74
3.2. Рекомендации по совместному созданию государственно-
муниципальных организаций, выполняющих общие задачи и функции
В 2010 г. был принят Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с совершенствованием правового положения
государственных (муниципальных) учреждений» (далее - Федеральный закон
№ 83-ФЗ), положивший начало реализации важнейшей фундаментальной
реформы системы оказания государственных и муниципальных услуг,
определенной Бюджетным посланием Президента Российской Федерации
Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 мая 2009 года.
Сформированная к концу 2011 года нормативно-правовая база, а также
своевременно принятые решения о разделении учреждений на три типа
(казенные, бюджетные и автономные) позволили сократить на федеральном
уровне и в большинстве субъектов Российской Федерации переходный
период, установленный Федеральным законом № 83-ФЗ, и изменить формат
финансового обеспечения деятельности государственных (муниципальных)
учреждений уже с 1 января 2012 года.
После завершения переходного периода, установленного для
изменения правового положения бюджетных учреждений с 1 января 2011
года до 1 июля 2012 года, финансовое обеспечение деятельности бюджетных
и автономных учреждений осуществляется путем предоставления данным
учреждениям субсидий на финансовое обеспечение выполнения
государственного (муниципального) задания на оказание государственных
(муниципальных) услуг (выполнение работ) (далее - государственное
(муниципальное) задание).
Показатели эффективности деятельности органов местного
самоуправления Краснознаменского городского округа представлены на
рисунке 4.
75
Рис. 4. Показатели эффективности деятельности органов
местного самоуправления Краснознаменского городского округа
Использование инструмента государственного (муниципального)
задания, содержащего показатели, характеризующие качество и (или) объем
(содержание) оказываемых учреждениями государственных
(муниципальных) услуг (выполняемых работ), при бюджетном планировании
позволяет увязать объем финансового обеспечения деятельности учреждения
по оказанию данных услуг (выполнению работ), с объемом оказываемых
учреждением государственных (муниципальных) услуг (выполняемых
работ), с соблюдением установленных стандартов и показателей качества.
Подробные комплексные рекомендации по реализации положений
Федерального закона № 83-ФЗ, в том числе с учетом отраслевой специфики,
были подготовлены и направлены в адрес высших исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации в 2011 году.
Вместе с тем, Федеральный закон № 83-ФЗ до сих пор порождает
немало вопросов, в связи с чем планируется окончательно сформировать
нормативно-правовую базу, позволяющую реализовать реформу, завершить
процесс формирования перечней государственных и муниципальных услуг, а
также продолжить оказание методической помощи органам исполнительной
76
власти (органам местного самоуправления) и государственным
(муниципальным) учреждениям.
С этой целью Министерством финансов Российской Федерации
подготовлены настоящие Комментарии (комплексные рекомендации) по
наиболее часто возникающим вопросам, связанным с реализацией
положений Федерального закона № 83-ФЗ.
В связи с принятием Федерального закона № 83-ФЗ появилась
нормативно-правовая база для создания государственных (муниципальных)
учреждений трех типов - казенные, бюджетные, автономные. Несмотря на то,
что рекомендации по выбору того или иного типа учреждения были
изложены Министерством финансов Российской Федерации в предыдущей
редакции Комплексных рекомендаций, целесообразно еще раз обратить
внимание на ряд основных вопросов, связанных с осуществлением данного
выбора.
Согласно статье 120 Гражданского кодекса Российской Федерации
учреждением (в том числе, государственным (муниципальным)) признается
некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления
управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого
характера.
Некоммерческий характер деятельности государственных
(муниципальных) учреждений всех типов является основной, но не
единственной их характеристикой.
Федеральным законодательством установлен ряд требований, исходя из
которых следует принимать решение об определении типа учреждения.
Так, в соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской
Федерации государственные (муниципальные) казенные учреждения
создаются для оказания государственных (муниципальных) услуг,
выполнения работ и (или) исполнения государственных (муниципальных)
функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законода-
77
тельством Российской Федерации полномочий органов государственной
власти (государственных органов) или органов местного самоуправления.
В соответствии со статьей 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-
ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее - Федеральный закон № 7-ФЗ)
и статьей 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных
учреждениях» (далее - Федеральный закон № 174-ФЗ) государственные
(муниципальные) бюджетные и автономные учреждения создаются для
выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации
предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий
органов государственной власти (государственных органов) или органов
местного самоуправления.
Как следует из вышеуказанных положений, казенные учреждения
могут выполнять как государственные (муниципальные) функции, так и
оказывать государственные (муниципальные) услуги (выполнять работы)
физическим и юридическим лицам. В свою очередь, бюджетные и
автономные учреждения могут быть созданы исключительно для оказания
государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).
Осуществление государственных (муниципальных) функций - не их задача.
Следует отметить, что федеральное законодательство не содержит
прямой нормы, позволяющей установить отличие государственной
(муниципальной) услуги от государственной (муниципальной) функции.
Вместе с тем, исходя из содержания отдельных правовых актов (например,
пункт 2 Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О
системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»), можно
сделать вывод, что главное отличие заключается в том, что исполнение
функции связано с властными полномочиями (например, контролем,
надзором, лицензированием, выдачей разрешений и пр.).
Государственными (муниципальными) казенными учреждениями,
выполняющими государственные (муниципальные) функции, являются,
например, учреждения (управления капитального строительства),
78
осуществляющие контроль за ходом проектирования и строительства
объектов адресных инвестиционных программ.
Следующим показателем, с учетом которого должен определяться тип
государственных (муниципальных) учреждений, является сфера их
деятельности.
В настоящее время сферы деятельности не ограничены для одного типа
учреждений - бюджетных.
По типу казенных учреждений не могут быть созданы государственные
учреждения субъектов Российской Федерации и муниципальные учреждения,
участвующие в реализации территориальных программ обязательного
медицинского страхования (пункт 19 статьи 31 Федерального закона № 83-
ФЗ). На федеральные учреждения данное требование не распространяется.
Большое количество вопросов возникает в отношении
правоприменения положений подпункта 1 пункта 1 статьи 31 Федерального
закона № 83-ФЗ.
Согласно указанному подпункту в упрощенном порядке (без принятия
дополнительных решений) были созданы федеральные казенные учреждения
путем изменения типа следующих федеральных государственных
учреждений, действующих на день официального опубликования данного
законодательного акта:
а) управления объединений, управления соединений и воинские части
Вооруженных Сил Российской Федерации, военные комиссариаты, органы
управления внутренними войсками, органы управления войсками
гражданской обороны, соединения и воинские части внутренних войск, а
также других войск и воинских формирований;
б) учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы
уголовно-исполнительной системы, учреждения, специально созданные для
обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, выполняющие
специальные функции и функции управления;
79
в) специализированные учреждения для несовершеннолетних,
нуждающихся в социальной реабилитации;
г) учреждения Министерства внутренних дел Российской Федерации,
Главного управления специальных программ Президента Российской
Федерации, Федеральной миграционной службы, Федеральной таможенной
службы, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Службы
внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службы охраны
Российской Федерации, специальные, воинские, территориальные,
объектовые подразделения федеральной противопожарной службы
Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны,
чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий,
аварийно-спасательные формирования федеральных органов исполнительной
власти;
д) психиатрические больницы (стационары) специализированного типа
с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.
Следует еще раз отметить, что данная норма действует только в
отношении федеральных государственных учреждений и не обязывает
органы государственной власти субъектов Российской Федерации (органы
местного самоуправления) принимать аналогичные решения в отношении
подобных учреждений (при их наличии), созданных на региональном или
местном уровнях.
При этом следует отметить, что препятствия для дальнейшего
изменения типа казенных учреждений, созданных в соответствии с
подпунктом 1 пункта 1 и подпунктом 1 пункта 2 статьи 31 Федерального
закона № 83-ФЗ, данным законодательным актом не установлены.
В соответствии со статьей 31 Бюджетного кодекса Российской
Федерации, определяющей содержание одного из принципов бюджетной
системы Российской Федерации - принципа самостоятельности бюджетов, не
допускается установление расходных обязательств, подлежащих исполнению
80
одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации.
С учетом данного положения законодательством Российской
Федерации однозначно обозначен подход к порядку создания
государственных (муниципальных) учреждений.
Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 15 Федерального закона № 7-
ФЗ, а также частью 1 статьи 6 Федерального закона № 174-ФЗ:
- учредителем федеральных государственных учреждений является
Российская Федерация;
- учредителем государственных учреждений субъекта Российской
Федерации - субъект Российской Федерации;
- учредителем муниципальных учреждений - муниципальное
образование.
Основной перечень вопросов, находящихся в компетенции учредителя
автономного учреждения приведен в Федеральном законе № 174-ФЗ, а
бюджетного и казенного учреждения - в Федеральном законе № 7-ФЗ.
В настоящее время полномочия учредителя охватывают практически
весь спектр вопросов хозяйственной деятельности учреждения. Так, в
компетенцию учредителя входит:
- утверждение учреждению Государственного (муниципального)
задания в соответствии с предусмотренной его уставом основной
деятельностью и финансовое обеспечение его выполнения;
- принятие решения о создании или ликвидации филиалов учреждения,
о его реорганизации, ликвидации, изменении типа;
- принятие решения об отнесении имущества учреждения к особо
ценному движимому имуществу;
- принятие решения об одобрении сделок с имуществом учреждения;
- назначение руководителя учреждения и прекращение его
полномочий;
81
- решение иных вопросов, предусмотренных нормативными правовыми
актами Российской Федерации;
- определение размеров и условий оплаты труда работников
учреждений (на региональном и местном уровнях - всех типов).
Законодательством Российской Федерации не предусмотрен порядок
принятия совместного решения по указанным вопросам несколькими
учредителями - публично-правовыми образованиями.
Учитывая изложенное, учредителями одного государственного
(муниципального) учреждения не могут быть публично-правовые
образования различных уровней, а также несколько публично-правовых
образований одного уровня.
Статьей 68 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
предусмотрена возможность учреждения межмуниципальных организаций.
Однако указанные организации могут быть созданы исключительно в форме
закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной
ответственностью.
В соответствии с пунктом 3 статьи 9.1 Федерального закона № 7-ФЗ
функции и полномочия учредителя в отношении государственного
учреждения, созданного Российской Федерацией или субъектом Российской
Федерации, муниципального учреждения, созданного муниципальным
образованием, осуществляются соответственно уполномоченным
федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной
власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления в
случае, если иное не установлено федеральными законами, нормативными
правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства
Российской Федерации.
Исходя из содержания данной нормы, федеральными законами,
нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или
Правительства Российской Федерации перечень перечисленных выше
82
субъектов, исполняющих функции и полномочия учредителя
государственных (муниципальных) учреждений, может быть расширен
(изменен).
Так, например, в соответствии со статьей 4 Федерального закона от
27.07.2010 № 220-ФЗ «О национальном исследовательском центре
«Курчатовский институт» функции и полномочия учредителя федеральных
государственных учреждений вправе осуществлять Курчатовский институт,
который сам является федеральным государственным бюджетным
учреждением.
Функции и полномочия учредителя ряда федеральных
государственных учреждений высшего образования, уставы которых
утверждены постановлениями Правительства Российской Федерации,
разделены между несколькими федеральными органами государственной
власти (например, постановление Правительства Российской Федерации от
28.03.2008 № 223 «Об утверждении устава федерального государственного
бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального
образования «Московский государственный университет имени М.В.
Ломоносова»).
До момента вступления в силу изменений в ГК РФ, существовало масса
проблем с управлением унитарными предприятиями. Менеджменту
государственных и муниципальных предприятий был предоставлен широкий
круг полномочий. Например, руководитель мог самостоятельно
распоряжаться имуществом собственника (за исключением недвижимости),
управлять финансовыми потоками, использовать прибыль по своему
усмотрению. В тоже время, собственнику МУПа давалось только право
создания унитарного предприятия, утверждения его устава, назначения
руководителя, согласования вопросов распоряжения недвижимым
имуществом. Даже в случае неэффективного управления предприятием
вмешательство собственника было неправомерным. Отсутствовала и
ответственность руководителей предприятий за результаты деятельности,
83
например, по вине выполнения установленных собственников показателей,
не было права получения оперативной информации, возможности текущего
контроля за работой МУПа. В результате, унитарные предприятия на
практике часто завышали себестоимость продукции, расхищалось
государственное имущество в открытой и скрытой формах. Такое положение
призван исправить новый Федеральный закон от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ «О
государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
По мнению некоторых исследователей (П.А. Потапов, В.В. Букреев)
наиболее важными показателями деятельности предприятия являются
выручка (контроль за объемом производства), чистая прибыль (контроль за
рентабельностью), чистые активы (контроль за величиной чистых активов),
часть прибыли, подлежащая перечислению в бюджет (контроль за
обеспечением поступлений в бюджет).
В результате создается целостная система управления унитарными
предприятиями, которая, в частности, включает утверждение программы
деятельности предприятия на очередной год, планирование финансового
обеспечения реализации программы деятельности (составление бюджета) и
утверждение показателей для контроля за реализацией программы.
Таким образом, можно выделить основанные направления
реформирования унитарных предприятий. В связи с тем, что с их
деятельностью связано много проблем, высказывается широкий спектр
мнений по этому поводу. Одним из наиболее распространенных способов
является приватизация через акционирование. Такой жесткий механизм
предусмотрен действующим федеральным Законом о приватизации
государственного и муниципального имущества. Однако при этом возникает
опасность потери управляемости предоставлением жизненно важных
муниципальных услуг, особенно в монопольных сферах. Можно избежать
потери собственности на имущественный комплекс, к примеру, передав его в
управление частной компании. Такая практика существует за рубежом в