34
организации власти центра и мест, которая характеризовалась вертикальным
осуществлением власти в центре и на местах, а также ставила задачи центра
приоритетными над задачами местного значения. В Этот период Россия
начинает выстраивать модель взаимоотношения между центром и местным
самоуправлением на европейский лад.
Перечислим некоторые черты европейской модели осуществления
местного самоуправления, которые были закреплены в ФЗ - 131 «Об основных
принципах осуществления местного самоуправления»
55
.
1. Несмотря на наличии со стороны государства возможности
вмешательства и контролирования муниципальных дел, оно закрепило
положение в законе о началах автономности при реализации управления
на местах.
2. Ранее органы местного самоуправления вообще не могли определять
свои компетенции и круг задач, которые хотели бы решать сами. В
данном же законе закреплена возможность передавать полномочия на
основании специальных договоров между центром и субъектом.
3. Государственные органы более не имеют возможности ограничивать
круг публичных услуг, которые оказываются жителям на местах,
естественно, если данные действия не будут противоречить законам
Российской Федерации.
Все же, не смотря на все попытки перестроить новую систему местного
самоуправления на европейский лад, в ней присутствуют нотки германской
модели, которая, как уже указано было выше, с одной стороны допускает
возможность самоуправления в некотором ее объеме, а с другой, одновременно
осуществляет контроль над всеми видами местной деятельности. На этот
феномен, естественно, накладывает отпечаток и сама русская культура
местного самоуправления, которая всегда характеризовалась жестким
контролем центра, а также и сам стереотип мышления людей, которые
55
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019, с изм. от 03.07.2019) "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"// "Российская газета", N 202, 08.10.2003.
35
занимаются законотворчеством и реализуют власть, как центра, так и на
местах
56
.
Конечно же, нельзя не учитывать культуру и обычаи русского
государства при анализе его законодательства. Поэтому ученые до сих пор не
могут прийти к единому мнению в вопросе о причислении России к какой-
либо модели построения взаимоотношений между государственной властью и
местным самоуправлением. Скорее всего, необходимо выделить еще одну
модель, нетипичную для других государств - русскую.
Принципы местного самоуправления — это базовые основы, идеи,
лежащие в основе организации и деятельности населения. Они обусловлены
природой местного самоуправления, формируемых им органов, самостоятельно
осуществляющих управление муниципальными делами
57
.
Принципы закреплены в Европейской хартии местного самоуправления
58
,
Конституции Российской Федерации, Федеральном законе «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
других законодательных актах. Это придает принципам нормативно-правовой
характер общеобязательных требований.
Классификация принципов проводится по источнику. Принципы делятся
на конституционные, или общие, и иные.
К общим принципам местного самоуправления относятся:
- самостоятельность решения населением вопросов местного значения;
- организационная обособленность местного самоуправления в системе
управления государством;
- взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении
общих задач и функций;
- сочетание представительной демократии с формами прямого
56
Савин В.И. Местное самоуправление в системе публичной власти в России / В.И. Савин // Среднерусский
вестник общественных наук. 2017. Т. 12. № 3. С. 150-155.
57
Ларичев А. Правовые основы местного самоуправления в России. - М.: Юридический Центр, 2015. С. 79
58
"Европейская хартия местного самоуправления" (совершено в Страсбурге 15.10.1985) Конвенция
ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 N 55-ФЗ // "Бюллетень международных договоров", N 11,
1998.
36
волеизъявления граждан;
- соответствие материальных и финансовых ресурсов местного
самоуправления его полномочиям;
- ответственность органов местного самоуправления и их должностных
лиц перед населением и государством;
- многообразие организационных форм осуществления местного
самоуправления;
- соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении
местного самоуправления;
- законность в организации и осуществлении местного самоуправления;
- гласность при осуществлении местного самоуправления;
- сочетание коллегиальности и единоначалия в местном самоуправлении;
- наличие государственных гарантий местного самоуправления;
- возможность передачи на уровень местного самоуправления исполнения
отдельных государственных полномочий.
Основы осуществления местного самоуправления в Российской
Федерации заложены, прежде всего, в Конституции Российской Федерации,
которая в свою очередь отражает основы осуществления местного
самоуправления в соответствии с международным законодательством, а именно
в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления, в
соответствии со статьей 2 которого принцип местного самоуправления должен
быть признан во внутреннем законодательстве, и там, где это практически
целесообразно, в конституции государства.
В соответствии с положениями статьи 3 Европейской Хартии под
местным самоуправлением понимается право и способность органов местного
самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и
управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией
и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или
собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного,
прямого, равного и всеобщего голосования. Советы или собрания могут
37
располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение ни в
коей мере не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или
любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по
закону.
Аналогичные правила закреплены и в Федеральном Законе «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
где в пункте 2 статьи 4 сказано, что Изменение общих принципов организации
местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом,
допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий
Федеральный закон
59
.
Базовое положении о признании наличия местного самоуправления
закреплено в статье 12 Конституции РФ: «В Российской Федерации признается
и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах
своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не
входят в систему органов государственной власти.
В соответствии с положениями статьи 130 Конституции РФ Местное
самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное
решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и
распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление
осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм
прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного
самоуправления.
Самостоятельность в принятии решения и осуществления правления на
местах закреплена в статье 132 Конституции РФ: «Органы местного
самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью,
формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают
местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а
также решают иные вопросы местного значения. Органы местного
59
Рябова Т.М. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления / Т.М. Рябова //
Материалы Ивановских чтений. 2018. № 1-1 (18). С. 113-117.
38
самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными
полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных
и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна
государству».
Кроме того, в Конституции РФ в статье 133 закреплено право на
судебную защиту обеспечения реализации местного самоуправления: «Местное
самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную
защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате
решений, принятых органами государственной власти, запретом на
ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией
Российской Федерации и федеральными законами».
Раскрыть подробно каждый принцип осуществления местного
самоуправления нам не позволяет предоставленный объем работы, но указав их
и раскрыв базовые положения, можно заключить, в настоящее время в России
интенсивно идет построение и укрепление местного самоуправления и
обеспечение его реализации правовыми актами как на международном, так и на
внутреннем уровне. В свою очередь, принимаемое законодательство на уровне
страны осуществляется самым высоким соответствием с международными
стандартами и правилами на международном уровне.
Вывод по первой главе:
Конституция РФ заложила основы взаимодействия органов
государственной и муниципальной власти через систему гарантий и защиты
местного самоуправления, поэтому органы местного самоуправления
функционируют в постоянном взаимодействии с государственными органами.
Формы данных отношений могут быть разнообразными. Это может быть
информационное, аналитическое и правовое обеспечение, совместное решение
общих задач, финансирование отдельных мероприятий, создание совместных
координирующих органов (согласительных комиссий, консультационных и
совещательных постоянных и рабочих групп).
Взаимодействие и сотрудничество органов государственной власти и
39
органов местного самоуправления полагается не столько на подчинении,
сколько на заинтересованности в объединении ресурсов в целях повышения
качества жизни. Взаимодействие между органами государственной власти и
местного самоуправления происходит по направлениям, которые носят
название структурно-функциональных связей.
Таким образом, между органами государственной власти и местного
самоуправления существуют такие виды связи, как: 1) субординационные, т.е.
упорядоченные; 2) реординационные, т.е. упорядоченные снизу-вверх и 3)
координационные, т.е. упорядоченные.
40
Глава 2. Анализ взаимодействия органов государственной власти
и органов местного самоуправления на примере г. Москва
2.1. Принципы взаимодействия между органами государственной власти и
местного самоуправления г. Москва
Любое взаимодействие строится на определенных принципах. Они
определяют: какими эти взаимоотношения должны быть; какова должная
модель поведения субъектов взаимодействия, какие идеи должны лежать в их
основе.
Особенность их заключается, в том, чтобы обеспечить из всего
многообразия возможных взаимоотношений именно взаимодействие как
необходимое условие оптимизации и повышения эффективности
управленческой деятельности органов публичной власти, к которым относятся
органы государственной власти и местного самоуправления
60
.
Учеными предлагаются различные подходы к определению
основополагающих начал взаимодействия органов государственной власти и
местного самоуправления
61
.
Принимая во внимание все подходы в определении основополагающих
начал взаимодействия органов государственной власти и местного
самоуправления можно выделить следующую систему принципов, на которых
должны строиться отношения между органами государственной власти и
органами местного самоуправления:
1. принцип законности как основополагающий во взаимоотношениях
между любыми органами государственного и муниципального
управления. Вся деятельность субъектов взаимодействия должна
основываться на строгом, точном и неукоснительном соблюдении
законодательства, регламентирующего организацию взаимодействия
60
Рябова Т.М. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления / Т.М. Рябова //
Материалы Ивановских чтений. 2018. № 1-1 (18). С. 113-117.
61
См.: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: Проблемы развития
конституционно-правовой модели. М.:Статут,2007. С. 138-140 Шугрина Е. С. Муниципальное право
Российской Федерации : учеб. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. С.350-355;
Мильшин Ю.Н., Чаннов С.Е. Муниципальное право России: учебное пособие. М.:Дашков и К., 2006. С.115-116
41
органов государственной власти и органов местного самоуправления,
компетенцию, формы и методы работы, а также иные аспекты их
деятельности;
2. принцип самостоятельности, т.е. в пределах собственной компетенции
государственные и муниципальные органы самостоятельно планируют и
организуют свою работу, принимают решения, обеспечивают контроль за
их выполнением;
3. принцип равноправия. Взаимодействие не должно носить характера
власти-подчинения, взаимодействие предполагает построение отношений
на основе партнерства;
4. принцип взаимного согласования принимаемых решений и действий,
затрагивающих интересы сторон. Закрепление такого единства и согласия
правовыми средствами будет способствовать эффективной совместной
деятельности государственных органов, их взаимодействию;
5. принцип взаимной ответственности, это означает, что во
взаимоотношениях между органами государственной власти и органами
местного самоуправления речь должна вестись не только об
ответственности органов местного самоуправления перед
государственными, но и об ответственности самих государственных
органов;
6. принцип обеспеченности ресурсами - направлен прежде всего на
обеспечение органов местного самоуправления средствами,
необходимыми им для реализации возложенных на них полномочий, как
переданных им государством, так и относящихся к их предметам ведения;
7. принцип приоритетности интересов населения, учет исторических и иных
местных традиций
62
.
Анализируя действующее законодательство о местном самоуправлении,
важно отметить, что четкого выражения принципы взаимодействия органов
62
Попов Г.А. Местное самоуправление и национальный вопрос в России / Г.А. Попов // Синергия Наук. 2017.
№ 12. С. 494-499.
42
государственной власти и местного самоуправления в нем не нашли. В
соответствии с п. «н» ч.1 ст.72 Конституции РФ «установление общих
принципов организации местного самоуправления» находится в совместном
ведении Федерации и ее субъектов. Это предполагает, что Федерация издает
рамочные федеральные законы. Более детально этот вопрос должен
регулироваться законами и иными актами субъектов РФ.
2.2.Наделение органов местного самоуправления г. Москва
государственными полномочиями
Вопрос о допустимости самой конструкции «наделения» муниципальных
органов «отдельными полномочиями» государства является достаточно новым
для отечественной юриспруденции и во многом обусловлен конституционной
концепцией разделения муниципальной и государственной власти. Норма ч.2
ст. 132 Конституции РФ является оригинальной и не имеет аналогов в
конституционном праве зарубежных стран. В силу ее требований, во-первых,
органы местного самоуправления могут наделяться отдельными
государственными полномочиями, что исключает передачу на местный уровень
всех полномочий государства или значительной их части; во-вторых, данное
наделение требует исключительно законодательной формы (запрещено
наделять отдельными полномочиями посредством подзаконных правовых
актов); в- третьих, условием допустимости наделения муниципальных органов
отдельными полномочиями государства является передача необходимых для их
осуществления материальных и финансовых средств. Деятельность
муниципалитетов в указанном случае подпадает под контрольные полномочия
государства
63
.
Анализируемая часть ст. 132 Конституции РФ в определенной мере
противопоставляется нормативному содержанию предыдущей, первой части
этой статьи. Из контекста этой нормы видно, что по вопросам местного
63
Петрова Т.А. Местное самоуправление в современных реалиях / Т.А. Петрова // Вестник Томского
государственного университета. Экономика. 2017. № 39. С. 174-181.
43
значения деятельность местного самоуправления не подконтрольна
государству, а государство вроде бы, как и не обязано передавать необходимые
для их осуществления материальные и финансовые ресурсы.
Однако данное толкование расходится с практикой конституционного
правосудия. Конституционный Суд Российской Федерации многократно
подчеркивал, что самостоятельность местного самоуправления не означает, что
государство слагает с себя публично-правовую обязанность поддерживать
муниципальные образования соответствующими материальными и
финансовыми средствами
64
.
Это касается не только отдельных государственных полномочий, но и
вопросов местного значения. Перечень вопросов местного значения также
дается в законодательстве (в Конституции РФ они не указаны). Следовательно,
содержание частей первой и второй ст. 132 Конституции РФ не так уж и
различно. И в первом, и во втором случае для определения полномочий органов
местного самоуправления необходимо наличие законодательного акта и
государственного финансирования, а также иного материального обеспечения
реализации полномочий (публичная собственность). Для этого государство
определяет перечень местных налогов и сборов (полностью зачисляемых в
муниципальные бюджеты), регулирующих фискальных платежей (являющихся
федеральными и региональными налогами и сборами, частично зачисляемых в
муниципальные бюджеты), дотаций и субвенций в местные бюджеты из
федерального и регионального бюджетов. При составлении, утверждении и
исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из
необходимости минимизации размера дефицита бюджета
65
.
Методологический подход ч. 2 ст. 132 Конституции РФ длительное время
не получал более подробную законодательную регламентацию. До принятия
64
Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-П «По делу о проверке
конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и
бюджетном процессе в Челябинской области» в связи с запросом Челябинского областного суда» // СЗ РФ. -
2003. - № 46. - Ст. 4509.
65
Самсонова, Е.К. Обеспечение сбалансированности государственного бюджета в современных условиях:
проблемы и пути решения / Е.К. Самсонова // Вестник Санкт- Петербургского университета МВД России. -
2011. - № 1 (49). - С. 152-155.