54
день, как мы уже упоминали в начале диссертационного исследования, местное
самоуправление все еще претерпевает множество изменений и до конца не
прошло путь его становления. Однако, не смотря на переходный этап, уже
можно выявить множество недостатков нормативноправовых актов,
регулирующих данную сферу.
Сам по себе процесс формирования местного самоуправления можно
охарактеризовать и как положительное явление, так и в качестве
отрицательного. Модернизация чего-либо — это всегда стремление достичь
совершенства, преобразовать объект таким образом, чтобы он функционировал
в полной мере. Но и, конкретно, процесс модернизации местного
самоуправления в настоящее время нельзя назвать вполне удачным, так как
есть и множество пробелов и проблем, хоть и были устранены проблемы
предыдущих редакций правовых актов, а также правоприменительной
практики
77
.
Пожалуй, основной причиной некоторых неэффективных действий
является то, что преобразование местного самоуправление происходит в
условиях финансово-экономического и политического кризисов.
Как мы уже писали, после принятия Конституции РФ, был принят
Федеральный закон о местном самоуправлении. Данный законодательный акт
установил поддержку местного самоуправления государством. Так, исходя из
его положений, впервые была регламентирована возможность создания
объединений муниципальных образований. Они могли создаваться в форме
ассоциаций, а также союзов. Их целью является координация деятельности
органов местного самоуправление, контроль и порядок реализации прав и
интересов.
Но данный нормативный акт не был принят в практической деятельности,
вследствие чего был принят уже ныне действующий Федеральный закон об
общих принципах организации местного самоуправления. Причин отмены акта
77
См.: Аверин М.Б. Теория и история государства и права: учебное пособие — Москва, Саратов:
Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России), 2016. — С. 211.
55
было множество: территориально- организационная основа местного
самоуправления; проблема, состоящая во взаимосвязи местного
самоуправления и государственной власти и иные проблемы.
Модернизация по своей сути предопределяет изменения в той или другой
сфере, а также в нормативно-правовых актах местного самоуправления.
Полагаем, что нормативные акты и в настоящее время требуют изменений, так
как достаточно большое количество пробелов имеют место быть.
Еще в начале 21 века Президент Российской Федерации в своем послании
к Федеральному Собранию обратился с целью побуждения к реформированию
местного самоуправления. Реформа местного самоуправления определяется как
форма реализации народом данной ему власти. Кроме того, её можно
определить как форму развития и достижения задач, которые были поставлены
перед населением муниципального образования.
Современный Федеральный закон более детально урегулировал вопросы
местного значения. Кроме того, он упростил категории муниципальных
образований, а также задал критерии, разграничивающие такие образования.
Несмотря на все плюсы Нового Закона, в нем присутствуют и некоторые
пробелы, и противоречия. Так, например, Закон устанавливает процедуру
местного референдума, но не указывает условия его проведения.
Стоит также отметить, что данный акт устанавливает положения,
согласно которым происходит возвышение роли представительных органов
местного самоуправления.
Но, так же, как и другие ученые, мы можем отметить, что в настоящее
время предполагаемое направление, о котором говорилось выше, не было
реализовано. Возможно, причина данного явления кроется в подмене работы
выборных органов деятельности муниципальных чиновников.
Следует также отметить, что проблема заключается и финансовом
регулирование местного самоуправления.
Финансовая база МСУ состоит из нескольких элементов:
- приобретение средств в соответствии с налоговым и бюджетным
56
- законодательством ;
- приобретение средств при помощи увеличения собственных
доходов.
Основная проблема состоит в том, что финансовая база недостаточно
урегулирована, в связи с чем, бюджеты многих муниципальных образований
меньше, чем того необходимо для реализации необходимых полномочий и
удовлетворения потребностей населения.
В настоящее время местное самоуправление обладает большим
значением для социальной, политической и экономической сферы.
Экономическое значение местного самоуправления заключается во
внесении вклада в экономику страны, увеличение эффективности
функционирования хозяйства и иные причины.
Социальное назначение местного самоуправления заключается в
достижении улучшения качества жизни населения муниципального
образования. Согласно законодательству, одной из главных ОМС является
обеспечение удовлетворения потребностей жителей муниципальных
образования.
Среди таких мероприятий можно выделить введение дотаций с целью
поощрения должностных лица. Такие дотации вводятся для достижения
эффективного социально-экономического развития всего местного
самоуправления.
Политическое же значение заключается в совершенствовании способов
народовластия. Законодательное увеличение возможностей для участия
населения в решении вопросов местного значения.
Согласно Уставу г.Москвы граждане обладают правом реализовывать
творческую инициативу касательно вопросов местного значения. Однако, в
ходе практической деятельности часто данное право нарушается либо не
соблюдается.
Таким образом, рассмотрев основные моменты и факторы развития
местного самоуправления, мы выделили те области, которые претерпевают
57
больше всего проблем правового регулирования.
В связи с проведенным исследованием мы можем выделить некоторые
проблемы местного самоуправления.
Основная проблема заключается в недостаточной государственной
поддержке местного самоуправления. В связи, с чем возникают и вопросы
экономического характера. Местное самоуправление на сегодняшний день все
еще претерпевает множество изменений и до конца не прошло путь его
становления.
Пожалуй, основной причиной некоторых неэффективных преобразований
является то, что модернизация местного самоуправление происходит в
условиях финансово-экономического и политического кризисов.
Второй проблемой является территориальная организация местного
самоуправления, которая сформировалась в субъектах. Она не дает в полной
мере пользоваться правом на местное самоуправление населению множества
городов и сельских поселений.
Также, главной проблемой стало то, что муниципальные образования
претерпевают экономическую несостоятельность. То есть муниципальным
образованиям не хватает финансирования. На данную проблему указывают
множество авторов .
Множество законодательных актов пытались разрешить данную
проблему. Среди основных целей таких актов можно выделить:
соблюдение конституционного права граждан на местное
самоуправление;
четкое разделение полномочий и ответственности органов
государственной власти и органов местного самоуправления;
78
- соблюдение баланса властных полномочий в регионах;
- снабжение ОМС всем полномочиями и необходимыми ресурсами,
- которые служат с целью самостоятельного решения вопросов
78
См.: Лейбутина Е.В.. "Развитие местного самоуправления региона: проблемы и пути решения" Проблемы
современной экономики, №. 4 (52), 2014, С. 214-218.
58
местного значения и иные цели.
Стоит отметить, что в настоящий момент такие цели не соблюдаются в
полной мере. Данную проблему, как и ранее, указывалось, можно решить при
помощи целостного подхода, который будет основан на четком установлении
места и роли института местного самоуправления в системе политической
власти, при учете всех политических, правовых, экономических и социальных
факторов, которые влияют на формирование, статус и функционирование ОМС.
Таким образом, значение экономической основы для местного
самоуправления достаточно велико, ведь именно она определяет организацию
местного самоуправления и способность муниципального образования в
должной мере реализовывать возложенные на местные органы обязанности.
Поэтому полагаем, что каждое муниципальное образование должно иметь
необходимую муниципальную собственность, а также самостоятельные
источники доходов для исполнения всех важных функций.
Закон о местном самоуправлении наделяет ОМС отдельными
государственными полномочиями. Данный факт свидетельствует о том,
полномочия выходят за границы деятельности местного самоуправления, если
рассматривать его в качестве вида самоорганизации населения местных
территориальных образований с целью решения вопросов местного значения.
Стоит также отметить, что данная проблема больше затрагивает область
применения конституционных норм. Конституция говорит о том, что ОМС не
входят в систему органов государственной власти, и в то же время, дает им
возможность наделения их государственными полномочиями.
На наш взгляд это говорит о недостаточной урегулированности
положений Закона о местном самоуправлении. Ведь, в связи с этим возникает и
пробелы в ходе практической деятельности по поводу неясности разграничений
предметов ведения.
С целью предотвращения правовых споров и нарушений
законодательства, органам местного самоуправления необходимо исполнять
возложенные на них полномочия в соответствии с законодательством. В
59
противном случае, при несоблюдении норм закона или превышении
полномочий, должностное лицо может понести установленную российским
законодательством ответственность за совершение противоправных деяний.
Такое надлежащие правоприменение всегда будет являться гарантом
верной трактовки норм законодательных актов.
Не всегда в ходе практической деятельности выглядит все так
положительно. На деле же существует проблема в отсутствии единообразного
подхода к толкованию норм законов. Поэтому должностные лица, в некоторых
случаях, не могут точно определить, должны ли он руководствоваться
собственными суждениями, или действовать строго согласно установленному
законом порядку.
Существует также такая проблема, как попытки ограничения местного
самоуправления. Данная проблема касается многих субъектов нашего
государства. Власти пытаются объединить местные органы в более крупные
объединения. Некоторые авторы также видят в этом проблему ненужности
местного самоуправления.
Также, можно отметить, что с точки зрения тех, кто поддерживает
данную концепцию, такое объединение позволит сэкономить материальные и
иные ресурсы, которые требуются для реализации их полномочий.
Но с другой стороны, со стороны принятия данной проблемы, мы
считаем, что указанное преобразование не будет иметь успеха, так как власти
на местах учитывают специфику каждого своего муниципального образования,
в соответствии, с чем разрабатывает нормативные акты и методы управления.
В более крупных территориальных образованиях будет невозможно
учесть все особенности, что приведет к ухудшению качества законодательных
актов.
Существует также и такая проблема, как недовольство региональных
руководителей муниципалитетами, в частности, причиной их негативного
отношения являются проблемы жилищно-коммунального хозяйства, проблемы
выплаты заработной платы и иные проблемы. Они полагают, что объединение
60
территорий муниципальных образований позволит объединить их доходы.
В итоге мы хотели бы отметить, что благодаря анализу данной
диссертации мы выявили проблему желания государственных властей
объединить муниципальные образования.
Публичное управление в России достаточно динамично развивается,
наравне с системой государственной и местной власти. На наш же взгляд, такое
динамичное реформирование порождает некоторые пробелы в подсистеме
публичного управления.
Некоторые авторы также критикуют положения действующего
российского законодательства и сложившуюся правоприменительную
практику, допускающие выполнение обязанностей, как на возмездной, так и на
безвозмездной основе.
Глава муниципального образования, который реализует свою
деятельность на непостоянной основе, не может удовлетворить потребности
муниципального управления.
Данное несоответствие должно быть четко отражено в законе, а также
содержать указанный запрет.
Нельзя не согласиться с данной точкой зрения, однако, стоит отметить,
что глава местного самоуправления действует на непостоянной основе
достаточно редко, а также нарушается право муниципального образования на
самостоятельное решение по поводу оплаты труда главы образования.
Также стоит отметить, что от главы местного самоуправления зависит
полностью функционирование данного института. Если глава муниципального
образования не обладает достаточной самостоятельностью или его
деятельность является неэффективной, то страдать от того будет население
муниципального образования.
Также, функции главы муниципального образования в качестве гаранта
не будут эффективными, если он будет осуществлять свои полномочия лишь в
свободное от основной деятельности время или, если он будет зависеть от
других органов и должностных лиц местного самоуправления.
61
В настоящее время можно отметить проблему реализации контрольной
функции органами. Необходимо создать такие органы, деятельность которых
будет регламентирована на законодательном уровне.
Стоит также отметить, что контрольную деятельность органы местного
самоуправления должны реализовывать обязательно, а также базироваться на
достоверных сведениях, которые были получены законным путем.
В случае неисполнения таких условий, должностные лица, нарушившие
их, должны будут понести ответственности за противоправные деяния.
Также полагаем, что особое внимание стоит уделить контролю
бюджетных и имущественных сфер, так как в настоящее время коррупция в
нашем государстве «процветает», а национальный план и федеральные законы
перед ней бессильны.
Принципиально иная ситуация сложилась с механизмом наделения
органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями (делегирование полномочий) с предоставлением органам
местного самоуправления субвенций на их осуществление. Законы о наделении
органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями приняты в 84 из 85 субъектов Российской Федерации (за
исключением города федерального значения Севастополя). Адресатом
делегированных государственных полномочий являются органы местного
самоуправления всех без исключения муниципальных районов и городских
округов, более 75 процентов городских и более 95 процентов сельских
поселений, а в городах федерального значения Москве – всех внутригородских
муниципальных образований. Нередкой является ситуация осуществления
органами местного самоуправления нескольких десятков делегированных
государственных полномочий.
Отдельные государственные полномочия, осуществляемые органами
местного самоуправления (делегированные полномочия), подразделяются на 3
группы:
- полномочия Российской Федерации, делегированные напрямую органам
62
местного самоуправления;
- полномочия Российской Федерации, делегированные органам
государственной власти субъекта Российской Федерации с правом их
частичного или полного делегирования органам местного самоуправления
(субделегирование);
- полномочия органов государственной власти субъектов Российской
Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации либо ее
субъектов, делегированные органам местного самоуправления.
Напрямую органам местного самоуправления делегированы два
федеральных государственных полномочия – составление списков присяжных
заседателей и осуществление первичного воинского учета в поселениях, в
которых отсутствуют военные комиссариаты. В 2018 году в осуществлении
полномочий по первичному воинскому учету было задействовано 16,5 тыс.
муниципалитетов, в 2019 году 15,4 тыс. муниципалитетов (что составляет 75 и
71 процент от числа муниципалитетов, вступивших в соответствующий
бюджетный год в качестве участников бюджетного процесса).
30 федеральных государственных полномочий переданы органам
государственной власти субъектов Российской Федерации с правом
дальнейшей передачи органам местного самоуправления (субделегирования). К
этой группе относятся полномочия по осуществлению регистрации актов
гражданского состояния, по проведению Всероссийской переписи населения и
Всероссийской сельскохозяйственной переписи, по обеспечению жильем и
компенсационными выплатами для отдельных категорий граждан – ветеранов,
бывших военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов,
пострадавших в результате Чернобыльской аварии, аварии на
производственном объединении «Маяк» и испытаний на Семипалатинском
полигоне.
В осуществлении полномочий по регистрации актов гражданского
состояния в 2018 году участвовало 2,8 тыс. муниципалитетов, а в 2019 году –
1,9 тыс. муниципалитетов. Устойчивой тенденцией последних лет стало
63
развитие сети органов записи актов гражданского состояния субъектов
Российской Федерации, и, соответственно, сокращение числа
муниципалитетов, являющихся адресатами указанного полномочия как
делегированного.
Наиболее часто в числе делегируемых органам местного самоуправления
«собственных» полномочий органов государственной власти субъектов
Российской Федерации оказываются полномочия в административно-
деликтной сфере (создание и обеспечение деятельности административных
комиссий, а также комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав),
полномочия в социальной сфере (здравоохранение, образование, опека и
попечительство, социальная защита населения). Муниципальным районам
нередко также передаются полномочия по выравниванию бюджетной
обеспеченности входящих в их состав поселений. Несколько реже в числе
передаваемых муниципалитетам оказываются полномочия органов
государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере жилищно-
коммунального хозяйства (включая регулирование тарифов на услуги
организаций коммунального хозяйства), организации транспортного
обслуживания населения, поддержки сельскохозяйственного производства.
Помимо полномочий по решению вопросов местного значения, а также
делегированных государственных полномочий за органами местного
самоуправления статьями 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ
закреплен ряд прав (вопросов, в решении которых они имеют право принимать
участие). Число таких прав в 2018 г. увеличилось для поселений с 14 до 15, для
муниципальных районов с 13 до 14, для городских округов с 15 до 16, для
внутригородских районов с 5 до 6 (дополнительным правомочием, введенным
Федеральным законом от 29 июля 2018 г. № 244-ФЗ, стало осуществление
мероприятий по защите прав потребителей). При этом следует отметить, что
правомочиями по совершению отдельных нотариальных действий в интересах
жителей населенных пунктов, в которых нет нотариусов, в 2018 году
воспользовались 7,0 тыс. муниципалитетов, в 2019 году – 6,4 тыс.