15
суверенитета, полноценно и пропорционально отражает социальную
структуру общества
10
.
Местное самоуправление выступает одним из системообразующих
элементом в обеспечении развития субъектов РФ. Стране важно выявить
потенциальные возможности и негативные тенденции для развития
муниципального управления. Мировая глобализация влияет на сферу
социальнокультурных прав граждан РФ, а недостаточная обоснованность
развития и взаимодействия субъектов РФ
11
, взаимоотношение региональных
и федеральных органов власти, отсутствие региональной политики приводит
к существенной диспропорции развития и обострения региональных проблем
в государстве
12
.
Государство совершенствует основы региональной политики, и должно
максимально учитывать местные особенности социально-экономического
развития. В стране должна быть основана новая парадигма регионального
саморазвития, которая осуществляется на основе интересов регионов и
возложение ответственности за местное развитие в местные органы власти
при предоставлении им максимальной автономии.
Обеспечение эффективного управления регионом органами
муниципального управления — это создание условий динамичного,
сбалансированного социально-экономического развития для повышения
уровня жизни населения и обеспечение гарантированных государством
социальных стандартов каждому ее гражданину в контексте углубления
процессов рыночной трансформации.
В региональном аспекте эта деятельность характеризуется
специфическими целями, задачами, механизмами, в конечном итоге
10
Прудников А.С., Авсеенко В.И., Зинченко Е.Ю., Хазов Е.Н. Конституционное право России Москва,
2016. (2-е издание, переработанное и дополненное).
11
Прудникова Т.А., Егоров С.А., Акимова С.А. Правовые и организационные особенности миграционной
политики в ряде зарубежных стран. Учебное пособие / М., 2013.
12
Страховое право. учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности
«Юриспруденция» / Под редакцией В.Н. Григорьева, А.Н. Кузбагарова, В.В. Шахова. М., 2014. Сер. Dura
lex, sed lex (Пятое издание, переработанное и дополненное).
16
определяют ее стратегию и тактику, предусматривают учет широкого
спектра этнических, политических, социально-экономических факторов
каждого отдельного региона, что позволяет влиять тенденциям
регионального развития. Таким образом, задача государственной власти на
внутренней арене — достичь политического, экономического и
гуманитарного единства страны на основе согласования разнонаправленных
интересов всех регионов.
Большое внимание в современной российской правовой науке
уделяется рассмотрению вопроса взаимодействия органов государственной
власти и местного самоуправления. До сих пор нет единой концепции форм,
содержания и принципов их взаимодействия.
Под формами взаимодействия в современной конституционно-
правовой науке понимается «вид взаимодействия участников». Некоторые
авторы концепции «формы взаимодействия» включают в понятие «формы» и
средства, с помощью которых достигается согласованность их деятельности,
поэтому можно также говорить о том, что формы взаимодействия - это вид
связи участников взаимодействия на основании решений и действий,
направленных на достижение единой цели.
Взаимодействие органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления регулируются
Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
а также другими федеральными законами, указами Президента РФ,
решениями Конституционного суда Российской Федерации. Статья 8
Европейской хартии местного самоуправления предусматривает, что любой
административный контроль над органами местного самоуправления должен
осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства
контролирующего органа соответствовала важности интересов, которая
включает в себя это вмешательство для защиты. При этом необходимым
17
условием эффективности государственного контроля над местной властью
является его адекватность.
Существующие различия в отношениях между федеральными и
региональными уровнями государственной власти, отношений между
государством и местным самоуправлением не позволяют распространить на
них в полной мере такое понятие, как «федерализм». Автономная природа
формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоу-
правления более предпочтительна перед федеративной.
Существуют очень разные формы взаимодействия между органами
власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Н.И
Соломка разделяет все формы взаимодействия на три группы, в зависимости
от того, по чьей инициативе происходит взаимодействие государственных
органов власти РФ и органов местного самоуправления:
1) по инициативе государственных органов власти Российской Федерации
(положение о деятельности органов местного самоуправления, контроля,
расширение полномочий местных органов власти отдельными государст-
венными полномочиями, содействие местных властей и т.д.);
2) по инициативе органов местного самоуправления (законодательная
инициатива, обращения к государственным органам и т.д.);
3) по инициативе органов государственной власти и местного
самоуправления (заключение договоров, формирование государственны-
ми органами структур, которые специализируются на взаимодействии с
органами местного самоуправления, создание консультативных и
координационных органов и т.п.).
Наиболее распространенной формой взаимодействия между органами
государственной власти Российской Федерации и местного самоуправления,
которая обозначена в основных законах субъектов Российской Федерации и
уставах муниципальных образований, является заключение договоров и
соглашений в порядке, установленном законом субъекта Российской
18
Федерации. Федеральное законодательство не содержит правил и норм,
непосредственно предписывающих такое взаимодействие. Законодательно
закреплена независимость государственных и муниципальных органов
власти в определении форм реализации закрепленных полномочий. Это дает
повод предположить, что взаимодействие государственных органов
Российской Федерации и органов местного самоуправления должно
основываться на договоре. Такая форма взаимодействия часто встречается в
региональном законодательстве.
Взаимодействие законодательной и исполнительной власти на
региональном уровне в нормативном процессе проявляется в следующем:
- глава субъекта Российской Федерации имеет право на
законодательную инициативу, а его законопроекты (по его предложению)
подлежат первоочередному рассмотрению;
- глава региона подписывает и публикует региональные законы,
принятые парламентом, также он имеет право наложить вето, которое может
быть преодолено парламентом, но он может принять закон при повторном
голосовании большинством голосов - 2/3 от общего состава;
- законодательный орган, с одной стороны, и глава региона,
исполнительный орган, с другой стороны, обмениваются опубликованными
правовыми актами с возможностью подачи предложений о внесении
изменений или аннулирования их, а также обжалования в суде;
- руководители региональных исполнительных органов (или их
уполномоченные представители) имеют право присутствовать на заседаниях
законодательного органа с правом консультативного голоса, а депутаты (или
сотрудники аппарата от законодательного органа или его председателя)
имеют право присутствовать на заседаниях исполнительных органов.
Сотрудничество региональных властей возможно в других сферах,
например: назначение уполномоченного по правам человека субъекта
Российской Федерации, координация законодательных инициатив в
19
Государственной Думе.
Взаимодействие всегда специфично. В каждом отдельном случае оно
отражается в основных направлениях, формах и принципах взаимодействия
сторон. В то же время улучшение существующих форм взаимодействия
между государственными органами субъектов Российской Федерации и
органами местного самоуправления повысит эффективность их
взаимодействия.
Конституция Российской Федерации организационно отделила
местные органы власти от государственных органов, установив, что местные
органы власти не являются частью системы государственных органов и
независимо решают вопросы местного значения (ст. 12, 132). В то же время
есть определенные формы взаимодействия местных органов власти и го-
сударственных органов, основанные на федеральном законодательстве и
законодательстве субъектов Российской Федерации. Необходимо выделить
следующие формы такого взаимодействия:
I. Внедрение правового регулирования государственными органами в
сфере ведения местных органов власти. В частности, федеральные законы
урегулировали вопросы, связанные с определением главных гарантий из-
бирательных прав, процедуру государственной регистрации муниципальных
единиц, оснований организации муниципального обслуживания, финансовых
оснований местного органа власти, передачу федеральной собственности в
муниципальную собственность и другие вопросы.
Законы субъектов Российской Федерации регулируют вопросы,
связанные с учреждением границ и статусом муниципальных единиц,
названиями местных органов власти, порядком проведения муниципальных
выборов, местного референдума, передачи собственности субъекта
Российской Федерации в муниципальную собственность, административной
ответственности за правонарушения, связанные с предметами ведения
местного органа власти, и т.д.
20
II. Создание государственными органами организационных структур,
специализирующихся на взаимодействии с местными органами власти.
III. Внедрение координации деятельности государственных органов и
местных органов власти (контракты и соглашения между государственными
органами и местными органами власти для решения общих задач).
IV. Внедрение мер государственной поддержки местного органа власти.
Среди этих мер:
1) принятие федеральных и региональных программ развития местного
органа власти;
2) разработка модельных проектов муниципальных юридических
действий;
3) оказание органам местного самоуправления финансовой помощи в
решении вопросов местного значения;
4) предоставление органам местного самоуправления материальных
ресурсов для решения вопросов местного значения;
5) организация государственными органами профессионального обучения,
переквалификации, профессионального развития муниципальных
сотрудников, избранных и других сотрудников местного органа власти;
6) оказание методической помощи местным органам власти.
V. Принятие государственными органами мер для охраны правопорядка и
законности на территории муниципальной единицы.
В этой форме взаимодействие реализуется следующим образом:
1) через государственную регистрацию муниципальных единиц
территориальными органами Министерства юстиции Российской Фе-
дерации в субъектах Российской Федерации;
2) ведение государственного реестра муниципальных единиц;
3) контроль деятельности местных органов власти, включая контроль
использования финансовых средств в местные бюджеты и их наличие;
4) компенсация местному органу власти дополнительных расходов,
21
которые следовали из решений, принятых федеральными государ-
ственными органами, государственными органами территориальных
субъектов Российской Федерации;
5) наблюдение прокурора;
6) привлечение должностных лиц местного органа власти к
ответственности перед государством;
7) переговоры и процедуры примирения для урегулирования споров и
разногласий, возникающих между государственными органами и
местными органами власти.
VI. Наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями. Федеральный закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
определяет местное самоуправление как основу конституционного строя
России. Под основами, как правило, понимают находящуюся под защитой
государства систему принципов, общих основополагающих начал,
определяющих и регламентирующих общественные отношения.
Таким образом, можно говорить о том, что федеральное и
региональное законодательство не содержит концепций и систематизации ос-
новных форм взаимодействия между государственными органами субъектов
Российской Федерации и органами местного самоуправления. Отсутствие
определенных правовых форм на более высоком уровне приводит к тому, что
вопрос о формах взаимодействия регулируется на уровне муниципальных
образований или регулируется частично.
В то же время невозможно установить баланс соблюдения интересов
государственной власти и муниципальных образований без определения
форм взаимодействия между ними с четким правовым регулированием, в
связи с этим целесообразно принятие специального федерального закона,
который бы регулировал содержание форм взаимодействия между органами
государственной власти субъекта Российской Федерации и органами
22
местного самоуправления.
1.2 Конституционно-правовой механизм взаимодействия
государственных и муниципальных органов
Функционирование самостоятельных и независимых органов
публичной власти выступает необходимым атрибутом современного
правового демократического государства. Осуществляя одну из форм
народовластия (представительную демократию), соответствующие органы в
пределах страны, а также и иных административно-территориальных
образований выполняют государственно значимые функции от имени и по
поручению многонационального народа Российской Федерации. Порядок их
организации и деятельности подлежит детальному правовому регулированию
нормами конституционного и муниципального права. Исходя из этого
необходимо полное и единообразное представление о системе данных
органов, что позволит не только выстраивать логически обоснованную
методологию научных исследований, но и обеспечит необходимый уровень
правоприменительной практики. В этой связи все чаще звучат призывы о
повышении требований к четкости определения понятийного аппарата,
используемого в правовых нормах, регламентирующих построение системы
13 органов государственной власти и муниципального управления
13
.
В сфере конституционно-правового регулирования организации
публичной власти сделанный вывод находит следующее отражение.
Регламентируя устройство государственной власти, положения нормативных
правовых актов, как правило, устанавливают систему органов, реализующих
то или иное направление государственной политики. Кроме того, законом
или подзаконными актами, посвященными организации деятельности
13
Вишняков В.Г. Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика //
Журнал российского права. 2016. № 8. С. 69.
23
конкретного органа, устанавливается структура, раскрывающая их
внутреннее устройство.
От качественно выстроенного взаимодействия исполнительно-
распорядительных органов муниципального управления с органами
государственной власти зависит эффективность функционирования всего
механизма публичной власти в России, в связи с чем выявление проблем в
данной сфере и предложение путей их разрешения представляет
значительный интерес
14
. В научной литературе нередко подчеркивается
неразрывная связь муниципального управления и государственной власти,
что нисколько не противоречит самостоятельности органов муниципального
управления и независимости от государства в решении вопросов местного
значения.
Например, В.И. Фадеев отмечал: «Местное самоуправление является
важнейшим элементом демократического устройства государства и
общества, системы публичной власти, и это порождает проблемы
определения оптимального сочетания в нем государственных и
общественных начал, формирования эффективного механизма решения
вопросов местного значения с участием населения, взаимодействия
муниципального управления и государства, муниципального управления и
гражданского общества»
15
. Справедливо подчеркивается, что «местное
самоуправление рассматривается в российской и зарубежной доктрине как
общественный и как государственный институт»
16
.
Конституционные основы государственной власти и муниципального
управления в Российской Федерации и ее субъектов включают:
1) единство форм непосредственного осуществления народом
14
Безруков А.В. Оптимизация механизма взаимодействия государства и муниципального управления //
Проблемы права. 2010. № 3. С. 69; Бурмистров А. Государство и местное самоуправление: вопросы
взаимодействия // Право и жизнь. Независимый правовой журнал. 2001. № 36. С. 155.
15
Фадеев В.И. Местное самоуправление в России: исторический опыт и современная практика правового
регулирования // Lex russica. 2014. № 4. С. 399.
16
Михеева И.В., Невельская Л.А. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы правовой
регламентации // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 3. С. 21.
24
государственной власти;
2) единство видов обеспечения государственной власти как в РФ, так и
в ее субъектах;
3) различные системы муниципального управления в субъектах РФ;
4) единство политических гарантий осуществления государственной
власти и муниципального управления в РФ и ее субъектов;
5) различные виды экономических и социальных основ
государственной власти и муниципального управления в субъектах РФ;
6) различные механизмы реализации принципов государственной
власти и муниципального управления в субъектах РФ;
7) различные формы проявления народовластия в осуществлении
государственной власти и муниципального управления в субъектах РФ при
одинаковом положении органов государственной власти и управления РФ и
ее субъектов (ст. ст. 80, 102, 103, 110, 118, 130 Конституции РФ).
Самоуправленческие начала в Российской Федерации проявляются в
объеме полномочий субъектов, процедуре выработки, принятии и реализации
решений, степени согласованности волевых действий и обеспеченности
интересов различных субъектов, отказе от отношений между центром и
субъектами федерации на началах субординации.
Органы местного самоуправления имеют следующие особенности:
не входят в систему органов государственной власти, в пределах
своей компетенции (ст. 12 Конституции РФ
17
), т.е., можно сказать, что они
самостоятельны;
могут участвовать в решении задач государственного значения, в
таком роде в соответствии со ст. 132 Конституции РФ
18
их деятельность
находиться под контролем государства.
17
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993)
[Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». Дата обращения:
26.11.2017.
18
Там же.