55
Глава 3. Комплекс мероприятий по разработке стратегии
направленной на улучшения правового и административного
взаимодействия органов муниципального и государственного
управления
3.1 Направления и формы взаимодействия органов государственной
власти Красноярского края с органами муниципального управления
Тюхтетского района
При рассмотрении форм и принципов взаимодействия органов
муниципального управления с органами государственной власти субъектов
Российской Федерации следует отметить, что как таковое взаимодействие
органов государственной власти субъектов Российской Федерации с
органами муниципального управления является своеобразной
закономерностью формирования и функционирования государства. Чем
последовательней и целенаправленней разработана и реализована в
отдельном государстве модель взаимодействия его структур, тем
эффективнее оно осуществляет свои задачи. Поэтому вопросы
взаимодействия государственных и муниципальных органов власти — одни
из наиболее сложных и важных.
От их правильного решения во многом зависит не только судьба
муниципального управления в России, но и эффективность самого
российского государства.
Рассматривая взаимодействие органов муниципального управления с
органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
целесообразно выделять следующие формы взаимодействия: координация и
государственный контроль муниципального управления. Характерной
особенностью выделяемых форм взаимодействия органов государственной
власти субъектов Российской Федерации с органами муниципального
управления является их универсальный характер. Такие формы
предназначены для решения тактических и стратегических задач
56
муниципального управления в русле государственной муниципальной
политики.
Так, Постановлением Администрации поселка от 27.09.2017 №614
утверждается Порядок осуществления муниципального контроля за
обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения поселка.
В данном Постановлении указывается, что муниципальный контроль
осуществляется за:
- выполнением требований федеральных законов, законов
Красноярского края и муниципальных правовых актов администрацией
поселка по вопросам обеспечения сохранности автомобильных дорог
местного значения;
- исполнением предписаний, выданных органом, уполномоченным на
осуществление муниципального контроля (далее - орган муниципального
контроля), об устранении выявленных нарушений в области обеспечения
сохранности автомобильных дорог местного значения.
Целью и задачей муниципального контроля является реализация
полномочий органа муниципального управления по решению вопросов
местного значения в области обеспечения сохранности автомобильных дорог
местного значения.
К полномочиям органа муниципального контроля относятся: -
осуществление муниципального контроля;
- разработка административного регламента осуществления
муниципального контроля в порядке, установленном Законом Красноярского
края от 05.12.2013 N 5-1912 «О порядке разработки и принятия
административных регламентов осуществления муниципального контроля»;
- проведение мониторинга эффективности муниципального контроля;
- осуществление иных полномочий, предусмотренных федеральными
законами, законами и иными нормативными правовыми актами
Красноярского края.
57
Эффективной формой взаимодействия и учета как региональных, так и
муниципальных интересов является осуществление права законодательной
инициативы органами муниципального управления в законодательных
(представительных) органах субъектов Российской Федерации. Согласно п. 1
ст. 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» право законодательной инициативы в законодательном
(представительном) органе государственной власти субъекта Российской
Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта
Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации), а также
представительным органам муниципального управления .
Другой формой взаимодействия органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и муниципального управления,
осуществляемого по признаку «сверху вниз», является государственный
контроль муниципального управления.
Постановление Правительства РФ от 11.11.2006 № 670 «О порядке
предоставления органами муниципального управления органам
государственной власти статистических показателей, характеризующих
состояние экономики и социальной сферы муниципального образования»
определяет порядок предоставления статистических показателей,
характеризующих состояние экономики и социальной сферы
муниципального образования. Органы муниципального управления
предоставляют статистические показатели по формам федерального
государственного статистического наблюдения, утверждаемым Федеральной
службой государственной статистики по согласованию с Министерством
регионального развития Российской Федерации.
58
Законом Красноярского края от 24.12.2015 № 9 - 4112 «О
стратегическом планировании в Красноярском крае» в соответствии с
Федеральным законом от 28 июня 2014 года 172 - ФЗ «О стратегическом
планировании в Российской Федерации» установлен порядок осуществления
стратегического планирования в Красноярском крае и регулируются
отношения, возникающие между участниками стратегического планирования
в процессе целеполагания, прогнозирования, планирования и
программирования социально - экономического развития Красноярского
края, а также мониторинга и контроля реализации документов
стратегического планирования.
Постановлением администрации Тюхтетского района от 29 октября
2013 года №1273 «Об утверждении муниципальной программы Тюхтетского
района «Система социальной защиты населения Тюхтетского района на 2014
- 2016 годы», опираясь на Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст.
179), Устав Тюхтетского района (ст. 36,37) и постановление администрации
Тюхтетского района от 13.08.2013 года № 917 «Об утверждении Порядка
принятия решений о разработке муниципальных программ Тюхтетского
района, их формировании и реализации», в Паспорте муниципальной
программы Тюхтетского района «Система социальной защиты населения
Тюхтетского района на 2014 - 2016 годы» доработаны разделы:
«Информация о ресурсном обеспечении и прогнозной оценке расходов на
реализацию целей муниципальной программы с учетом источников
финансирования, в том числе за счет бюджета Тюхтетского района»;
«Оценка социально - экономической эффективности» (Подпрограмма
«Повышение качества жизни отдельных категорий граждан, в том числе
инвалидов, степени их социальной защищенности»)
Постановление от 28.11.2008 г. № 1455 «О порядке разработки
прогноза социально - экономического развития муниципального образования
район» устанавливает требование к разработке Прогноза социально -
59
экономического развития муниципального образования «район», в
соответствие с которым прогноз должен разрабатываться на период не менее
трех лет (на очередной финансовый год и плановый период, включающий
два финансовых года, следующих за очередным финансовым годом).
Районным Совет депутатов, на основании п. 6 ч. 1 ст. 17 Федерального
Закона от 06.10.2003 № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации
муниципального управления в Российской Федерации», ст. 18, 26, 30 Устава
Тюхтетского района, принято Решение от 27.07.2012г № 285 - 18 / н о
«Комплексной программе социально - экономического развития
муниципального образования «район» на период до 2020 года».
В основу Программы заложен принцип преемственности, в то же время
ряд положений программы определяет новый вектор развития
муниципального управления. К основным задачам программы относятся:
дальнейшее формирование нормативной правовой базы муниципального
управления с учетом изменений, вносимых в федеральное законодательство;
поддержка развития кадрового потенциала органов муниципального
управления.
Правовое регулирование взаимодействия органов государственной
власти и органов муниципального управления в Красноярском крае, как уже
подчеркивалось, осуществляется путем принятия многочисленных
нормативных правовых актов, что создает определенные сложности для
правоприменителя. Одной из причин складывающейся ситуации является
отсутствие концепции по формированию нормативно-правовой основы
взаимодействия органов публичной власти различных уровней. Разработка
концепции необходима для определения целей, задач, принципов и
приоритетных направлений совершенствования и систематизации
законодательства, регулирующего данный вид правоотношений.
И завершая анализ правового регулирования в данной сфере в целях
оптимизации взаимодействия государственной и муниципальной власти в
60
регионе с учетом значимости указанного вида правоотношений, видится
необходимым включение в Устав Красноярского края статьи, определяющей
принципы и основные направления взаимодействия органов государственной
власти края и органов муниципального управления, в частности Тюхтетского
района.
Таким образом, обеспечение согласованности государственных
(региональных) и местных интересов заключается в разработке механизмов
сотрудничества субъектов государственной политики в сфере
муниципального управления и определения системы государственной
поддержки муниципального управления в регионе.
Кроме того, для более эффективного осуществления
функционирования органов власти Красноярского края важно оптимально
разграничить полномочия между органами государственной власти и
органами муниципального управления.
Рекомендуется в исследуемом регионе принять ряд нормативных
документов по передаче отдельных государственных полномочий органам
муниципального управления, такие как:
- проведение всероссийской сельскохозяйственной переписи;
- по организации оказания специализированной медицинской помощи;
- в сфере социальной поддержки отдельных категорий населения,
которые проживают в Красноярском крае, по поддержке
сельскохозяйственного производства и ряд других мер.
Прежде всего, органы государственной власти Красноярского края
должны обеспечить реализацию установленных законодательством таких
наиболее значимых гарантий для муниципального управления:
- как удовлетворение основных жизненных потребностей населения в
сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не
ниже минимальных государственных социальных стандартов;
61
- обеспечение муниципальным образованиям минимального местного
бюджета на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
- компенсация дополнительных расходов муниципальных образований,
возникших в результате решений, принятых органами государственной
власти.
Однако обеспечение этих гарантий из-за социально-экономического
кризиса в России пока производится лишь частично
26
.
Таким образом, совершенствование института муниципального
управления должно являться одним из основных мер государственного
строительства в Красноярском крае, а также важнейшим фактором, который
сможет способствовать дальнейшему развитию федерализма в Российской
Федерации.
Управление содержит в себе не столько влияние, сколько
сотрудничество государства и его субъектов с местным самоуправлением,
которое обеспечивает направленное и эффективное взаимодействие
муниципальных образований.
Основным является управляющее воздействие, в обратных связях
выдвигаются в первую очередь инициатива, сотрудничество и
взаимодействие.
Большую роль в становлении и развитии местного самоуправления
играют органы государственной власти субъектов РФ. Их взаимодействие с
органами местного самоуправления определяет результаты региональной
политики и решения экономических, политических и социальных проблем, а
также целого развития муниципального образования и субъекта.
Это взаимодействие способствует усовершенствованию
муниципальной политики, созданию ситуаций для обеспечения интересов и
проведения
26
Останков Д.Б. Проблемы взаимодействия органов государственной власти и местного
самоуправления в Российской федерации // Современные проблемы науки и образования.
- 2015. - № 2-2.
62
Федеральные законы, законы субъектов федерации, которые
предусматривают передачу полномочий органам местного самоуправления,
могут и включать положения, которые предусматривают использование по
специальному назначению передаваемых в муниципальную собственность
материальных объектов, и необходимых для осуществления полномочий.
Самоуправление, по мнению В.П. Безобразова, не может быть
рассматриваться иначе, как общий организм государственного управления, в
состав которого входит.
Исторически данные взаимоотношения проявлялось такими способами:
- в обсуждении проектов законов и участии в этом органов
муниципалитета, которые представлялись на общем собрании;
- в проведении выборов в центральные и территориальные органы
власти;
- в создании исполнительных местных органов;
- в проведении деятельности по выполнению законов;
- в реализации предметов общего ведения.
В пределах собственных компетенций государственные и
муниципальные органы планируют и организуют самостоятельно личную
работу, могут принимать решения и обеспечивать контроль за выполнением
данной работы.
3.2 Разработка управления кадрами в системе государственного и
муниципального управления
В системе кадровых практик в России можно выделить несколько
ключевых проблем. В частности, общими для всех уровней государственного
и муниципального управления являются три проблемы:
необходимость повышения квалификации сотрудников, включая
развитие профессиональных компетенций и личностных качеств по мере
карьерного роста, в том числе за счет средств работодателя по выбранной
или организованной им системе или программе;
63
повышение эффективности взаимодействия с кадровой службой.
Ее роль должна быть оценена выше и более заметна в организации, в
частности, проявляться в наборе конкретных действий, эффективность
которых должна быть понятна для рядовых государственных и
муниципальных служащих. Важно повышение прозрачности
функционирования кадровой службы;
недостаточное материальное стимулирование труда, что
приводит к халатности безответственности на рабочем месте, а также к
нарушению трудовой дисциплины. В то время как повышения
удовлетворенности сотрудников оплатой труда, снижает уровень
негативного поведения.
Приведенный перечень проблем характерен как для федеральных
органов государственной власти, так и для региональных, и для местных. Тем
не менее, на каждом уровне эти проблемы решают различным образом, а на
некоторых не решаются вовсе. В таблице 4 приведено соответствие
ключевых проблем на решение которых нацелены кадровые практики и
фактически реализуемых практик на федеральном, региональном и местном
уровне. Отметим, что для местного уровня отдельно выделен Санкт-
Петербург, чьи местные практики намного ближе по своему сущностному
содержанию и уровню проработанности к региональным, чем к местным.
Таблица 1
Решение ключевых кадровых проблем на федеральном,
региональном и местном уровнях
Кадровая
проблема
Федеральны
й
Региональн
ый
Местный
Санкт-
Петербург
Повышение
квалификации
Прямым и
косвенным
образом
Большинство
практик
нацелены на
развитие
персонала
Повышение
уровня
компетентнос
ти и
квалификаци
и кадрового
состава.
Большинство
практик
нацелены на
развитие
персонала
64
Существенно
более слабое
решение, чем
на
федеральном
и
региональном
уровне
Участие
кадровой
службы в
работе
организации
Повышение
оценки
значимости
кадровой
службы в
деятельности
организации
Повышение
роли
кадровой
службы за
счет решения
локальных
проблем
Практически
отсутствуют
Повышение
роли
кадровой
службы за
счет решения
локальных
проблем
Эффективност
ь кадровой
службы
Различные
программы с
прозрачной
оценкой
эффективнос
ти
Фактическое
улучшение
условий труда
за счет
деятельности
кадровой
службы
Практически
отсутствуют
Фактическое
улучшение
условий
труда за счет
деятельности
кадровой
службы
Материальное
стимулирован
ие персонала
Кадровые
практики
отсутствуют
В отдельных
субъектах
федерации
Отсутствуют
Кадровые
практики
отсутствуют
или
незначительн
ы
Таким образом, можно охарактеризовать сущностное содержание
кадровых практик фактически существующим проблемам в области
управления кадрами в государственных и муниципальных органах власти как
среднее. Так, только в отдельных субъектах федерации решается ключевая
проблема – недостаточное материальное стимулирование персонала.
Большинство кадровых служб не стараются решить данную проблему,
выводя ее за пределы своего внимания и ответственности. Тем не менее,
именно она во многом является определяющей в фактическом качестве
реализации трудовым коллективом своих непосредственных обязанностей.
Наличие проблемы в данной сфере и фактическое отсутствие разумных
действий со стороны кадровых служб являются основной проблемой в
данной области в настоящее время.