4
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .......................................................................................................... 5
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ОРГАНОВ ............................................................................................................. 8
1.1. Сущность, формы, принципы и методы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления ............................................. 8
1.2. Временное осуществление органами государственной власти
полномочий органов местного самоуправления. ............................................. 18
1.3. Наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями .................................................................... 28
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ МЕХАНИЗМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ МОСКОВСКОЙ
ОБЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
КРАСНОЗНАМЕНСКОГО ГОРОДСКОГО ОКРУГА ..................................... 38
2.1. Общая характеристика органов управления Московской области и
органов местного самоуправления Краснознаменского городского округа ... 38
2.2. Механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов
при решении вопросов, имеющих взаимный интерес...................................... 47
2.3. Проблемные вопросы взаимодействия органов государственного и
муниципального управления ............................................................................. 59
ГЛАВА 3. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ
МЕХАНИЗМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ
УПРАВЛЕНИЯ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ КРАСНОЗНАМЕНСКОГО ГОРОДСКОГО
ОКРУГА……………… ...................................................................................... 67
3.1. Совершенствование взаимоотношений государственного и
муниципального управления ............................................................................. 67
3.2. Рекомендации по совместному созданию государственно-
муниципальных организаций, выполняющих общие задачи и функции ........ 74
ЗАКЛЮЧЕНИЕ .................................................................................................. 92
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ .......................................... 96
ПРИЛОЖЕНИЯ ................................................................................................ 101
5
ВВЕДЕНИЕ
Местное самоуправление является одной из важнейших основ
конституционного строя, способное обеспечить с одной стороны,
результативное, эффективное, а с другой стороны - приближенное к
гражданину и специфическим местным условиям управление.
Создание необходимых правовых, организационных, материально-
финансовых механизмов взаимодействия региональных и муниципальных
органов управления, является чрезвычайно актуальной задачей в настоящее
время. В Конституции РФ закреплена независимость местного само-
управления, которое в рамках своих полномочий действует самостоятельно,
органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти, но, поскольку на сегодняшний день органы
местного самоуправления находятся в тесной взаимосвязи и взаимодействии
с органами государственной власти, то проблемы их взаимодействия
являются важными для жителей России.
Органы государственной власти и местного управления, с одной
стороны, определяют правила игры, принимая законы и другие нормативно-
правовые акты, с другой – выступают полноправными участниками
общественных отношений. Именно они осуществляют экономическое,
правовое и административное регулирование развития страны, города,
поселка или района.
7 мая 2018 года Президент РФ В.В. Путин подписал указ о
национальных целях и стратегических задачах развития России до 2024 года.
С целью обеспечения реализации мероприятий национальных проектов
(программ) в рамках «собственных» полномочий органов государственной
власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
требуются четкие механизмы взаимодействия региональных и
муниципальных органов управления.
Актуальность выпускной квалификационной работы обусловлена тем,
что эффективное управление всеми сферами общественной жизни
6
невозможно без четко налаженного механизма их взаимодействия органов
государственного и муниципального управления. В связи с этим важное
значение приобретает совершенствование их взаимоотношений и
взаимодействия.
Целью диссертационной работы является анализ правовых и
административных основ взаимодействия органов государственного и
муниципального управления, их функций и полномочий, анализ
взаимодействия органов власти на примере Краснознаменского городского
округа, выявление проблем и направлений совершенствования
взаимодействия органов государственного и муниципального управления.
В ходе проведения исследования были поставлены следующие задачи:
1. изучить теоретические основы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления;
2. провести анализ законодательной базы, касающейся функциони-
рования органов государственной власти и местного самоуправления и их
взаимодействия;
3. дать общую характеристику взаимодействия органов
государственного и муниципального управления Московской области,
Одинцовского городского округа и Краснознаменского городского округа;
4. провести анализ взаимодействия с органами государственной
власти в сфере межбюджетных отношений;
5. определить и обозначить проблемы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления;
6. сформулировать предложения по совершенствованию
взаимодействия органов государственного и муниципального управления.
Объектом исследования выступают общественные отношения,
складывающиеся в процессе взаимодействия органов государственного и
муниципального управления (Московской области – Одинцовского
городского округа и Краснознаменского городского округа).
7
Предметом исследования являются правовые и административные
основы взаимодействия органов государственного и муниципального
управления, рассматриваемые на примере Краснознаменского городского
округа, а также пути совершенствования их взаимодействия.
Для достижения поставленной цели в ходе выполнения работы
применялись методы экономического, правового, системного,
статистического анализа, а также индукция, дедукция, сравнение и синтез.
Степень изученности проблемы. Сущность, общие принципы
функционирования административных и правовых основ взаимодействия
органов государственного и муниципального управления, полномочия,
компетенции данных органов и инструменты их функционирования
рассмотрены в трудах Булыга Р.П., Бурсакова М.К., Дюков А.М.,
Заболотских Е.М., Коньков А.Е., Кнутов А.В., Кузнецова Е.К., Мухаев Р.Т.,
Рой О.М., Шуляк Н.В.
Научная новизна диссертационной работы состоит в систематизации и
обобщении знаний, а также определении практических мероприятий
совершенствования взаимодействия органов государственного и
муниципального управления.
Структура работы. Выпускная квалификационная работа состоит из
введения, трёх глав, заключения, списка использованных источников и
приложения.
8
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ
ПОЛОЖЕНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ
1.1. Сущность, формы, принципы и методы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления
Местным самоуправлением называется система организации и
деятельности граждан, благодаря которой население способно самостоятельно
решать вопросы местного значения, управлять муниципальной собственностью
в соответствии с интересами всех жителей данного региона. Кроме того,
местное самоуправление - это одна из форм народовластия, предусмотренных
Конституцией Российской Федерации. Можно даже сказать, что это один из
принципов, определяющих всю систему демократического управления в России
в целом.
Органы самоуправления, в соответствии со ст. 12 Конституции РФ, не
включены в систему органов государственной власти. Нормам для местного
самоуправления прописаны в главе 8 Конституции РФ «Местное
самоуправление».
Отметим, что хотя институт местного самоуправления имеет большую
значимость, Конституции РФ не содержит для него прямого определения. В
первый раз определение местного самоуправления появилось только в
Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем
местное самоуправление называлось «признаваемой и гарантируемой
Конституцией Российской Федерации самостоятельной и под свою
ответственность деятельностью населения по решению непосредственно или
через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из
интересов населения, его исторических и иных местных традиций». К
последним могут, например, относиться культурные, этнические, религиозные
и иные традиционные особенности.
Посредством Федерального закона от 6 октября 2003 года № 1Э1-ФЗ « Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
9
Федерации» (далее - Закон № 131- ФЗ) произошло расширение определения
местного самоуправления: закон определяет его как «форму осуществления
народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях,
установленных федеральными законами, законами субъектов Российской
Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением
непосредственно и ( или) через органы местного самоуправления вопросов
местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и
иных местных традиций».
Конституцией Российской Федерации закреплены основы правового
регулирования местного самоуправления. Это говорит о том, что государство
придает большое значение данному институту. Кроме того, это указывает на
государственное обеспечение местному самоуправлению наивысшего уровня
гарантий в сфере его деятельности и развития.
Ранее система власти в России была в высшей мере централизована.
Поэтому концепция местного самоуправления, предусматривающая отдельной
ветвью выделение сильного местного самоуправления публичной власти,
является для нашей страны принципиально новой. Современный подход к
определению сущности местного самоуправления имеет своей целью
приближение власти к населению. Установление местного самоуправления как
основы конституционного строя подразумевает установление
децентрализованной системы управления, что, соответственно, изменяет
базовые основы системы взаимодействия властных органов - федеральных,
региональных и местных. Местное самоуправление охватывает своими
институтами практически все стороны демократической организации местной
жизни и предоставляет возможность рационально отдать полномочия по
решению вопросов местного жизнеобеспечения в региональные сообщества,
таким образом благоприятно влияя на активность граждан и обеспечивая их
причастность к таким решениям.
10
Виды полномочий органов местного самоуправления представлены на
рисунке 1.
Рис. 1. Виды полномочий органов местного самоуправления
Однако стоит помнить, что публичная власть в нашей стране является
единым механизмом. По этой причине даже самостоятельные органы власти
тесно взаимодействуют друг с другом.
Есть такие области общественных отношений, где нет возможности
организовать управление исключительно на государственном или только на
муниципальном уровне. К примеру, чтобы создать условия для того, чтобы
граждане осуществляли свои права на жилище, получение охраны здоровья и
медицинской помощи, на получение образования, а также реализовывали ряд
других прав граждан, нужно взаимодействие структур органов власти.
Достигнуть баланса интересов возможно, качественно выстроив
взаимодействие различных уровней публичной власти. В результате
достижения такого баланса может быть также достигнута правовая и
политическая стабильность местного самоуправления, полностью реализованы
11
принципы организации местного самоуправления и эффективного
функционирования государства в целом.
Проблема взаимодействия муниципальных и региональных органов
управления при условии относительной самостоятельности института власти
местного самоуправления занимает особенное место среди проблем, которые
связаны со становлением и развитием местного самоуправления.
Если говорить о государственном устройстве России в ее
конституционном виде, то получается следующая картина: существует один
источник власти - это народ. Он осуществляет такую власть посредством
других субъектов власти, создаваемых демократическим путем. В свою
очередь, субъекты власти подразделяются на три уровня - федеральный,
региональный и местный. Местное самоуправление занимает в этой системе
нишу, которая обеспечивает жизнедеятельность населения в местах его
компактного проживания. Задачи местного самоуправления очевидны и
определены ежедневными потребностями местных жителей - образование,
медицинские услуги, бытовое, коммунальное и социальное обслуживание
населения, благоустройство территорий, муниципальные транспорт и связь, и
так далее.
У местного самоуправления есть две части - властная и хозяйственная.
Ведущее место занимает хозяйственная. Власть местному самоуправлению
нужна больше для принятия решений, обеспечивают работу муниципального
хозяйства в определенном месте (рисунок 2).
В основе местной власти лежат следующие принципы:
- принцип «подзаконное», то есть местное самоуправление
функционирует в заданных законом рамках;
- принцип «выделенной компетенции», то есть у органов местного
самоуправления есть собственные полномочия, в пределах которых они
самостоятельны;
12
- принцип «ресурсной обеспеченности, то есть у местного
самоуправления есть собственные ресурсы, которых хватает для осуществления
их полномочий;
- принцип «выборности», то есть в системе местного самоуправления
должны быть выборные органы.
Рис. 2. Классификация видов самоуправления
Взаимоотношения государственных и муниципальных органов власти
возникают не только на основании перечисленных выше принципов, но и в
нижеследующих направлениях:
- региональные органы государственной власти субъектов РФ
реализуют делегированные им полномочия;
- в компетенцию органов местного самоуправления входит решение
вопросов местного значения;
- реализация органами муниципального самоуправления отдельных
полномочий, переданных государством.
13
На основании таких направлений выделяются следующие формы
взаимодействия:
1. Организация совместных совещаний и обсуждения определенных
вопросов.
2. Организация совместных комиссий, рабочих групп и работы в них.
3. Оказание взаимных консультаций.
4. Принятие соглашений о взаимодействии и координации деятельности.
5. Взаимное представительство сторон.
6. Принятие совместных нормативно-правовых актов. Возложение
государственными органами субъектов Российской Федерации части своих
полномочий на органы местного самоуправления. Такие полномочия могут
быть переданы путем наделения и путем делегирования.
7. Проведение в законодательных органах субъектов Российской
Федерации органами местного самоуправления законодательной инициативы.
8. Принятие участия в назначении полномочий органов местного
самоуправления региональными органами субъектов РФ.
9. Формирование базы ресурсов местного самоуправления.
10. Территориальное социально-экономическое развитие.
11. Установление государственного контроля над местным
самоуправлением. Такой контроль осуществляется региональными органами
власти и делится на два вида: контроль осуществления государственных
полномочий органами местного самоуправления и контроль соблюдения
законов.
Перечисленные выше формы взаимодействия весьма важны для
разностороннего развития государства и общества. Их нужно чаще применять
на практике и совершенствовать, а также добавлять новые по мере
возможности.