24
Учитывая вышеизложенное, необходимо констатировать, что на
механизм обратной передачи полномочий от органов государственной власти
субъекта РФ органам местного самоуправления не распространяются нормы
части 2 статьи 132 Конституции РФ и главы 4 федерального закона № 131-ФЗ.
При этом необходимо отметить, что перераспределение может (и должно)
иметь две стадии:
первая стадия - передача полномочий органов местного
самоуправления по решению вопросов местного значения органам
государственной власти субъекта РФ;
вторая стадия - обратная передача, указанных полномочий, от
органов государственной власти субъекта РФ органам местного
самоуправления.
Альтернативой второй стадии может быть, имеющее место быть на
практике, изъятие какого-либо вопроса из числа вопросов местного значения и
закрепления его в качестве полномочия по предмету совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Неконститу-
ционность такого варианта очевидна, но пока данный вариант не был
предметом проверки его на предмет соответствия Конституции РФ
Конституционным Судом РФ.
Если же к обратному возврату полномочий органам местного
самоуправления не применяется часть 2 статьи 132 Конституции РФ и глава 4
федерального закона № 131-ФЭ, то возникает вопрос о том, какие нормативные
требования можно сформулировать исходя из положений части 1.2 статьи 17
федерального закона № 131-ФБ?Анализ данной нормы позволяет выделить
следующие условия ее реализации при обратном возврате полномочий органам
местного самоуправления.
1. Возврат возможен в следующих основных формах:
1.1. прекращение действия закона субъекта РФ, которым первично
было осуществлено перераспределение полномочий органов местного
самоуправления по решению вопросов местного значения (в результате отмены
25
его действия; признание судом недействующим; признание судом
несоответствующим акту большей юридической силу);
1.2. истечение срока, на который законом субъекта РФ были
перераспределены полномочия (срок, указанный в законе субъекта РФ);
1.3. принятие специального закона субъекта РФ о перераспределении в
форме возврата полномочий органам местного самоуправления.
2. Последствия возврата полномочий органам местного самоуправления
должны быть урегулированы либо в первичном законе субъекта РФ о
перераспределении полномочий, либо в законе о возврате полномочий, или в
специальном законе. В противном случае возможно возникновение ситуации
нестабильности правового регулирования или ненадлежащего осуществления
полномочий органами местного самоуправления.
Анализ целого ряда статей Конституции РФ позволил Конституционному
Суду РФ сформулировать принцип поддержания доверия граждан к закону и
действиям государства, который, должен обязывать органы государственной
власти сохранять разумную стабильность правового регулирования,
недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему
правовых норм, надлежащее гарантировать правовое положение субъектов
длящихся правоотношений, предоставлять им адекватные временные и иные
возможности для адаптации к изменившимся нормативным условиям
приобретения и реализации соответствующих прав и свобод.
Из указанной правовой позиции Конституционного Суда РФ вытекает
требование, обращенное к законодателю субъекта РФ, определить в законе о
возврате полномочий органам местного самоуправления как минимум
следующее:
- передаваемые полномочия;
- органы местного самоуправления соответствующих муниципальных
образований, которым передаются (возвращаются) полномочия;
26
- срок возврата (определение даты начала осуществления полномочий
органами местного самоуправления: не ранее начала очередного финансового
года);
- переходный период: для подготовки органов местного самоуправления к
осуществлению полномочий; определения финансовой основы для
осуществления полномочий; формирования органов (структурных подразде-
лений, должностных лиц) для осуществления полномочий (или нормативного
закрепления за уже имеющимися органами); передачи необходимых
документов и материалов от органов государственной власти органам местного
самоуправления (по длящимся отношениям) и др.;
- порядок и сроки предоставления соответствующей документации и
материалов от органов государственной власти органам местного
самоуправления по результатам осуществления органами государственной
власти полномочий органом местного самоуправления.
Обязаны ли при таком толковании органы государственной власти
субъекта РФ при возврате полномочий органам местного самоуправления
разрешить вопрос о финансировании осуществления возвращаемых
полномочий? Часть 1.2 статьи 17 федерального закона № 131-Ф3 не содержит
требования к законодателю субъекта РФ решать вопрос о финансировании
осуществления полномочий органов местного самоуправления ни при
первичном перераспределении полномочий в пользу органов государственной
власти субъекта РФ, ни при обратном возврате таких полномочий органам
местного самоуправления
2
Идеальная модель разграничения властных полномочий в безусловном
порядке должна содержать регулирование вопроса о финансовой основе
осуществления любого властного полномочия, в противном случае
осуществление полномочий может быть поставлено под угрозу невыполнения,
что неминуемо приведет к нарушению конституционного принципа
равноправия и равенства всех перед законом и судом.
2
Голубева Л.Ф. Проблемы организации социальной защиты. 2016. - № 6. - С. 72-79.
27
С учетом разной бюджетной обеспеченности муниципальных
образований и лежащей на органах государственной власти субъектов РФ
обязанности обеспечивать сбалансированность бюджета и выравнивание
бюджетной обеспеченности органы государственной власти субъекта РФ
обязаны при недостаточной бюджетной обеспеченности соответствующих
муниципальных образований (с учетом затрат на осуществление возвращаемых
полномочий органам местного самоуправления) урегулировать вопрос о
финансовой основе осуществления возвращаемых органам местного
самоуправления полномочий.
Насколько конституционен институт перераспределения полномочий в
целом? Автором не ставился специально вопрос о соответствии как такового
института перераспределения полномочий органов местного самоуправления
по решению вопросов местного значения в пользу органов государственной
власти Конституции РФ, при этом необходимо отметить следующее.
В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ следует,
что «из прямого предписания статьи 130 (часть 1) Конституции РФ,
устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное
решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы
местного значения могут и должны решать именно органы местного
самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной
власти; на органы же государственной власти возлагается обязанность
создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые
и другие условия для становления и развития местного самоуправления и
оказывать содействие населению в осуществлении права на местное
самоуправление; недопустимость же ограничения прав местного
самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного
значения составляет одну из основ конституционного статуса местного
самоуправления; в то же время она связана с регулированием прав и свобод
человека и гражданина, относящимся к ведению Российской Федерации,
поскольку любое такое ограничение непосредственно влияет на нормативно-
28
правовое содержание и полноту права граждан на осуществление местного
самоуправления» .
Часть 1.2 статьи 17 федерального закона № 131-ФЗ имеет довольно
серьезные перспективы быть оспоренной и рассмотренной Конституционным
Судом РФ на предмет соответствия Конституции РФ и заложенным в ней
принципам местного самоуправления. Введение института перераспределения
полномочий вряд ли можно назвать одной из форм развития Конституции.
1.3. Наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями
Согласно Конституции РФ, органы местного самоуправления могут быть
наделены отдельными государственными полномочиями только по закону.
Делегирование - это предоставление органами федеральной
государственной власти законодательно принадлежащих им полномочий
органам и конкретным представителям местного самоуправления.
Некоторые государственные полномочия могут быть делегированы
органам местного самоуправления в особых случаях в виде поручения
посредством нормативного правового акта органа государственной власти
Российской Федерации или правового нормативного акта субъекта Российской
Федерации.
Делегирование полномочий местным органам власти происходит
согласно следующим принципам: целесообразность и законность; прозрачность
и гласность осуществления; социально-экономическая обоснованность;
финансово-материальная обеспеченность; возможность контроля реализации
полученных полномочий.
Ряд государственных полномочий делегируется в целях социально-
экономического развития территорий субъектов РФ и муниципальных
образований. Делегируемые полномочия не должны служить причиной
препятствий решению вопросов локального значения местными
муниципалитетами самоуправления и не должны приводить к ухудшению
социально-экономического положения муниципального образования. При
29
передаче полномочий необходимо информировать население об объеме
делегированных полномочий и их обеспеченности финансами.
Передача отдельных государственных полномочий органам местного
самоуправления обусловлена нижеследующими факторами:
- такие органы власти являются частью общей системы публичной
власти в государстве, что подразумевает тесное взаимодействие с органами
государственной власти во время решения проблем местного значения;
- органы местного самоуправления максимально приближены к
населению и по этой причине отдельные государственные полномочия они
смогут осуществлять куда эффективнее, чем государственные органы.
Также органы местного самоуправления могут быть наделены и другими
государственными полномочиями:
1) в области регистрации актов гражданского состояния;
2) в области социальной защиты населения;
3) в области сельского хозяйства;
4) в области образования и комиссий по делам несовершеннолетних и
защите их прав, организации деятельности административных комиссий.
Отдельные виды государственных полномочий могут предоставляться
органам местного самоуправления и по иным вопросам, которые находятся в
ведении Российской Федерации и ее регионов.
Уполномоченные органы местного самоуправления имеют право
контролировать их реализацию, осуществлять проверку законности и
целесообразности решений муниципальных органов власти, которые те
принимают, чтобы реализовывать переданные полномочия. В целях
осуществления контроля органы государственной власти имеют право:
1) проверять деятельность органов местного самоуправления и целевого
использования средств, которые передаются на осуществление делегированных
полномочий;
2) осуществлять запрос и получение информации и необходимых
документов об исполнении делегированных полномочий;
30
3) производить назначение уполномоченных представителей
государственной власти в целях своевременного контроля за осуществлением
переданных полномочий и использованием ресурсов, выделенных на эти цели;
4) вести методическую работу и координировать органы местного
самоуправления касательно осуществления делегированных полномочий.
Должностные лица и органы местного самоуправления несут
ответственность за предоставление уполномоченным государственным органам
документов, связанных с осуществлением делегированных полномочий. В свою
очередь, субъекты Федерации должны регулировать вопросы, которые связаны
с передачей и финансированием отдельных полномочий и с контролем за тем,
как эти полномочия выполняются муниципальными органами
3
.
Однако, несмотря на важную роль в системе местного самоуправления,
вопросы делегирования муниципальным органам власти полномочий от
государства до сих пор мало изучены и разработаны. Кроме того, необходимо
урегулировать данные вопросы со стороны законодателя принятием
федерального закона о порядке и принципах наделения органов муниципальной
власти отдельными государственными органами.
Законом № 1Э1-ФЗ установлен исчерпывающий список проблем
местного значения для каждого типа муниципальных образований. Не
попавшие в эти списки полномочия, согласно данному закону, считаются
отдельными государственными полномочиями, которые делегируются органам
местного самоуправления для их осуществления.
Самые большие трудности при практическом разграничении полномочий
в соответствии с требованиями законодательства вызывают вопросы, связанные
с социальным обслуживанием и поддержкой отдельных категорий граждан. Во
всех странах мира социальная поддержка находится именно в компетенции
местных властей, поскольку наиболее экономно и эффективно способна
провести эту работу только местная власть.
3
Григорьянц Г.Н. Социальная защита населения в России: становление и развитие: монография / Г.Н.
Григорьянц. - М.: Союз, 2016. - 95 с.
31
Закон № 1Э1-ФЗ к вопросам городских округов и муниципальных
районов относит только попечительство и опеку, а к вопросам поселений -
содействие в установлении попечительства и опеки над нуждающимися в этом
жителями поселения. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» отнес к
полномочиям органов государственной власти субъекта РФ решение проблем
социального обслуживания и поддержки граждан пожилого возраста,
многодетных семей, инвалидов, граждан, которые находятся в трудной
жизненной ситуации, детей оставшихся без попечения родителей (за
исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных
учреждениях), одиноких родителей и ряда других категорий.
Логику законодателя можно понять. Государство не может не решать эти
вопросы, а у муниципалитетов отсутствуют средства на содержание
учреждений социального обслуживания. Однако, можно утверждать, что
данное решение является ошибочным. Его реализация приводит к
фактическому вытеснению из этой сферы общественности и органов местного
самоуправления.
Правильнее было бы поступить тут так же, как в сфере образования.
Оказание услуг социальной поддержки и социальное обслуживание следует
отнести к вопросам местного значения, а учреждениям социального
обслуживания предоставить статус муниципальных. Предоставление субвенций
на эти цели органами государственной власти субъектов РФ местным
бюджетам должно происходить согласно нормативам, установленным законами
субъекта РФ.
Также ошибочно было исключать из перечня вопросов местного значения
проблемы занятости населения. В текущее время органы местного
самоуправления и территориальные органы Федеральной службы по труду и
занятости занимаются решением проблем обеспечения занятости населения,
квотированием на предприятиях рабочих мест для инвалидов и подростков,
32
регистрацией коллективных договоров на предприятиях, которые расположены
на подведомственной муниципальному образованию территории, участием в
работе комиссий по разрешению коллективных трудовых споров. Данная
деятельность очень полезна и эффективна и отключать от нее органы местного
самоуправления кажется нам неправильным.
Согласно Федеральному закону от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О
гражданской обороне» в пределах границ муниципальных образований органы
местного самоуправления самостоятельно осуществляет:
- проведения мероприятий по гражданской обороне, разработку и
реализацию планов гражданской обороны и защиты населения;
- проведение подготовки и обучения населения в области
гражданской обороны;
- строительство и поддержание в состоянии постоянной готовности к
эксплуатации муниципальных систем оповещения населения об опасностях,
которые возникают при ведении военных действий или вследствие этих
действий, в том числе и об угрозе возникновения или о возникновении
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, защитных
сооружений и других объектов гражданской обороны;
- проведение мероприятий по подготовке к эвакуации в безопасные
районы населения, материальных и культурных ценностей;
- проведение первоочередных мероприятий по поддержке
непрерывной работы организаций во время войны;
- создание запасов продовольствия, медикаментов и средств
индивидуальной защиты и иных средств, применяемых в целях гражданской
обороны и их содержание;
- обеспечение своевременного оповещения населения, в том числе
экстренного оповещения населения, об опасностях, которые возникают при
ведении военных действий или в результате этих действий, об угрозе
возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера.
33
Согласно Федеральному закону от 26 февраля 1997 г. № 31 -ФЗ «О
мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», в
обязанности органов местного самоуправления входит создание
мобилизационных органов, ведение разработки мобилизационных планов,
содействие военным комиссариатам в их мобилизационной работе в мирное
время и при объявлении мобилизации и так далее.
Согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации», при проведении федеральных и
региональных выборов и референдумов органы местного самоуправления
должны регистрировать избирателей и участников референдума, создавать
избирательные участки и участки референдума, безвозмездно предоставлять
необходимые помещения, автотранспортные средства, технические средства
связи и оборудование.
Следует отметить, что отсутствие в российском законодательстве по
отношению к муниципальным образованиям такого понятия, как
«государственная обязанность» и обязательная передача финансовых и
материальных средств на места для осуществления всех переданных
полномочий способны порождать разные коллизии. Ряд муниципальных
образований требуют оплаты за исполнение вышеназванных и сходных с ними
государственных дел. Однако такие возложенные обязанности органы местного
самоуправления должны осуществлять безвозмездно с использованием
муниципальной собственности или за счет местных финансов, так как уровень
бюджетной обеспеченности муниципальных образований обеспечивают органы
государственной власти.
В целях развития местного самоуправления требуется разработка
института осуществления им делегированных полномочий, особенно, в
социальной сфере. В интересах всего населения социальная сфера нуждается в
четком и интенсивном взаимодействии государственной власти и местного
самоуправления. Пока в данной сфере нет четкой правовой базы