76
Ведется активная работа по взаимодействию с государствами –
участниками Содружества Независимых Государств: участие в наблюдении
за президентскими и парламентскими выборами в странах Содружества (4
октября 2015 г. – участие в наблюдении за выборами депутатов парламента
Киргизской Республики в составе миссии наблюдателей от Содружества; 11
октября 2015 г. – участие в наблюдении за выборами президента Республики
Беларусь в составе миссии наблюдателей от Содружества).
В 2016 г. в Ленинградской области проведены организационные
мероприятия, завершившиеся принятием двух областных законов по
преобразованию Аннинского и Виллозского сельских поселений
Ломоносовского муниципального района в городские поселения. Городские
поселки Новоселье и Виллози определены административными центрами
соответственно Аннинского и Виллозского городских поселений.
18 сентября 2016 г. в единый день голосования состоялись выборы
депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской
Федерации седьмого созыва и депутатов Законодательного собрания
Ленинградской области шестого созыва, а также:
- муниципальные выборы совета депутатов в Агалатовском и
Новодевяткинском сельских поселениях Всеволожского муниципального
района;
- досрочные выборы депутатов совета депутатов Приладожского
городского поселения Кировского муниципального района;
- дополнительные выборы депутатов в семи муниципальных
образованиях (Изварское сельское поселение Волосовского муниципального
района, Колтушское сельское поселение Всеволожского муниципального
района, Сусанинское сельское поселение Гатчинского муниципального
района, муниципальное образование «Город Ивангород» и Пустомержское
сельское поселение Кингисеппского муниципального района, Подпорожское
городское поселение и Сланцевское городское поселение).
77
Средняя явка избирателей на выборах 2016 г. по Ленинградской
области составила 43 %. Наиболее активно на выборах голосовали
избиратели Кировского муниципального района (средняя явка на выборах
составила 50,7 %), Бокситогорского муниципального района (50,2 %) и
Сосновоборского городского округа (49,8 %). Наименьшую активность
показали избиратели Всеволожского (37,2 %) и Тосненского (36,7 %)
муниципальных районов.
В 2016 г. во всех муниципальных районах Ленинградской области
активно осуществлялись мероприятия и проекты по решению вопросов
местного значения поселений в рамках реализации областных законов от 14
декабря 2012 г. № 95-оз «О содействии развитию на части территорий
муниципальных образований Ленинградской области иных форм местного
самоуправления» (далее закон о старостах) и от 12 мая 2015 г. № 42-оз «О
содействии развитию иных форм местного самоуправления на части
территорий населенных пунктов Ленинградской области, являющихся
административными центрами поселений» (далее закон об общественных
советах).
Мероприятия и проекты были предложены старостами сельских
населенных пунктов (1755 человек) и общественными советами
административных центров поселений (416 советов) и поддержаны
населением.
Оказание государственной поддержки местных инициатив граждан
осуществляется в рамках подпрограммы «Создание условий для
эффективного выполнения органами местного самоуправления своих
полномочий» государственной программы Ленинградской области
«Устойчивое общественное развитие Ленинградской области», при
обязательном условии софинансирования из бюджетов поселений. В
административных центрах поселений обязательным условием также
является вклад граждан и юридических лиц (индивидуальных
78
предпринимателей) в различных формах денежных средствах, трудовое
участие, предоставление помещений, технических средств.
В 2016 г. на реализацию закона о старостах субсидии из областного
бюджета получило 171 поселение на общую сумму 210 млн р. (на уровне
2015 г.), на реализацию закона об общественных советах поселениям
выделено 250 млн р. (100 % от запланированного объема). Субсидии освоены
на 97 и 98 % соответственно. Софинансирование за счет средств местных
бюджетов составило 23 % от предоставленного объема субсидий, вклад
граждан – 5 % [15].
Как и в прошлые годы, инициатива граждан в основном направлена
улучшение условий и качества жизни – это ремонт дорог, уличного
освещения, благоустройство придомовых территорий, скверов, обустройство
контейнерных площадок, улучшение водоснабжения, противопожарные
мероприятия, обустройство детских и спортивных площадок.
Всего реализовано 1196 мероприятий в сельских населенных пунктах
(84 % к уровню 2015 г. в результате укрупнения мероприятий), 260 проектов
в административных центрах (в основном все проекты комплексные). В 2017
г. объем государственной поддержки предусмотрен на уровне 2016 г. – 210
млн р. и 250 млн р. соответственно.
В рамках концепции «Инициативное бюджетирование» в 2017 г.
планируется завершение работ по модернизации нормативной правовой базы
по вопросу развития иных форм местного самоуправления, в том числе в
части возможности выдвижения инициатив не только сельскими старостами
и общественными советами, но и другими инициативными группами
(местными сообществами).
С учетом изменений в сфере административнотерриториального
устройства Ленинградской области областными законами от 29 декабря 2016
г. № 113-оз (изменение статуса Виллозского сельского поселения
Ломоносовского муниципального района в связи с наделением его статусом
79
городского поселения (Виллозское городское поселение)) и от 29 декабря
2016 г. № 116-оз (изменение статуса Аннинского сельского поселения в связи
с наделением его статусом городского поселения (Аннинское городское
поселение)) территория субъекта по состоянию на 01 января 2017 г.
разграничнена на 64 городских поселения и 135 сельских поселений,
входящих в состав 17 муниципальных районов, а также Сосновоборский
городской округ (не входящий в состав муниципального района). Всего в
Ленинградской области – 217 муниципальных образований; 2944 населенных
пункта (66 – городских и 2878 – сельских) [21].
Средняя численность населения муниципальных образований
Ленинградской области составляет порядка 8 тыс. чел., что на четверть
превышает аналогичный показатель в среднем по России, является
результатом более высокой плотности населения в Ленинградской области (в
сравнении с другими регионами России) и в целом соответствует среднему
показателю по Северо-Западному федеральному округу (табл. 2.1).
Таблица 2.1. Сравнительная характеристика средней численности
населения муниципальных образований Ленинградской области,
Ленинградская
область
Северо-Западный
федеральный округ
Российская
Федерация
Муниципальные
образования всех типов
8 316
9 699
6 575
Городские округа
68 045
95 200
133 031
Муниципальные
районы
102 156
29 754
31 543
Городские поселения
18 919
12 339
13 979
Сельские поселения
4 105
1 920
1 866
По состоянию на 1 сентября 2017 г. численность постоянного
населения Ленинградской области составляет 1804,7 чел. (в том числе
городское – 1146,8 тыс. чел., сельское – 657,9 тыс. чел. и сначала года
увеличилась на 12,8 тыс. чел. или на 0,7 % [21].
80
Численность населения единственного городского округа
Ленинградской области в два раза меньше показателя по России и в полтора
раза меньше по Северо-Западному федеральному округу.
Средняя численность населения муниципальных районов
Ленинградской области составляет 102 156 человек, что более чем в три раза
выше среднего показателя, как по федеральному округу, так и по России.
Несмотря на то, что численность населения муниципальных районов
минимальна в Лодейнопольском и Подпорожском муниципальных районах,
тем не менее, данный показатель сопоставим со среднероссийскими и
средними по округу значениями.
Средняя численность населения городских и сельских поселений
составляет 18 919 и 4 105 чел. соответственно, что также в полтора-два раза
выше аналогичных показателей по России и округу.
Таблица 2.2
Показатели, характеризующие размер муниципальных образований
Ленинградской области, на начало 2017 г., чел.
Муниципальный
район
Численность
населения
Численность населения
городских поселений
Численность
населения сельских
поселений
Муниципальные районы
Бокситогорский
50 412
От 3527 (ГП
Ефимовское) до 20379
(ГП Пикалевское)
От 336 (СП
Радогощинское) до
3360 (СП Борское)
Волосовский
51 923
Численность населения
единственного городского
поселения Волосовское
составляет
12 148
От 1370 (СП
Беседское) до 4951
(Бегуницкое)
Волховский
91 268
От 8413 (ГП
Новоладожское) до
45195 (ГП Волховское)
От 723 (СП Свирицкое)
до 4857 (СП Пашское)
Всеволожский
326 753
От 7031 (ГП Дубровское)
до 70292 (ГП
Всеволжское)
От 3953 (СП
Юкковское) до 26597
(СП Колтушское)
81
Выборгский
202 766
От 1120 (ГП Высоцкое)
до 78457 (ГП
Выборгское)
От 5471 (СП
Красносельское) до
15209 (СП Полянское)
Гатчинский
245 619
От 95186 (ГП
Гатчинское) до 3606
(ГП Дружногорское)
От 5277 (СП
Сяськелевское) до 9962
(СП
Большеколпанское)
Кингисеппский
78 697
От 10539 (ГП
Ивангородское) до
47312 (ГП
Кингисеппское)
От 905 (СП
Нежновское) до 3740
(СП Большелуцкое)
Киришский
63 666
От 3947 (ГП
Будогощское) до
51930 (ГП
Киришское)
От 1101 (СП
Кусинское) до 2845
(СП Глажевское)
Кировский
105 084
От 3204 (ГП
Павловское) до 25978
(ГП Кировское)
От 1378 (СП
Суховское) до 2990
(СП Шумское)
Лодейнопольский
29 223
От 906 (ГП
Свирьстройское) до
19671 (ГП
Лодейнопольское)
От1867(СП Янегское)
до 3921 (СП
Алеховщинское)
Ломоносовский
69 861
От 2872 (ГП
Большеижорское) до
4346 (ГП Лебяженское)
От 2344 (СП
Копорское) до 9197
(СП Горбунковское)
Лужский
74117
От 2911 (ГП
Толмачевское) до 35785
(ГП Лужское)
От 1313 (СП
Торковичское) до 4782
(СП Заклинское)
Подпорожский
29 732
От 2638 (ГП Важинское)
до 17678 (ГП
Подпорожское)
3085 (СП Винницкое)
Приозерский
62 039
От 4289 (ГП
Кузнечинское) до 18616
(ГП Приозерское)
От 744 (СП
Севастьяновское) до 11
357 (СП Сосновское)
Сланцевский
43 229
32838 ГП Сланцевское
От 674 (СП
Черновское) до 2257
(СП Старопольское)
Тихвинский
69 800
57900 ГП Тихвинское
От 508 (СП
Пашозерское) до 2429
(СП Шугозерское)
Тосненский
129 682
От 3323 (ГП Рябовское)
до 37875 (ГП Тосненское)
От 532 (СП
Шапкинское) до
14170 (СП
Тельмановское)
Городские округа
Сосновоборский
68 045
-
-
Источник: [17].
82
Сопоставление распределения населения по различным типам
муниципальных образований показывает, что средняя численность жителей
муниципалитетов Ленинградской области, за исключением городского
округа, превышает аналогичные показатели по России. При сопоставлении с
размером муниципальных образований Северо-Западного федерального
округа видно, что средняя численность населения городского округа
существенно ниже. Таким образом, имеется основание рассмотреть вопрос о
возможности укрупнения городского округа. Наличие большого числа
поселений, высокая дифференциация их размеров (численности населения), а
также наличие поселений с численностью населения меньше средних
значений по области, дает также основание рассмотреть возможность
укрупнения отдельных поселений.
Низкая численность населения отдельных поселений зачастую не
позволяет сформировать достаточную основу для самостоятельного
социально-экономического развития, является причиной неравномерного
распределения расходов местных бюджетов между расходами на содержание
муниципальных органов власти и на решение вопросов местного значения.
Особо актуальна эта проблема для сельских поселений. Падение
объемов сельскохозяйственного производства в предыдущие годы,
сокращение рабочих мест, низкий уровень доходов, занятых в сельском
хозяйстве привели к оттоку населения из сельских поселений, сокращению
экономической базы развития территорий.
Зарубежные исследователи отмечают, что существует прямая
зависимость между размером муниципальных образований и уровнем их
финансово-экономической самостоятельности. В последнее время
территориальное укрупнение в практике стран Европы и США стало
рассматриваться как решение многих проблем, отмечается тенденция
укрупнения муниципальных образований. Это связано с несколькими
причинами. Во-первых, наметились тенденции укрупнения городов, рост
83
городских агломераций, необходимость развития которых требует
расширения территории, формирования зон городского развития. Во-вторых,
фактор территориальной доступности власти уходит на второй план:
развитие информационных технологий и ресурсов Интернет позволяют
сделать власть доступной из любой географической точки. В-третьих, в
сельской местности достаточно остро стоит вопрос о качестве кадров.
Укрупнение муниципальных образований поселенческого уровня позволяет
снизить остроту проблемы недостаточного профессионализма местной
бюрократии, применять различные подходы к повышению эффективности ее
взаимодействия с населением, повысить качество услуг, развивать новые
формы взаимодействия. В-четвертых, укрупнение территории
муниципальных образований позволяет добиться масштабной экономии,
снизить расходы на предоставление отдельных услуг или содержание
администрации в расчете на одного жителя. В-пятых, крупные
муниципальные образования могут быть более эффективными в
планировании и стимулировании развития территории.
Тенденции последних лет развития местного самоуправления за
рубежом показывают, что многие страны стремятся сократить количество
территориальных единиц субнационального уровня власти. При этом
отмечается существенное влияние на данные процессы экономического
кризиса 2008–2009 гг., а также негативных демографических тенденций
(особенно в странах Западной Европы), связанных со старением и
депопуляцией населения, ухудшением половозрастной структуры населения,
уменьшением доли населения в трудоспособном возрасте и возрастанием
социальной нагрузки в обществе.
Существуют несколько моделей изменения территориальной
организации местного самоуправления поселений, апробированных на
практике:
84
- первая – объединение двух сельских поселений в одно – направлена
на решение проблемы низкой средней численности населения отдельных
сельских поселений;
- вторая – объединение двух городских поселений в одно – связана с
усилением межмуниципального взаимодействия, необходимостью
повышения эффективности бюджетных расходов на содержание объектов
социальной инфраструктуры, а также на стимулирование экономического
развития территорий;
- третья – присоединение сельского поселения (нескольких сельских
поселений) к городскому поселению – связана с необходимостью
расширения территории городского поселения, увеличения зон жилищной
застройки и промышленности;
- четвертая – присоединение сельского поселения к городскому округу
– также обусловлена необходимостью расширения зон жилой и деловой
застройки, ростом численности городского населения.
Третья и четвертая модели тесно связаны с наметившимися в
последние годы тенденциями укрупнения городов, роста городских
агломераций.
Тенденция укрупнения поселений поддерживается правительством
Ленинградской области. Предполагается, что за счет укрупнения поселений
Ленинградской области удастся не только увеличить среднюю численность
населения, площадь территории отдельных муниципальных образований
поселенческого уровня, но также снизить дифференциацию показателей
социальноэкономического развития муниципальных образований, включить
в экономические и инвестиционные процессы территории с низкой
численностью населения. В целом же территориальные преобразования
будут направлены не на изменение территории муниципальных образований
как цель, а на создание условий для повышения эффективности
функционирования органов местного самоуправления, эффективности
85
бюджетных расходов на содержание органов власти, объектов социальной
инфраструктуры, а также стимулирования экономического развития
территорий.
Правовые ограничения территориальной организации местного
самоуправления установлены в Федеральном законе «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ,
а также в законодательстве Ленинградской области, в частности:
- ограничение транспортной и пешеходной доступности
административного центра поселения (до центра и обратно в течение
рабочего дня, т. е. дорога в одну сторону должна занимать не более четырех
часов);
- принцип территориальной целостности (территория населенного
пункта должна полностью входить в состав территории поселения).
Для выявления экономических ограничений проведен анализ
экономических показателей и их моделирование для перспективных
вариантов укрупнения поселений. При этом предполагается, что
укрупненные поселения должны обладать достаточной экономической базой
не только для решения вопросов местного значения и реализации отдельных
делегированных государственных полномочий, но и для развития
территории, улучшения социальноэкономических показателей в будущем.
Каждое муниципальное образование должно иметь предпосылки для
выполнения принципа финансово-бюджетной самостоятельности. Также
необходимо провести анализ динамики и структуры доходов бюджетов
муниципальных образований. Предполагается, что укрупнение создаст
основу для снижения дифференциации уровня бюджетных расходов в
расчете на душу населения между поселениями и для повышения
эффективности распределения межбюджетных трансфертов.
Для выявления ограничений социального характера необходим анализ
социальной инфраструктуры пилотных поселений и городского округа;