14
Ведя речь о правовых основах взаимодействия государственных органов
власти субъектов РФ и местных властных органов, важно принимать в расчет
следующие конституционные принципы:
- местное самоуправление в Российской Федерации признано и
гарантировано,
- местное самоуправление в России отделено от государственной
власти,
- структура органов местного самоуправления самостоятельно
определяется населением, отдельными государственными полномочиями могут
быть наделены органы местного самоуправления.
Условно сюда можно отнести и принцип разделения властей, который
реализуется том, что местное самоуправление отделено от государственной
власти, а предметы ведения и полномочий разграничены вертикально.
Выделяют и другие принципы. Например, принцип народовластия;
принцип взвешенного сочетания интересов государства и общества; принцип
координации приоритетов хозяйственной, финансовой, социальной, культурной
политики; принцип гарантий многовариантности самоуправления территорий и
народов.
Кроме того, выделяют сферы взаимодействия местного самоуправления с
государственной властью:
- провозглашение единых организационных принципов местного
самоуправления;
- регулировка сфер ответственности муниципальных органов;
- установление на местном уровне полномочий органов
государственной власти;
- отнесение отдельных полномочий государства на органы местного
самоуправления;
- контроль деятельности местного самоуправления.
Обособленный пласт представляет собой концепция
15
взаимодействия между государственными и местными органами. При
этом важно помнить, что государственное централизованное управление и
местное самоуправление - это не явления одного порядка, а, скорее,
противостоящие друг другу явления. Они взаимно связаны, но
противоположные по сути своего образования.
Местное самоуправление и государство имеют ряд объединяющих черт:
- они организованы по территориальному признаку;
- они осуществляют свое социальное назначение посредством
специальных органов, которые наделены властными полномочиями;
- они могут устанавливать налоги и сборы;
- в рамках своей компетенции они принимают нормативно правовые
акты;
- у них есть право применять принуждение на своей территории.
Основная сложность при построении эффективной модели
взаимодействия государства с местным самоуправлением заключается в
формулировке ст. 12 Конституции РФ, которая отделяет местное
самоуправление от государства. Исследователями предлагается разные
варианты организации государственного и местного самоуправления. По
мнению правоведов, государственная власть и местное самоуправление
являются разными формами единой публичной власти, а государственное
управление и местное самоуправление - это разные формы управления
обществом.
По сути, местное самоуправление и государство взаимодействуют по
двум главным формам - координации и государственному контролю. В рамках
координации связь участников отношений является взаимной, государственный
же контроль подразумевает односторонние действия государственных органов
в отношении местного самоуправления. Пока корректным будет говорить о
переходе от методов администрирования к методам координационного
сотрудничества всех участников развития территории.
16
При осуществлении взаимодействие России с субъектами РФ,
государство взаимодействует и с муниципалитетами. Это взаимодействие
осуществляется по следующим направлениям:
- государство определяет перечень вопросов местного значения;
- государство оказывает поддержку (в первую очередь, финансовую)
местному самоуправлению при решении вопросов местного значения;
- государство обеспечивает законность и правопорядок на территории
муниципальных образований;
- государственные властные органы участвуют в формировании
органов местного самоуправления;
- государство устанавливает защиту, гарантии и ответственность
выборных должностных лиц и органов местного самоуправления;
- государство оказывает информационно-методическую помощь
муниципалитетам.
Государство также учреждает отдельные органы государственной власти
на местах, которые действуют наряду с органами местного самоуправления;
делегирует муниципальным органам выполнение отдельных государственных
полномочий; осуществляет разработку и принятие финансово-экономических
федеральных и региональных программ, включающих муниципальную
составляющую.
Согласно 132 статье Конституции РФ, муниципальные органы имеют
возможность получить отдельные государственные полномочия, таким
образом, они реализуют государственные полномочия. Закон № 1Э1-ФЗ
предусматривает, что при исполнении отдельных государственных полномочий
органы местного самоуправления подчиняются органам государства, причем
государственные федеральные властные органы наделены правом отменять
законопроекты органов местного самоуправления во внесудебном порядке.
Законодательное регулирование остается одним из важнейших методов
воздействия государства на местные образования. Главный критерий
законодательного регулирования - это Конституция РФ, в которой закреплена
17
самостоятельность местного самоуправления и которая регулирует касающиеся
муниципалитетов правоотношения.
Специалисты по местному самоуправлению отмечают потребность в
совершенствовании законодательства в сфере местного самоуправления. Они
обращают внимание на то, что законодательное регулирование местного
самоуправления является неполным, несогласованным и непоследовательным,
отсутствует четкое разграничение между государственными и местными
полномочиями, не определены государственные и судебные гарантии местного
самоуправления и так далее.
В настоящее время одной из форм взаимоотношения между органами
власти на местах и государством является заключение договоров и соглашений
в порядке, который установлен законом субъекта Российской Федерации.
Однако назрела необходимость разработки типовых договоров,
предполагающих решение совместных задач муниципальных образований,
упрощающих процедуру заключения договора.
Еще одна форма совместной работы органов власти - это организация
координационных, совещательных и консультативных советов, занимающихся
оказанием методической помощи, согласованием действий заинтересованных
органов власти, организацией сотрудничества для достижения общих задач.
Предусматривает Закон № 1Э1-ФЗ и возможности передачи
муниципалитетам отдельных государственных полномочий с установлением
контроля над их осуществлением. В уставах большинства субъектов также
включены нормы передачи государственных полномочий органам местного
самоуправления, перечислены способы и методы контроля функционирования
органов местного самоуправления при выполнении отдельных видов
государственных полномочий. Контролируется обычно использование
материальных ресурсов и финансовых средств.
Другой эффективной формой совместной работы федеральных и местных
органов власти является осуществление последними права на законодательную
инициативу в законодательных органах субъектов РФ. При этом круг вопросов,
18
по которым такая инициатива может вноситься, этом не ограничивается.
Происходит лишь установка определенных формальных требований к
законопроекту.
Итак, взаимоотношения органов публичной власти - это процесс, который
направлен на установление контактов между властными органами с целью
разработки системы взаимодействия, которая необходима для того, чтобы
органы государственной власти и органы местного самоуправления
функционировали слаженно.
В данный момент необходимо определить ключевые положения, которые
связаны с взаимоотношениями муниципальных органов местного
самоуправления и региональных органов власти субъекта РФ, в том числе и на
федеральном уровне.
При этом федеральные законы не позволяют субъектам Российской
Федерации снизить уровень федеральных гарантий самостоятельности
местного самоуправлении в процессе определения ими правовых основ
деятельности местного самоуправления на территории субъекта. Отсутствие
должной регламентации в этой сфере и порождает большинство проблем.
1.2. Временное осуществление органами государственной власти
полномочий органов местного самоуправления.
В соответствии с частью 1.2 статьи 17 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
(далее федеральный закон № 131-ФЗ) законами субъекта Российской
Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между
органами местного самоуправления и органами государственной власти
субъекта Российской Федерации. В правоприменительной, в том числе в
судебной практике, возник весьма обоснованный вопрос о том, становятся ли
полномочия органов местного самоуправления, перераспределенные органам
государственной власти субъекта РФ, государственными полномочиями? И
применяются ли при последующей обратной передаче таких полномочий
органам местного самоуправления нормы части 2 статьи 132 Конституции
19
Российской Федерации о передаче необходимых материальных и финансовых
средств, и нормы главы 4 федерального закона № 131-ФЗ? Механизм
перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и
органами государственной власти субъекта Российской Федерации. В
соответствии с частью 1.2 статьи 17 федерального закона № 131-ФЗ законами
субъекта РФ может осуществляться перераспределение полномочий между
органами местного самоуправления и органами государственной власти
субъекта РФ. В этом нестандартном институте можно увидеть черты
реализации принципа субсидиарности в деятельности всей публичной власти
государства. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее
срока полномочий законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта РФ. Такие законы вступают в силу с начала
очередного финансового года.
Не допускается отнесение к полномочиям органов государственной
власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления в сферах
управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и
исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка,
установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ
территории муниципального образования, а также полномочий,
предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8 части 1 статьи 17 и частью 10 статьи 35
федерального закона № 131-ФЗ.
Анализ норм части 1.2 статьи 17 федерального закона № 131-ФЗ
позволяет определить следующие условия для передачи полномочий.
1. Перераспределение возможно только тех полномочий, которые
закреплены за органами местного самоуправления федеральным законом или
законом субъекта Российской Федерации.
2. В рамках части 1.2 статьи 17 федерального закона № 131-ФЗ
перераспределение возможно только в форме временного изъятия полномочий
органов местного самоуправления в пользу органов государственной власти
субъекта РФ.
20
3. Перераспределение полномочий может быть осуществлено только в
форме закона субъекта РФ.
4. Перераспределение полномочий носит временный характер (это
следует из природы перераспределения как ограничительного по отношению к
местному самоуправлению института; следуя практике Конституционного Суда
Российской Федерации, любое ограничение становится умалением, если носит
неограниченный по времени характер. Также на временный характер указывает
сама норма части 1.2. статьи 17, определяя минимальный срок, что
подразумевает необходимость закрепления в законе субъекта РФ специальной
номы о сроке перераспределения). Срок, на который перераспределяются
полномочия, должен быть указан в законе субъекта РФ о перераспределении
конкретных полномочий.
5. Перераспределение полномочий возможно только на срок не менее
срока полномочий законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта РФ, принявшего закон о перераспределении
полномочий.
6. Закон субъекта РФ о перераспределении полномочий должен вступать
в силу с начала очередного финансового года.
7. Имеются абсолютные (исключительные) полномочия органов местного
самоуправления, которые недопустимо перераспределять.
При соблюдении всех указанных условий, закон субъекта РФ о
перераспределении полномочий будет считаться соответствующим части 1.2.
статьи 17 федерального закона № 131-ФЗ.
Становятся ли полномочия органов местного самоуправления,
перераспределенные от органов местного самоуправления в пользу органов
государственной власти субъекта РФ, государственными полномочиями?
Федеральный законодатель использует термин «перераспределение», не
раскрывая его содержание и тождество или отличие от иных, ранее
закрепленных в Конституции РФ и федеральном законодательстве, например,
21
«наделение», «передача», «разграничение», «временное осуществление
отдельных полномочий», «передача осуществления части полномочий».
Для определения юридического содержания термина «перераспреде-
ление» необходимо определить характер полномочий органов местного
самоуправления, которые могут стать предметом для перераспределения.
Возможность перераспределения полномочий закреплена в федеральном
законе в статье, которая называется «полномочия органов местного
самоуправления по решению вопросов местного значения». Из наименования
этой статьи и ее содержания следует, что предметом регулирования данной
статьи являются только полномочия органов местного самоуправления по
решению вопросов местного значения.
Как уже ранее было отмечено, перераспределение полномочий органов
местного самоуправления должно носить срочный характер, то есть изыматься
в пользу органов государственной власти субъекта РФ на определенный в
законе субъекта РФ срок, какой бы продолжительный он не был.
По своей правовой природе полномочия органов являются правами и
обязанностями соответствующих органов в конкретной сфере общественных
отношений, урегулированных нормами права. Вопросы местного значения как
юридическая категория и термин, используемый в Конституции РФ и
федеральном законодательстве, характеризует конкретную сферу
общественных отношений, в рамках которой за органами местного
самоуправления закрепляются конкретные полномочия.
Публичная власть в Российской Федерации осуществляется в силу
Конституции РФ в двух формах: во-первых, государственная власть, которая
разграничивается на государственную власть Российской Федерации и
государственную власть субъектов Российской Федерации, и, во-вторых,
муниципальная власть или местное самоуправление.
Государственная власть по Конституции РФ разграничивается на:
ведение Российской Федерации; совместное ведение Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации; ведение субъектов Российской Федерации.
22
Для раскрытия содержания муниципальной власти (местного
самоуправления) Конституция РФ закрепила термин «вопросы местного
значения».
Полномочия органов государственной власти и полномочия органов
местного самоуправления являются категориями, производными от категории
«предметы ведения» (для государственной власти) и «вопросы местного
значения» (для местного самоуправления).
«Наделение», «передача», «разграничение» полномочий, «временное
осуществление отдельных полномочий», «передача осуществления части
полномочий», «перераспределение» полномочий органов государственной
власти или органов местного самоуправления от одного уровня публичной
власти к другому не влечет изменения их правовой природы и соответствия их
тому или иному предмету ведения или вопросу местного значения (если при
этом не меняется принадлежность тому или иному уровню публичной власти
самого предмета ведения (что не допускается Конституцией РФ, статьи 71-73).
Таким образом, перераспределение полномочий органов местного
самоуправления по решению вопросов местного значения в пользу органов
государственной власти не прекращает их статус «полномочий по решению
вопросов местного значения»
1
. Они по-прежнему остаются полномочиями,
осуществление которых направлено на решение вопросов местного значения.
«Государственными» они с точки зрения уровня публичной власти не
становятся. «Государственными» становятся лишь органы, которые их после
перераспределения должны осуществлять. В такой ситуации уместно
использовать категорию «передача осуществления полномочий».
Применяются ли при последующей обратной передаче полномочий
органам местного самоуправления нормы части 2 статьи 132 Конституции
Российской Федерации и главы 4 федерального закона № 131-Ф3? Возникает
закономерный вопрос об обратном механизме (обратном первично
1
Берлявский Л.Г. Полномочия органов местного самоуправления в социальной сфере / Берлявский Л.Г.,
Зорина Е.В. // Наука и образование: хоз-во и экономика; предпринимательство; право и упр. - 2016. - № 5. -
С. 108-114.
23
осуществленному механизму перераспределения), в рамках перераспределения
полномочий, когда полномочия возвращаются от органов государственной
власти субъекта РФ органам местного самоуправления. Каков механизм
передачи полномочий от органов государственной власти субъекта РФ органам
местного самоуправления?
Анализ нормы части 2 статьи 132 Конституции РФ, а также ее
соотношение с частью 1 этой же статьи позволяет сделать следующие выводы.
Часть 1 статьи 132 Конституции РФ указывает на основное
предназначение органов местного самоуправления -решение вопросов местного
значения. Часть 2 статьи 132 Конституции, структурно и предметно отделенная
от первой части, указывает на иные полномочия органов местного
самоуправления, которые могут быть в принципе предусмотрены, кроме уже
названных в части первой статьи (решение вопросов местного значения). К
этим иным полномочиям Конституция отнесла - отдельные государственные
полномочия.
Таким образом, на полномочия, переданные органам государственной
власти субъекта РФ в рамках процедуры перераспределения , не может
распространяться правовой режим части 2 статьи 132 Конституции РФ,
поскольку и после перераспределения их в адрес органов государственной
власти субъекта РФ они не утрачивают статус полномочий по решению
вопросов местного значения, и на них должна распространяться часть 1 статьи
132 Конституции РФ.
Этот вывод подтверждается и нормами главы 4 федерального закона №
131-Ф3, где в части 1 статьи 19 закреплено, что полномочия органов местного
самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов
РФ, по вопросам, не отнесенным в соответствии с данным федеральным
законом к вопросам местного значения, являются отдельными государ-
ственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам
местного самоуправления.