контроль
над делами государства, который осуществляется всеми государственными
органами в каждой ветви власти, а в узком смысле - это непосредственная
организация социальных общественных процессов исполнительной
деятельностью.
Итак, государственное управление представляет собой деятельность
должностных лиц органов власти, практически воплощающая выработанный
соответствующими процедурами политический курс
4
.
Г. В. Атаманчук справедливо подчеркивает следующий немаловажный
нюанс: «…управление есть деятельность с особым местом, ролью и
функциями в системе деятельности»
5
. Цель государственного управления –
3
Вебер М. Политические работы, 1895—1919 = Gesammelte Politische Schriften, 1895—1919 / Пер. с нем.
Б. М. Скуратова; послесл. Т. А. Дмитриевой. — М.: Праксис, 2003. С. 269.
4
Холопов В. А. Государственное и муниципальное управление. М.: Феникс, 2016. С. 101.
5
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. – М.: ЮНИТИ, 2016. С. 104.
8
это упорядочение объекта управления, которым выступает общество
(социум).
Согласно управленческому подходу, основными ценностями
государственного управления должны быть эффективность, экономичность и
результативность, формулируемые, по возможности, в измеримой форме.
Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как
обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант,
как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным
признаком данного подхода является использование понятия
«государственный менеджмент» в качестве синонима понятию
«государственное управления»
6
.
Сущность государственного управления проявляется в его основных
признаках. Перечислим основным признаки государственного управления:
− осуществление единой власти государства, имеющее
компетенционную и функциональную специфику, которая зримо отличается
от остальных форм реальной власти;
− исполнительно-распорядительный характер деятельности, где
основное направление - исполнение, то есть реальное проведение законов и
нормативных актов в жизнь, что может быть достигнуто за счёт
использования юридических и властных полномочий, которые необходимы;
− государственное управление, признаки, принципы которого
являются прерогативой специальных субъектов, которые обозначены
исполнительно-распорядительными или специальными органами власти;
− исполнительная деятельность, которая осуществляется повседневно
и непосредственно руководством хозяйственного, социально-культурного
или административно-политического строительства;
6
Государственное и муниципальное управление: Учебник /Под ред. Н.И. Захарова. – М.: ИНФРА-М, 2014.
С. 95.
9
− деятельность подзаконна и осуществляется на основе и на
исполнении закона, по отношению к деятельности законодательной
государственное управление вторично;
− правотворчество возможно только предусмотренное действующим
законодательством, если правоприменение сочетается с правоустановлением;
− деятельность является организующей и носит организационный и
распорядительный характер;
− управляющая деятельность в своём процессе реализует функции
государства;
− деятельность осуществляется сугубо уполномоченными
управленческими субъектами;
− субъектами государственного управления являются должностные
лица государственных органов, наделённые властными полномочиями;
− объектами государственного управления являются предприятия и
организации, а также граждане, не имеющие властных полномочий
7
.
Система государственного управления является специфическим видом
правительственной деятельности. Она имеет свои особенности, которые
позволяют отличить ее от прочих проявлений власти (например, судебной,
исполнительной или законодательной), а также от другой управленческой
деятельности различных общественных объединений и прочих
формирований (коммерческих структур, трудовых коллективов и прочих)
8
.
Структура государственного управления считается разновидностью
социального регулирования
9
. С ее деятельностью традиционно связывают
образование особой юридической отрасли – административного права.
Термином «система государственного управления» достаточно широко
пользуются многие авторы зарубежной и отечественной научной литературы.
7
Холопов В. А. Государственное и муниципальное управление. М.: Феникс, 2016. С. 104.
8
Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. - СПб.: Буквоед, 2014. С. 37.
9
Государственное управление и государственная служба в трансформирующемся обществе / под общ. ред.
Ю. В. Яковца.- М: Изд-во РАГС, 2013. С. 74.
10
Кроме того, это определение присутствует и в законодательстве разных
стран.
В России этот термин употреблялся более семидесяти лет.
Существовали и конституционные основания для обособления этого вида
правительственной деятельности. В Конституции РФ в 1993-м году это
определение было заменено сочетанием «исполнительная власть». Основной
Закон страны провозгласил принцип, в соответствии с которым власть
разделена на три ветви. Таким образом, выделяют судебную,
законодательную и исполнительную ветвь.
В настоящее время требования принципа разделения властей могут
реализовываться в разных странах по-разному. Они могут соответствовать
социальной системе страны, удовлетворять общество, но в то же время
вопросы совершенствования принципа разделения властей не теряют своей
актуальности. Наряду с тем, что вопросы функционирования принципа
разделения властей являются актуальными в сфере государственного
строительства в течение многих веков, данные требования расширяются по
своему содержанию и сущности. Одно из важнейших условий принципа
разделения властей связано с вопросом распределения полномочий
государственной власти, в котором полномочия ветвей власти закреплены в
Конституции России
10
.
Итак, разделение властей представляет собой принцип, свойственный
демократическому правовому государству. Применение данного принципа
при осуществлении функций государственной власти не только защищает
граждан от произвола должностных лиц, но и позволяет создать
эффективную систему по обеспечению деятельности государственных
органов. Самое главное в данном случае внедрение принципа разделения
10
Касимова А. А. Принцип разделения властей и взаимоотношения центральных органов государственной
власти // Молодой ученый. — 2017. — №15. — С. 258-260. — URL https://moluch.ru/archive/149/41879/ (дата
обращения: 08.10.2019).
11
властей при рациональном учете исторических условий обеспечивает равные
права и взаимный баланс разных ветвей власти.
Таким образом, современное государственное управление
представляет собой процесс регулирования дел страны, осуществляемый
имеющимися в ней органами с использованием всех ветвей власти (судебной,
исполнительной и законодательной). Данное определение раскрывает
понятие в широком смысле.
В узком же смысле государственное управление – это деятельность
определенной группы органов (должностных лиц, субъектов),
характеризующаяся как организующая, юридически властная и подзаконная.
Сама она при этом являет собой практическое исполнение функций и задач
страны в ходе руководства социально-культурной, административно-
политической и экономической сферой.
В соответствии с целевыми ориентирами и принципами, которые
выбирает государство для реализации установок, формируется
функциональная система, определяются средства, методы, формы, при
помощи которых осуществляется государственное управление. Инструменты
при этом могут претерпевать различные изменения, приобретать особые
очертания. В большей степени это зависит от той исторической стадии
развития, на которой находится страна и каким является режим,
определяющий характер реализуемой власти.
1.2. Правовые основы муниципального управления
Муниципальное управление – это целый комплекс экономических,
социальных и правовых воздействий на местную общину, ориентированных
на повышение ее экономического благосостояния. Местные администрации
вправе самостоятельно определять цели и задачи развития территории, не
противоречащие федеральному законодательству.