12
На рис. 1 представим основные функциональные возможности,
которыми располагает муниципальное управление.
Рис. 1 - Основные функциональные возможности муниципального
управления
11
Нормативно-правовое регулирование муниципального управления
реализовано в двух основных направлениях: управление муниципальными
служащими и управление муниципальным образованием. При этом,
нормативные правовые акты имеют следующую иерархическую
подчиненность: федеральные, региональные, муниципальные.
Так, в положениях ст. 42 Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября
2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации»
12
, установлена система правового регулирования
муниципального управления, включающая:
11
Говоренкова Т.М. Муниципальная власть. Библиотека муниципального работника. – М.: Юнити, 2017. С.
137.
12
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019)"Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2019)//Собрание
законодательства РФ. – 2003. - №40. – Ст. 3822.
Основные функциональные возможности
муниципального управления
принятие местного бюджета и администрирование
региональных налогов
выстраивание удобной, автономной по отношению к
федеральной власти модели экономического
развития, в частности, право создавать
административно-бюрократические структуры по
управлению муниципальной собственностью
привлечение населения к решению наиболее
важных вопросов, в частности, путем проведения
местных референдумов
13
− федеральный закон, регулирующий требования к муниципальным
должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального
служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы;
− законы субъектов Российской Федерации, принимаемые в
соответствии с этим федеральным законом;
− уставы муниципальных образований.
Вопросы, связанные с осуществлением муниципальной службы,
осуществляемой в рамках муниципального управления, в России
урегулированы также и специальными законами. Так, в законе о
муниципальной службе отечественным законодателем представлена
расширительная трактовка системы правовых актов, регламентирующих
муниципальную службу.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона № 25-ФЗ «О
муниципальной службе в Российской Федерации»
13
«правовые основы
муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция
Российской Федерации, а также Федеральный закон № 25-ФЗ и другие
федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской
Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые
акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований,
решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые
акты».
Кратко остановимся на характеристике нормативных правовых актов в
сфере муниципального управления, принятых на федеральном уровне. Давая
характеристику внесенным изменениям в законодательство о муниципальной
службе, следует обратить внимание на то, что большая часть принятых
законодательных актов имеют своей целью обеспечить единство системы
правового регулирования общественных отношений, и не является
радикальным реформированием государственных и муниципально-
13
Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 27.12.2018) "О муниципальной службе в Российской
Федерации"// Собрание законодательства РФ. – 2007. - № 10. - Ст. 1152.
14
служебных и управленческих отношений. Другими словами закон о
муниципальной службе подвергался изменениям в связи с тем, что
совершенствовалась система законодательства в каких-то иных отраслях: в
сфере регулирования полномочий Правительства Российской Федерации,
административной ответственности, антикоррупционных мер и т.д.
Собственно новеллы в законодательном регулировании отношений на
муниципальной службе включают в себя: введение классных чинов
муниципальных служащих (статья 9.1 Федерального закона о
муниципальной службе); процедуру урегулирования конфликта интересов на
муниципальной службе (статья 14.1 указанного закона)
14
.
Наряду с изменениями в базовый закон о муниципальной службе
регулирование муниципально-служебных отношений осуществляется рядом
федеральных законов и иных нормативных правовых актов.
К их числу, в первую очередь, относится Трудовой кодекс Российской
Федерации. Это обусловлено тем, что из определения муниципальной
службы, установленного в части 1 статьи 2 Федерального закона № 25-ФЗ «О
муниципальной службе в Российской Федерации», следует, что это -
профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на
постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых
путем заключения трудового договора (контракта). Т.е. законодатель
установил, что в основе отношений на муниципальной службе находится
трудовой договор, правовое регулирование которого осуществляется
нормами трудового законодательства.
На муниципальных служащих распространяются нормы Федерального
закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»
15
,
который установил ряд новых обязанностей, ограничений и запретов в
отношении муниципальных служащих. При этом в части 9 статьи 8
14
Сабанчева М.В., Мосина Л.А. Коррупция в системе муниципального управления: причины и способы
противодействия // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. N 2. С. 57.
15
Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 26.07.2019) "О противодействии коррупции"//
Собрание законодательства РФ. – 2008. - № 52. - Ст. 6228.
15
Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ предусмотрено, что
федеральными законами о видах государственной службы, а также о
муниципальной службе для государственного или муниципального
служащего могут устанавливаться более строгие запреты, ограничения,
обязательства, правила служебного поведения
16
.
Помимо законов муниципально-служебные отношения урегулированы
иными видами федеральных нормативных правовых актов. К их числу
относятся, прежде всего, акты Президента Российской Федерации и
Правительства России.
Ряд указов Президента Российской Федерации направлен на
реализацию антикоррупционных мер в сфере муниципального управления.
В частности, в Указе Президента Российской Федерации от 21 сентября
2009 года № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений,
представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей
федеральной государственной службы, и федеральными государственными
служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими
требований к служебному поведению»
17
органам государственной власти
субъектов федерации и органам МСУ было рекомендовано
руководствоваться Указом № 1065 при разработке и утверждении положений
о проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами,
претендующими на замещение должностей государственной гражданской
службы субъектов федерации и муниципальной службы, государственными
гражданскими служащими субъектов Российской Федерации и
муниципальными служащими, сведений, представляемых гражданами,
претендующими на замещение указанных должностей, в соответствии с
16
Сабанчева М.В., Мосина Л.А. Коррупция в системе муниципального управления: причины и способы
противодействия // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. N 2. С. 57.
17
Указ Президента РФ от 21.09.2009 N 1065 (ред. от 09.08.2018) "О проверке достоверности и полноты
сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной
государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными
государственными служащими требований к служебному поведению"// Собрание законодательства РФ. –
2009. - № 39. - Ст. 4588.
16
нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также о
проверке соблюдения государственными гражданскими служащими
субъектов Российской Федерации и муниципальными служащими
ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании
конфликта интересов, исполнения ими обязанностей и соблюдения
требований к служебному поведению, установленных Федеральным законом
от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», другими
федеральными законами, нормативными правовыми актами субъектов
Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.
В Указе Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 года №
925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О
противодействии коррупции»
18
органам государственной власти субъектов
Российской Федерации и органам местного самоуправления было
рекомендовано в 2-месячный срок разработать, руководствуясь данным
Указом, и утвердить перечни должностей государственной гражданской
службы субъектов Российской Федерации и перечни должностей
муниципальной службы, предусмотренные статьей 12 Федерального закона
от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»,
регулирующей ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего
должность государственной или муниципальной службы, при заключении им
трудового договора.
Следующим направлением правового регулирования муниципального
управления является управление муниципальным образованием. Здесь
правовое регулирование затрагивает социально-экономическое развитие
муниципального образования, его развитие, стратегическое планирование в
муниципальном образовании и проч.
Основными документами внедрения стратегического планирования в
управление социально-экономическим развитием муниципальных
18
Указ Президента Российской Федерации от 21.07.2010 № 925 «О мерах по реализации отдельных
положений Федерального закона «О противодействии коррупции»// Собрание законодательства РФ. – 2010.
- № 30. - Ст. 4070.
17
образований в России являются Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ
«О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее
Федеральный закон №172-ФЗ)
19
.
Пунктом 1 статьи 39 Федерального закона №172-ФЗ предусмотрена
обязательная разработка в муниципальных районах и городских округах
разработка документов стратегического планирования, необходимых для
бюджетного процесса в соответствии с Бюджетным кодексом РФ от
31.07.1998 № 145-ФЗ (далее – БК РФ)
20
.
Исходя из положений БК РФ обязательной для муниципальных
районов и городских округов является подготовка следующих документов:
1) прогноз социально-экономического развития муниципального
образования на среднесрочный период (на срок не менее 3 лет), статья 173
БК РФ;
2) муниципальные программы, статья 179 БК РФ.
В случае решения ОМСУ муниципальных районов, городских округов
не разрабатывать стратегию социально-экономического развития
муниципального образования и план мероприятий по ее реализации,
приоритетные направления, цели и задачи развития муниципальных районов,
городских округов могут определяться в программах (планах) комплексного
социально-экономического развития, предусмотренных пунктом 6 части 1
статьи 17 Федерального закона 131-ФЗ.
При отсутствии в муниципальном районе, городском округе стратегии
социально-экономического развития и плана мероприятий по ее реализации,
предусмотренных частью 2 статьи 39 Федерального закона №172-ФЗ,
разработка программ комплексного социально-экономического развития
является важнейшим альтернативным механизмом регулирования развития
муниципальной экономики и социальной сферы для муниципальных районов
19
Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ (ред. от 31.12.2017) "О стратегическом планировании в
Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ. – 2014. - № 26. - Ст.3378.
20
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 02.08.2019) (с изм. и доп.,
вступ. в силу с 01.09.2019)// Собрание законодательства РФ. – 1998. - № 31. - Ст.3823.
18
и городских округов. Комплексные программы социально-экономического
развития муниципальных районов и городских округов могут быть
актуализированы и войти в структуру стратегий социально-экономического
развития МО. Таким образом, Федеральный закон №172-ФЗ закрепил за
муниципальными образованиями право самостоятельно принимать решения
о видах разрабатываемых документов стратегического характера. Однако,
Федеральный закон №172-ФЗ не только определяет перечень документов
стратегического планирования, но и устанавливает связи между ними. В этой
связи обеспечить эффективное достижение целей и решить задачи
социально-экономического развития муниципального образования без
разработки стратегии социально-экономического развития и плана
мероприятий по ее реализации считаем затруднительным.
Таким образом, на федеральном уровне довольно широкий круг
нормативных правовых актов регулирует муниципальное управление.
Полномочия в сфере регулирования муниципальной службы субъектов
Российской Федерации и принципы правового регулирования определяются
в уставах субъектов Российской Федерации, законах о местном
самоуправлении, либо в законах о муниципальной службе.
К основным источникам, регулирующим муниципальное управление в
Российской Федерации, следует отнести, помимо основного закона
государства, Европейскую Хартию по основам организации данных органов
власти, а также федеральный закон, регламентирующий деятельность власти
на местах. Именно в Конституции закреплены основные гарантии местного
самоуправления в России. К ним в первую очередь следует отнести правовое
признание местных органов власти самостоятельными и не относящимися
напрямую к государственным органам управления.
Таким образом, на основании анализа норм действующего
законодательства Российской Федерации можно сделать вывод о том, что
замещать выборные муниципальные должности могут не только российские,
но и иностранные граждане, если на основании международного договора
19
Российской Федерации они имеют право на участие в выборах в органы
местного самоуправления и местном референдуме. В этой связи
представляется нелогичным, что законодатель лишает их возможности
замещать должности муниципальной службы.
1.3. Система государственного и муниципального управления в
современных условиях
Современное состояние российской социально-экономической и
политической ситуации в целом ставит под сомнение незыблемость
существующей модели государственного управления. Кроме субъективных
проблем развития, обусловленных национальными особенностями страновой
эволюции – исторические традиции, роль государства и политических элит в
формировании гражданского общества и текущей социально-экономической
обстановки, национальные традиции и ценности и пр., объективные факторы
международного развития побуждают трансформировать сформированные
ими модели управления государством. В противном случае государства, не
учитывающие эту необходимость, могут остаться изолированными от
общемировых перспектив развития, ориентированность на многополярный
мир не позволяет быть пассивными участниками этого процесса даже для
традиционно сильных игроков
21
.
Неэффективное государственное управление характеризуется
отсутствием прогресса в экономике, наличием высокого уровня коррупции
во всех сферах общественной жизни, неподотчетность (фиктивная
подотчетность) государственных органов власти, а отсюда – и низким
уровнем доверия населения к существующей власти и ее отдельным
структурам. Поэтому актуализируются попытки реформирования
существующих моделей государственного управления с последующей
21
Фихтнер О.А. Теоретические подходы к развитию системы государственного и муниципального
управления в современных условиях//Вестник НОВГУ. – 2018. - № 1. – С. 26.
20
корректировкой политических и экономических планов и стратегий
государств. Одним из теоретико-методологических подходов к
формированию новой модели управления является теория «хорошего
управления». В соответствии с распространенным определением «хорошее
управление – это процесс ведения государственными делами,
осуществляемый государственными органами и учреждениями,
осуществляемый ими в процессе управления государственными ресурсами и
обеспечения осуществления прав человека, который [процесс] свободен от
коррупции и злоупотреблений, а также осуществляется с соблюдением
принципа верховенства закона»
22
.
Сторонники данной теории исследуют возможности формирования
концепции «нового» публичного управления, которая нашла широкое
применение в англоязычных государствах – Канаде, Новой Зеландии,
Австралии, Великобритании, США. Среди основных характеристик новой
модели управления можно выделить отдельные аспекты, которые становятся
основой для формирования системы управления государством в целом или
его отдельными частями – округами, регионами, муниципалитетами и пр.
Элементы этой системы позволяют определять и реализовывать политику
государства в разных сферах его деятельности, развивать методический
аппарат управления изменениями, проводить анализ новаций на основе
информации и знаний, возникающих в процессе эволюционного развития:
− передача полномочий с одного уровня управления на другой;
− обеспечение подотчетности уровней власти;
− укоренение/внедрение рыночных механизмов, в том числе развитие
конкуренции, ориентация на потребительские запросы, внедрение
управленческих технологий частного сектора в сферу государственного
управления;
− оптимизация информационных технологий;
22
Good Governance and Human Rights / The Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights
[Электронный ресурс]. – URL: http://www.ohchr.org/EN/ Issues/Development/GoodGovernance/Pages/
GoodGovernanceIndex.aspx (дата обращения: 10.10.2019).
21
− повышение качества правового регулирования.
Новый концептуальный подход к теории государственного управления
основан на предложенных выше характеристиках и выражается комплексом
экономических, социальных, политических, технологических реформ. При
этом необходимость построения/трансформации модели государственного
управления обусловлена факторами, формализация которых может быть
представлена следующей схемой (рисунок 1).
Рис. 2 - Механизм формирования стратегии государственного
управления
23
Внешние запросы современности диктуют новые «правила игры» на
рынке государственных услуг. Во-первых, это структурные изменения в
общественном развитии: перестройка общественных ожиданий,
общественного сознания относительно участия государства в общественной
жизни, в целом русский и российский менталитет. Функции государства
23
Кабытов П.П., Калмыкова А.В. "Гибкие" структуры государственного управления // Журнал российского
права. 2019. N 8. С. 107 .