25
Так, федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ»
19
четко определяет систему
органов местного самоуправления.
Формирование правовой базы местного самоуправления основано на
разграничении полномочий между уровнями власти и соподчиненности
правовых норм.
Поскольку установление общих принципов организации местного
самоуправления является, согласно Конституции, предметом совместного
ведения РФ и ее субъектов, оно предполагает издание федеральных законов и
принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых
актов субъектов РФ.
Региональные законы позволяют конкретизировать положения
федеральных законов применительно к местным условиям, однако они не
могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
В эту систему входят такие элементы, как: представительный орган
муниципального образования; глава образования; местная администрация;
контрольный орган муниципального образования; иные органы местного
самоуправления, предусмотренные уставом.
Причем наличие первых трех в системе органов местного
самоуправления является обязательным.
Представительный орган местного самоуправления - выборный орган
местного самоуправления, который имеет право представлять интересы
населения и принимать от его имени решения, которые действуют на
территории муниципального образования.
С учетом традиций и государственных отличительных особенностей,
представительный орган местного самоуправления может иметь съезд, раду,
думу, совет, собрание, собрание представителей и т.п.
19
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации: федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.07.2017) [Электронный
ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». Дата обращения: 26.11.2017.
26
Из-за исключительной компетенции представительный орган занимает
особое место в системе органов местного самоуправления. Согласно
Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
20
в
исключительном ведении представительного органа местного
самоуправления располагаются такие проблемные вопросы как:
1) устав муниципального образования и внесение в него изменений и
дополнений;
2) местный бюджет и отчет;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;
4) планы и программы развития муниципального образования и
установление отчетов об их исполнении;
5) порядок управления и распоряжения имуществом, которое
находится в собственности;
6) порядок принятия решений о создании, реорганизации и
ликвидации предприятий и учреждений, об установлении тарифов на услуги
муниципальных предприятий и учреждений;
7) определение режима участия муниципального образования в
организациях сотрудничества между муниципалитетами;
8) порядок материально-технического и организационного
обеспечения работы органов местного самоуправления;
9) надзор за исполнением возможностей по решению вопросов
местного значения органами местного самоуправления и должностными
лицами.
Исполнительные органы регионального самоуправления - это органы,
которые осуществляют функции, которые должны быть направлены на
исполнение федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации и
20
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации: федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.07.2017) [Электронный
ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». Дата обращения: 26.11.2017.
27
местных нормативных актов, а также наделены уставом муниципального
образования своей зоны ответственности.
Исполнительным органом местного самоуправления является
администрация.
Местная администрация (лат. administrate - управление, руководство) -
это исполнительный орган в концепции местного самоуправления, который
возглавляет глава муниципального образования.
Он осуществляет следующую организационно-распорядительную
деятельность:
во-первых, исполнение федеральных законов, законов субъекта
РФ и местных нормативных актов;
во-вторых, разработку проектов бюджета муниципального
образования и его исполнение;
в-третьих, управление муниципальной собственностью;
в-четвертых, разработку программ социально-экономического
развития муниципального образования и их исполнение.
Глава администрации может назначаться на должность по контракту,
который заключается по результатам проведенного конкурса, а может быть
избранным на специальных муниципальных выборах.
В последнем случае он является и главой муниципального
образования. Глава муниципального образования - это высшее
должностное лицо в органах местного самоуправления.
Сегодняшнее законодательство предусматривает два вида избрания
главы образования:
- когда глава избирается на муниципальных выборах, то он входит в
состав представительного органа и является его председателем, или
возглавляет местную администрацию;
- если глава муниципального образования избирается из депутатов
представительного органа местного самоуправления, то он является его
28
председателем.
Глава образования находится под контролем населения
муниципального образования и представительного орган местного
самоуправления.
Органы местного самоуправления взаимосвязаны между собой и
представляют единую концепцию, в которой реализован принцип разделения
властей (Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
В настоящее время деятельность органов местного самоуправления
приобретает новые черты, что отличает ее от органов государственной
власти. Эти изменения связаны с возможностью самоорганизации и
населения. Социальную направленность их деятельности органов местного
самоуправления определяет тот фактор, что они более приближены к
проблемам жителей.
1.3 Анализ кадровых практик в системе государственного и
муниципального управления на административном уровне
региональных органов власти
Первой рассматриваемой практикой является проект «Электронный
реестр полномочий», который нацелен на автоматизацию деятельности
государственных служащих. В рамках данного проекта были улучшены
условия работы более, чем 20 000 государственных служащих
21
. Суть
проекта заключается в автоматизации деятельности государственного
служащего, процесса документооборота, а также привлечения необходимых
НПА. Для реализации данного проекта, в первую очередь была создана база
данных должностей, должностных инструкций и полномочий всего органа
государственной власти. После чего, была выстроена система взаимосвязей
между ними, типичных документов, а также актуальной законодательной
базы. Кроме того, была разработана и создана система управления
21
Электронный реестр полномочий [Электронный ресурс] – Режим доступа
https://rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/17/1/4 (дата обращения 05.06.2018).
29
электронным реестром полномочий, позволяющая обновлять полномочия
отдельных служащих и самих должностей, соответственно. Важной частью
разработанного реестра является интерфейс, позволяющий корректировать
разработанную систему, а также адаптировать ее под цели и задачи
отдельного государственного органа (рис.1).
Рисунок 1. Создание электронного реестра полномочий
Отметим, что электронный реестр полномочий во многом создан на
основе методов менеджмента качества, в частности, цикла Деминга, что
позволяет предположить, что в будущем данная система будет развиваться и
адаптироваться к изменениям требований, законодательства, а также
внешних факторов.
Таким образом, данная кадровая практика нацелена на фактическое
повышение качества среды занятости государственных и муниципальных
служащих. По сути, она позволяет привести в большее соответствие оценку
эффективности кадровой работы с фактической ее реализацией.
Следующей рассматриваемой кадровой практикой является
«Комплексный подход к развитию управленческих кадров медицинских
30
организаций на основе корпоративной модели компетенций»
22
. Данная
кадровая практика существенно отличается от многих предыдущих, так как
включает помимо внутренних аспектов управления персоналом,
коммуникации с внешним миром. В частности, измерителем качества
реализации кадровой практики является сокращения времени ожидания,
вариативность записи, понятный для пациентов язык, подробное
предоставление информации, а также обеспечение безопасности пациента.
По сути, именно потребности и ожидания пациентов детерминируют систему
развития управленческих кадров (рис.2).
Рисунок 2. Развитие управленческих кадров медицинских
организаций на основе корпоративной модели компетенций
Помимо учета потребностей и ожиданий пациентов, данная система
совмещает в себе профессионализм, доступность, эффективность
коммуникаций, удобство, безопасность, командную работу, обратную связь
от сотрудников, вовлеченность. Иными словами, она интегрирует как
управление кадровыми вопросами, так и внешними, такими как PR,
22
Комплексный подход к развитию управленческих кадров медицинских организаций на основе
корпоративной модели компетенций [Электронный ресурс] – Режим доступа
https://rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/17/1/4
31
управление процессами и многие другие. Ключевой отличительной чертой
предложенной системы является комплексный подход к развитию
управленческих кадров, вписываемый в цели, задачи и развитие
государственной организации.
Данная кадровая практика позволяет развивать персонал, в том числе
во время трудового процесса. Таким образом, ее реализация также решает
одну из актуальных проблем управления кадрами в системе
государственного и муниципального управления, а именно повышение
компетентности персонала.
Следующей рассматриваемой кадровой практикой является «Оценка
кадрового потенциала Министерства экономического развития Челябинской
Области методом Assessment center». Помимо системы оценки достижений
кадровых практики в области отбора и оценки кадров, а также формирования
резерва, представлена интересная оценка кадрового потенциала
23
.
Предложенный метод включает в себя три крупные блока:
профессиональные, корпоративные и управленческие компетенции. Причем
если первый блок актуален для линейных сотрудников, то второй – для
ведущих специалистов, а третий – для начальников управлений. Кроме того,
в каждый блок входят следующие ключевые навыки: убедительность
коммуникаций, работа с информацией; ориентация на достижение
результата, готовность к развитию, инновационность; лидерство,
планирование деятельности и ресурсов, стратегическое видение,
эффективные коммуникации. Таким образом, согласно данной модели, при
карьерном росте принципиально меняются ключевые навыки, необходимые
государственному служащему (рис. 3).
23
Оценка кадрового потенциала Министерства экономического развития Челябинской Области
методом Assessment center [Электронный ресурс] – Режим доступа
https://rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/17/1/4
32
Рисунок 3. Ключевые компетенции необходимые на разных
ступенях карьерной лестнице согласно методу Assessment center
Таким образом, данная кадровая практика не только направлена на
повышение компетентности государственных и муниципальных служащих,
но и учитывает их профессиональное развитие, изменяющиеся требования к
компетентности при профессиональном росте, а также карьерную
траекторию. По сути, данная кадровая практика нацелена именно на развитие
персонала как профессиональном плане навыков, так и компетенций.
Кроме того, необходимо уделить внимание кадровой практике
«Разработка и внедрение дифференцированной системы награждений и
поощрений как один из методов стимулирования персонала на
государственной гражданской службе» в результате реализации которой
существенно вырос уровень трудовых достижений в правительстве
Воронежской области
24
. Эти достижения были вознаграждены медалями,
благодарностями, почетными грамотами, а также почетным знаком. При
этом, подобные нематериальные вознаграждения, отличающие отдельных
государственных служащих, существенно повысили их мотивацию к
трудовой деятельности. Кроме того, в Воронежской области был
сформирован актуальный перечень стимулов гражданских служащих (рис.4).
24
Разработка и внедрение дифференцированной системы награждений и поощрений как один из
методов стимулирования персонала на государственной гражданской службе [Электронный ресурс] –
Режим доступа https://rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/17/1/4
33
Рисунок 4. Актуальный перечень стимулов гражданских
служащих в Воронежской области
Необходимо отметить, что данный перечень стимулов в большей
степени предполагает нематериальные вознаграждения, а также повышение
качества условий труда.
Таким образом, можно с уверенностью сделать вывод о том, что
лучшие кадровые практики государственных организаций 2017 года
опираются на нематериальное стимулирование труда, а также на улучшение
условий и вовлеченности специалистов. Тем не менее, актуальной проблемой
является именно материальное стимулирование труда, которому уделено в
данной практике внимание. Однако во многих других оно не
рассматривается.
В 2018 году в Белгородской области была реализована программа
привлечения кадров. Основной спецификой ее реализации необходимо
назвать два аспекта. Первый из них состоит в классификации отбираемых
кадров по четырем категориям: высшая, главная, ведущая и старшая группы
должностей. При этом, отбор в ведущую и старшую группу должностей не
отличается принципиальным образом. Вторым аспектом является
расширение перечня каналов привлечения кадров, в том числе за счет
социальных сетей. Отметим, что оба эти аспекта представляются логичными
34
и разумными, однако они лишь частично соответствуют проблематике,
выявленной ранее, и позволяют кадровой службе интенсивнее
воздействовать на работу организации. Тем не менее, ни один из
представленных методов не позволяет повысить значимость кадровой
службы в глазах рядовых сотрудников напрямую. В то время как повышение
оценки эффективности ее работы не требуется.
Кроме того, в 2018 году были реализованы такие практики как
«Добрые люди» лучшие практики Красноярского края в вопросах развития
волонтерства. Данные практики являются комплексными и существенно
повышают вовлеченность населения в систему волонтерства, однако ни коим
образом не решают ни одну из актуальных проблем управления кадрами в
системе государственного и муниципального управления.
Подводя итоги анализа кадровых практик в системе государственного и
муниципального управления, необходимо отметить, что большинство
практик, также как и на федеральном уровне нацелены на развитие
персонала. Отчасти, практики направлены на повышение роли кадровой
службы или фактические улучшение условий труда, то есть повышение
фактической эффективности кадровых практик. Тем не менее, крайне малое
количество кадровых практик учитывает проблему и необходимость роста
материального вознаграждения работников государственных и
муниципальных организаций. Данная проблема не решается ни на
федеральном, ни на региональном уровне.
Таким образом, под местным управлением понимают в основном
«органический элемент самовыражения соответствующего местного
сообщества».
Эту концепцию считают идеалистической, т.к. интересы государства и
местных сообществ не совпадают. Данное разногласие государственных и
местных интересов имеется первоначально как противоречие целого и его
части. Государственная власть выступает в размахах региона