СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................. 5
Глава 1. Правовые и административные основы взаимодействия органов
государственной власти субъектов Российской Федерации с органами
муниципального управления .................................................................................. 8
1.1 Понятие и сущность взаимодействия органов государственной власти
субъектов Российской Федерации с органами муниципального управления ... 8
1.2 Конституционно-правовой механизм взаимодействия государственных
и муниципальных органов .................................................................................... 21
1.3 Анализ кадровых практик в системе государственного и муниципального
управления на административном уровне региональных органов власти ..... 27
Глава 2. Характеристика взаимодействия органов государственной власти и
органов муниципального управления (на примере Администрации Верх-
Четского сельсовета Тюхтетского района Красноярского края) ...................... 35
2.1 Краткая характеристика Администрации Верх-Четского сельсовета
Тюхтетского района Красноярского края ........................................................... 35
2.2 Организация взаимодействия органов муниципального управления в
Администрации Верх-Четского сельсовета Тюхтетского района
Красноярского края ............................................................................................... 44
2.3 Проблемы во взаимодействии органов государственной власти и органов
местного самоуправления ..................................................................................... 49
Глава 3. Комплекс мероприятий по разработке стратегии направленной на
улучшения правового и административного взаимодействия органов
муниципального и государственного управления ............................................. 55
3.1 Направления и формы взаимодействия органов государственной власти
Красноярского края с органами муниципального управления Тюхтетского
района ...................................................................................................................... 55
3.2 Разработка управления кадрами в системе государственного и
муниципального управления ................................................................................ 62
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ...................................................................................................... 75
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ............................................. 79
ПРИЛОЖЕНИЕ 1................................................................................................... 84
ВВЕДЕНИЕ
Взаимодействие органов государственной власти и органов
муниципального управления является важнейшим условием развития
муниципальных образований, общества и государства. С принятием нового
федерального закона «Об общих принципах организации муниципального
управления в Российской Федерации» отмечается централизация
нормативного регулирования ряда вопросов муниципального управления.
Так, разграничение полномочий по многим вопросам организации
муниципального управления позволит либо вытеснить региональное
законодательное регулирование нормами федеральных законов, либо же
придать этому регулированию вторичный характер, что происходит в
случаях, когда региональный законодатель в основном воспроизводит нормы
федерального законодательства.
Сложность и масштабность задач, стоящих перед местным
самоуправлением, проблемы реализации ФЗ № 131 (лучше сократить
название-Федеральный закон о местном самоуправлении) необходимость
совершенствования муниципальной нормативной базы - всѐ это требует
дальнейшего развития взаимодействия органов муниципального управления с
органами государственной власти субъектов РФ, институтами гражданского
общества.
Актуальность исследования взаимодействия органов государственной
власти и муниципального управления всегда очень высока так как местное
самоуправление, хотя и является независимым звеном в системе публичной
власти, отнюдь не исключается от управления государства в целом.
Целью исследования является рассмотрение взаимодействия органов
муниципального управления с органами государственной власти субъектов
Российской Федерации.
Для достижения цели в работе поставлены следующие задачи:
5
- рассмотреть понятие и сущность взаимодействия органов
государственной власти субъектов Российской Федерации с органами
муниципального управления;
- изучить конституционно-правовой механизм взаимодействия
государственных и муниципальных органов
- проанализировать принципы взаимодействия государственных и
муниципальных органов
- рассмотреть организацию взаимодействия органов муниципального
управления администрации Верх-Четского сельсовета Тюхтетского района
Красноярского края;
- выявить направления и формы взаимодействия органов
государственной власти администрации Верх-Четского сельсовета
Тюхтетского района Красноярского края.
Объектом настоящего исследования являются общественные
отношения, возникающие в сфере взаимодействия органов муниципального
управления с органами государственной власти субъектов Российской
Федерации.
Предметом настоящего исследования являются правовые нормы,
регулирующие взаимодействие органов муниципального управления с
органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Методологическая основа исследования. В процессе исследования
использовались как общенаучные (методы анализа и синтеза), так и
частнонаучные (формально-юридический, исторический, метод системного
анализа) методы.
Теоретическая основа исследования - труды ученых в области общей
теории права, муниципального права, гражданского права,
административного права, конституционного права, имеющего отношение к
данной теме, а так же многочисленные нормативно-правовые акты, труды
советских и современных российских авторов. Наиболее значительные
работы принадлежат таким авторам как С.В. Андрееву, А.Н. Аверину, В.Г.
Вишнякову, К.К. Гасанову, С.И. Гончарову, И.В. Михеевой, А.С.
Прудникову, Е.Н. Селютиной, Е.Н. Хазову и др.
Эмпирическая база исследования: Конституция РФ, Федеральный закон
«Об общих принципах организации муниципального управления в
Российской Федерации», законы субъектов РФ и иные нормативные правовые
акты, содержащие нормы, регулирующие взаимодействие органов
муниципального управления с органами государственной власти субъектов
Российской Федерации.
9
Глава 1. Правовые и административные основы
взаимодействия органов государственной власти субъектов
Российской Федерации с органами муниципального
управления
1.1 Понятие и сущность взаимодействия органов государственной
власти субъектов Российской Федерации с органами
муниципального управления
Органы муниципального управления и органы государственной власти
субъектов Российской Федерации обладают общими сферами социально-
экономической деятельности, чем диктуется потребность их взаимодействия
при реализации своих полномочий. Ведь только согласованными действиями
не подчиненным друг другу органам публичной власти можно избежать
дублирования в процессе исполнения своих полномочий в общих сферах
социально-экономической деятельности, повысить ее эффективность и
достичь желаемых целей.
Слово «взаимодействие» в Толковом словаре русского языка С.И.
Ожегова разъясняется, во-первых, как взаимная связь двух явлений, во-
вторых, как взаимная поддержка
1
. Взаимодействие во втором смысле
применимо для характеристики деятельности органов государственной
власти субъектов Российской Федерации и органов муниципального
управления, осуществляемой при организации обслуживания населения и в
других сферах общего ведения, путем объединения имущественных,
финансовых и кадровых ресурсов. Объединяя эти и иные ресурсы органы
публичной власти осуществляют реальную поддержку друг друга для
достижения общих целей. Такое взаимодействие следует рассматривать как
нормативно упорядоченную систему согласованных действий органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
муниципального управления, как вид их созидательных взаимоотношений. В
то же время, как справедливо замечает С.В. Андреев, понятия
1
Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. 28-е изд. М., 2014. С. 128.
10
«взаимодействие» и «взаимоотношения» на являются синонимами. Второе
понятие шире первого
2
.
Изучая научные работы ряда ведущих отечественных ученых и
нормативно-правовые документы позволило детализировать системный
смысл и сущность исследования организации муниципального управления,
которое является фундаментом формирования эффективного самоуправления
субъектов РФ
3
. Исследование самой сущности понятий выявило
определенную неоднозначность их определения.
Ряд авторов утверждают, что местная власть —это власть, которую
осуществляют государственные органы и органы муниципального
управления, действующие в административно-территориальных единицах
государства, отмечая, что она представляет собой совокупность местного
управления и муниципального управления
4
. По определению «местного
управления», выделены два взгляда.
Первый — это деятельность местных органов исполнительной власти
по решению вопросов общегосударственного и местного значения в пределах
административно-территориальных единиц. Второй — это сложный
механизм, который объединяет деятельность органов муниципального
управления и местных органов исполнительной власти на определенной
территории и является составной частью государственного механизма
управления.
Исходя из общемировой практики, местное самоуправление различают
именно по признаку автономии по центральной власти в принятии решений и
в использовании ресурсов для их реализации.
2
Андреев С. В. Правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов муниципального управления в сфере автотранспортного обслуживания
населения: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.02 / Андреев Сергей Викторович;[Место
защиты: ФГУН Институт государства и права Российской академии наук], 2017.С.17.
3
Хазов Е.Н., Прудников А.С., Грудцына Л.Ю., Белоновский В.Н. Муниципальное право: учебник. М., 2013.
4
Аверин А.Н. Социальная политика органов государственной власти субъектов Российской Федерации /
А.Н. Аверин. М. 2008. № 6. С. 214; Васильев А.А. Взаимодействие органов государственной власти и
муниципального управления: принципы, направления и формы // А.А. Васильев. 2015. № 3. С. 22; Краснов
А.А. Система муниципального управления / А.А. Краснов. СПб: Лидер. 2015. С. 79.
11
Концептуальные различия муниципального управления заключаются в
толкованиях аспектов определения природы, организационной структуры
органов муниципального управления, объеме прав и обязанностей
муниципального управления, характере и особенностях взаимоотношений с
государством; структурно-функционального строения органов
муниципального управления
5
.
Местное самоуправление в политико-правовом смысле
рассматривается как специфическая, сформированная исторической
традицией форма народовластия и способ решения вопросов местного
значения гражданами при их непосредственном участии. В административно-
государственном понимании местное самоуправление — делегирование
части государственных полномочий субъектов на основе идеи
децентрализации государственной власти. Учитывая основные
концептуальные позиции по развитию иорганизации местного
самоуправления, оно должно отвечать двум социальным запросам:
реализации права граждан на участие в управлении делами местного
значения; созданию эффективной системы местной представительной власти,
способной удовлетворять жизненно важные местные нужды населения и
развитие государства и гражданина.
Развитие муниципального управления является базой формирования
эффективного самоуправления субъектов РФ, призванных обеспечивать
баланс публичных, партийных, социальных, региональных и общественных
интересов субъектов и государства в целом. Это возможно тогда, когда
действует механизм открытости и демократичности выборов и осуществлена
передача властных полномочий относительно местного развития и
финансовых ресурсов с центра субъектам РФ.
Органы государственной власти и муниципального управления
сотрудничают друг с другом, подразумевается, что они как партнеры, по
5
Муниципальное право России. учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки
«Юриспруденция» / под ред. К.К. Гасанова, Е.Н. Хазова, Л.Т. Чихладзе. М., 2016. С.77.
12
крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и
осуществляют свою деятельность ради достижения общей цели и повышения
прав граждан РФ
6
.
Взаимодействие органов муниципального управления с органами
государственной власти подразумевает не только отношения подчинения, но
сотрудничество государства и субъектов муниципального управления, через
обеспечение целенаправленного и эффективного функционирования
муниципальных образований. Взаимодействие подразделяется на два вида
связи, прямая - исходящая от государства и обратная - исходящая от органов
муниципального управления. В прямой связи основным способом
взаимодействия является управление и поддержка. В обратной связи на
первое место выдвигается сотрудничество и инициатива. В системе
взаимодействий между государством и местным самоуправлением, важное
значение имеет оптимальное сочетание прямой и обратной связи.
Взаимодействие органов государственной власти и муниципального
управления можно охарактеризовать как партнерские отношения, которые
воплощаются ради достижения общей цели - повышения уровня и качества
жизни граждан, каждого субъекта муниципального управления и государства
в целом.
Вопросы местного значения неотделимы от государственного
интересов, они не остаются и не должны оставаться без влияния государства.
Различного рода проблемы взаимодействия муниципального управления с
органами государственной власти возникали практически на всех этапах
развития муниципального управления как в России, так и во всем мире.
Законодательное закрепление взаимодействия органов муниципального
управления и органов государственной власти, позволяет разрешить эти
проблемы, эффективно управлять всеми сферами жизни общества,
посредством четко отлаженных механизмов взаимодействия. Большинство
6
Габричидзе Б.Н., Эриашвили Н.Д., Белоновский В.Н., Чернявский А.Г., Кузнецов С.М., Хазов Е.Н., Галузо
В.Н. Система органов государственной власти России: учебное пособие. М., 2013.
13
экономических и социальных проблем связано именно с недостатками
механизма взаимодействия.
На государственном уровне в отношении муниципального управления
решаются задачи обеспечения гарантий осуществления муниципального
управления и разработка единой государственной политики в сфере
организации и регулирования муниципального управления. На
государственном уровне законодательно устанавливается общие принципы
организации муниципального управления, принимаются программы
государственной поддержки муниципального управления.
Органы государственной власти играют большую роль в становлении и
развитии муниципального управления. Эффективность их взаимодействия в
значительной степени определяет результативность осуществления
государственной политики — решения экономических, политических и
социальных проблем на уровнях муниципального образования, субъекта и
государства в целом. Взаимодействие органов государственной власти и
муниципального управления способствует реализации государственных
задач через решение вопросов местного значения: укрепление основ
народовластия, создание условий для обеспечения жизненных интересов
населения, проведение мероприятий по социальной защите населения,
стабилизация политической системы, подготовка кадров для муниципальных
органов.
Признание муниципального управления обозначает, что государство
видит в нем некий общественный институт, не обладающий свойствами
государственной власти. Децентрализация власти - это способ сохранения
целостности государства, обеспечивающий эффективную защиту общества и
граждан, гармоничное развитие различных религиозных, духовных,
культурных, экономических связей между всеми субъектами государства и
слоями населения. Взаимодействие муниципального управления с
государственной властью наблюдаться с самого начала зарождения
14
государства. На всех исторических этапах они поддерживали и
совершенствовали друг друга.
Проблема взаимодействия муниципального управления с органами
государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах
развития муниципального управления в России
7
.
Отсутствие согласованности деятельности федеральных и местных
органов исполнительной власти и органов муниципального управления по
обеспечению прав граждан РФ
8
не позволяет эффективно решать проблемы
асимметрии уровней, состояния депрессивности отдельных территорий,
фактически отстраняет органы муниципального управления от определения
приоритетных направлений регионального развития.
Отсутствие согласованности также не поощряет органы
муниципального управления полнее выявлять и использовать социально-
культурный потенциал каждого субъекта РФ. Ведь реформирование
муниципального управления только путем укрупнения советов может,
снижает уровень демократизма власти на местах.
Правовые основы взаимодействия субъекта РФ с органами
муниципального управления по обеспечению прав граждан РФ отличаются
социальной природой, а в основе сбалансирования цели совместной
деятельности жителей должны быть их общие интересы
9
. Местное
самоуправление, как институт публичной власти является фундаментом
представительной системы, выражает представительное народовластие, не
всегда выступает формой воплощения и осуществления народного
7
Гасанов К.К., Хазов Е.Н. Правоохранительная деятельность органов внутренних дел по обеспечению
конституционных прав и свобод человека в России. М., 2014.
8
Хазов Е.Н., Хазова В.Е. Совет Европы, ООН, международные организации и их роль по соблюдению,
охране и защите прав и свобод человека в мировом сообществе. Уголовноисполнительная система: право,
экономика, управление. 2016. № 1. С. 3—6.
9
Гончаров С.И., Хазов Е.Н. Основные элементы юридического механизма реализации прав, свобод и
обязанностей человека. В сборнике: Актуальные проблемы административного и административно-
процессуального права. сборник тезисных статей. Министерство внутренних дел Российской Федерации.
Московский университет. М., 2003. С. 58—60.