32
Усложняет процесс взаимодействия органов государственной власти и
местного самоуправление отсутствие, как на федеральном, так и региональном
уровне законодательно закреплѐнного понятия и основных форм
взаимодействия органов государственной власти с органами местного
самоуправления. Данный пробел приводит к тому, что на уровне
муниципальных образований вопрос о формах взаимодействия либо не
регулируется вообще, либо регулируется частично. Кроме того, такое упущение
законодателя не позволяет достичь баланса соблюдения свободы
муниципальных образований и государственного интереса. Целесообразно, на
наш взгляд, принять отдельный федеральный закон, который будет содержать в
себе дефиницию форм взаимодействия органов государственного и
муниципального управления, а также закрепит в себе разновидность таких ворм
и существенные их признаки.
Подводя итоги первой главы, можно сделать следующие выводы.
Конституция РФ заложила основы взаимодействия органов государственного и
муниципального управления через систему гарантий и защиты местного
самоуправления, поэтому органы муниципального управления функционируют
в постоянном взаимодействии с государственными органами. Формы данных
отношений могут быть разнообразными: информационное, аналитическое и
правовое обеспечение, совместное решение общих задач, финансирование
отдельных мероприятий, создание совместных координирующих органов
(согласительных комиссий, консультационных и совещательных постоянных и
рабочих групп).
Взаимодействие данных органов полагается не столько на подчинении,
сколько на заинтересованности в объединении ресурсов в целях повышения
качества жизни. Взаимодействие между органами государственной власти и
муниципального управления происходит по направлениям, которые носят
название структурно-функциональных связей.
33
ГЛАВА 2. ГЕНЕЗИС РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ
АСПЕКТОВ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ МЕЖДУ ОРГАНАМИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МУНИЦИПАЛЬНОГО
УПРАВЛЕНИЯ
2.1. Стадии развития муниципального управления и государственной
власти в Российском государстве
Находясь в условиях преобразования правовых и административных
основ взаимодействия органов муниципального и государственного
управления, политическая элита ведет дискуссионную борьбу по вопросу
достижения ими максимальной эффективности государственного управления,
указывая, при этом, на то, как многого они сделали для развития страны и
приближения ее к стандартам качества жизни в передовых странах Европы.
Не будем анализировать «какой кровью» далась победа в революции
и гражданской войне пролетариата, о диктатуре которого говорил Ленин,
отметим, что уже революция 1917 г. создала в рамках партии касту
политических лидеров, которые решили для себя, что их назначение и
призвание состоит в управлении государством.
Анализ исторических аспектов государственного управления в СССР со
времен революции 1917 г. позволяет сделать вывод, что, ни в одну эпоху,
входящую в этот период (Сталина – деспотическое
единовластие Сталина; период Хрущевской «оттепели» с двоевластием в
управлении народным хозяйством и утопическими планами догнать и
перегнать США; эпоха «застоя» Брежнева; период «перестройки»
Горбачева) эффективного государственного управления направленного на
благо народа, достигнуто не было
1
.
1
Васильчиков, А. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских
и общественных учреждений [Текст] / А.О. Васильчиков. СПб.: Питер, 2015. С. 19.
34
Государственное управление в РСФСР осуществлялось в соответствии с
указаниями из «центра»
1
. Здесь уместно отметить одну особенность в
российской модели государственного управления: при низкой его
эффективности, не имея научно обоснованных принципов и методов
государственного управления, просчетах и ошибках в принятии решений
государственного масштаба, в критических ситуациях удавалось достичь цели в
решении невероятно тяжелых государственных проблем, таких, например, как
переброска целых предприятий на восток СССР в начале войны, победа
фашизма в Великой отечественной войне, создание атомного оружия,
послевоенное восстановление в короткий срок народного хозяйства, освоение
целины, строительство БАМа и т.д.
Однако такие успехи были итогом отнюдь не эффективного управления, а
базировались на беззаветном патриотизме, высоких моральных принципах
простых граждан страны, трудовом героизме, способности отдавать жизнь во
имя достижения поставленной цели.
К сожалению, никаких изменений в системе управления не произошло и в
период федерализации России. Методы управления остались прежними:
принципы бюрократического автократического централизма на фоне
демократической демагогии, некомпетентности и безответственности,
правового нигилизма и безнаказанности за принятые решения, вызвавшие
развал экономики, сельского хозяйства, науки, образования, здравоохранения,
падение культуры, нравственности, патриотизма и, наоборот, рассвет
коррупции, преступности, других негативных факторов и явлений в жизни
общества
2
. В связи с этим, можно с уверенностью сказать, что политическая
элита настоящего времени не знает методы эффективного государственного
управления, но хорошо владеет технологиями выборных компаний, в ходе
1
Безобразов, В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть
[Текст] / В.П. Безобразов. СПб., Питер, 2014. С. 42.
2
Авакьян, С.А. Структура публичной власти в России: проблемы формирования и развития
[Текст] / С.А. Авакьян // Вестник Сибирского юридического института МВД России. 2018. №
4. С. 12.
35
которых, получив голоса избирателей, фактически обманным путем добивается
своей единственной цели - захват власти, чтобы потом увеличивать личное
богатство, ничего не делая для народа.
Стоящие у «руля управления» нашим государством списывают свои
неудачи на мировой кризис. Однако, как справедливо отмечено в работе А. В.
Ефимова
1
, Россия вошла в мировой кризис с имеющимся специфическим
социально-экономическим и политическим потенциалом, признаками которого
являются следующее:
- разрушения всей системы агропромышленного комплекса страны
(только за 1995-2005 гг. с карты России исчезли 303 села, отечественный
рынок продуктов питания монополизирован западными импортѐрами). Уровень
обеспечения сельских жителей объектами социальной сферы снижается
2
;
- потеря государственного регулирования стратегических
бюджетно-наполняющих предприятий;
- кабальные условия финансово-кредитной политики;
- отсутствие политики развития малого и среднего бизнеса;
- высокий уровень коррупции, особенно в институтах власти;
- снижение реальной (учитывающий инфляцию, рост цен) заработной
платы и размера пенсий;
- отрицательная (постоянно) демографическая ситуация в стране;
- отсутствие реальных политических сил и лидеров, лишенных
зависимости от финансово-олигархических кланов и способных работать на
благо народа и государства и др.
Это далеко не полный перечень наследия, накопленного правящей
элитой до мирового кризиса.
Стоит сказать, что даже учебные пособия по государственному
управлению в первых рядах высказываются об актуальности проблемы
1
Ефимов, А.В проигрыше обманутый, разочарованный народ [Текст] / А.В. Ефимов / Голос.
2015. № 36 (4536). С.10.
2
Пыжев, А.И. Совершенствование устойчивости развития российских регионов [Текст] /
А.И. Пыжев [и др.] // Вопросы статистики. 2019. № 5. С. 39.
36
обеспечения эффективности государственного правления на основе
фундаментальных теоретико-методологических исследований, разработки
теоретической базы комплексного, системного, рационального управления,
исключая те существенные недостатки, из-за которых не достигается главная
цель – высокое качество жизни народа
1
.
Ряд специалистов по конституционному, административному праву и
государственному управлению считается, что если основной закон Российской
Федерации не содержит такого понятия, как государственное управление, то
нет признаков государственного управления и проблем обеспечения его
эффективности
2
. Вместе с тем, как доказано практикой, без эффективных основ
административно-правового взаимодействия органов между государственным
и местным управлением невозможным является обеспечение целостности,
суверенитета, безопасности, упорядоченности и развития гражданского
общества, а в нем свобод и прав каждого гражданина и человека.
Современная верховная власть при всей своей значимости, занятая
внутренней борьбой за источники дальнейшего обогащения и самости,
похоже, не понимает, что реальные жизненные процессы по воспроизводству
природы, общества и человека происходят внизу
3
. Именно,
на местах осуществляется функционирование экономики, формирование
социальной сферы, развитие культуры и духовности, формирование капитала,
создание услуг и товаров
4
.
Проведя небольшой экскурс в исторические аспекты проблемы
взаимодействия органов государственного и муниципального управления,
1
Малиновский, В.Я. Государственное управление [Текст]: учебное пособие / В.Я
Малиновский. М.: Ростов-н/Д, 2015. С. 16.
2
Административное право [Текст]: учебник для бакалавриата, специалитета и магистратуры
/ А.В. Зубач [и др.]. Москва : Издательство Юрайт, 2019. С. 401.
3
Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления [Текст]: курс лекций / Г.В.
Атаманчук. 6-е изд. М.: Издательство «Омега-Л», 2016. С. 16.
4
Эффективность государственного управления [Текст] / пер. с англ.; общ. ред. С.А.
Братчикова. М.: Фонд «За экономическую грамотность», 2018. С. 148.
37
перейдем непосредственно к рассмотрению стадий реформирования системы
государственного управления
1
.
Основными этапами развития государственного и муниципального
управления представлены в таблице 2.
Таблица 2. Основные этапы развития государственного и
муниципального управления в России
Период
Характерные особенности
IX-XIV вв.
государственное управление Древней Руси
начало XIV – первая половина
XVI в.
государственное и региональное управление
в русском (московском) государстве
конец XVII – начало XXв.
государственное и региональное управление
российской империи в период
самодержавной монархии
1905 г. – октябрь 1917г.
государственное управление периода
думской монархии и первой республики
октябрь 1917 г. – декабрь 1921 г.
советская система управления и
государственный аппарат
1991–по настоящее время
современный этап государственного
управления
Исходя из анализа развития управления в России, можно сказать, что
государственное управление, в том числе и муниципальное, как процесс
прошел несколько этапов: начиная от времен Древней Руси и заканчивая
современным устройством Российской Федерации. Примечательно, что
региональное управление появилось довольно в раннее время, однако, в
последующем мы видим постепенное исчезновение данного управления.
1
Ерошкин, А.К. Система управления муниципальной собственностью в РФ [Текст] / А.К.
Ерошкин // Молодой ученый. 2016. №11. С. 734.
38
Поскольку древний период не совсем подходит для понимания
эффективности государственного управления, считаем правильным
рассмотреть лишь два последних периода.
И так, социалистическая эпоха развития общества и всего государства
рассматривало государственное управление как монополию единой правящей
партии коммунистов, которая создала специальную иерархическую систему
занятия руководящих должностей с гарантией различных привилегий под
названием «номенклатура», которая и осуществляла командно-
административное управление на высших уровнях власти
1
. Номенклатура
сохраняла свойства «одностороннего действия» в карьерном росте,
обеспечивала права, наделяла управляющий слой непогрешимостью в принятии
решений. Иными словами, в данный период правящая партия была направлена
лишь на свое жизнеобеспечение, нежели на повышение уровня эффективности
управления государством.
Второй этап в историческом плане и совсем короткий во времени, но со
стратегическими изменениями в системе государственного управления
страны и общества – с 1991 г. и до настоящего времени. Провозглашена
демократия, многопартийная система, право свободы выбора, возможность
развития бизнеса при равенстве различных видов собственности и т.д.
фактически не привел к народовластию (как определено Конституцией РФ) и
эффективному взаимодействию высших и низших ветвей государственной
власти
2
. Термин «номенклатура» уже заменяется на «политическую элиту»,
особенностью которой видится осуществление управления государством в
своих интересах и в интересах олигархов. Как можно заметить, данный период
отличается от предыдущего лишь тем, что изменился государственный и
общественный строн, в то время как система управления осталась прежней.
1
Крупенков, В.В. Государственное и муниципальное управление [Текст]: учебно-
практическое пособие / В. В. Крупенков [и др.]. Москва : АНО «Евразийский открытый ин-
т», 2017. С. 22.
2
Осинцев, Д.В. Методы государственного управления (административно-правовой аспект)
[Текст]: монография / Д.В. Осинцев. Екатеринбург: Изд-во УМЦ УПИ, 2013. С. 15.
39
Таким образом, можно сделать вывод: несмотря на то, что система
государственного и муниципального управления прошла длительный процесс
развития, изменений в сторону увеличения эффективности такого управления
не происходило. Начиная с 1917 года управление государством проходило под
лозунгом: «Основа эффективного управления государство – удовлетворение
интересов правящей элиты».
2.2. Анализ процесса реформирования правовых и административных
основ взаимодействия органов муниципального управления и государственной
власти
В силу того, что в настоящее время происходит постоянный процесс
трансформации, направленный на реализацию конституционных положений:
демократия, правовое и социальное государство, реформа системы
государственного и муниципального управления и местного
самоуправления представляет собой сложный процесс постепенного
обновления сети представительных каналов и центров принятия решений, в
основе которой лежит необходимость формирования эффективного института
публичной власти, его институционального, законодательно-правового,
административно-правового и функционального обеспечения.
Основные векторы Концепции долгосрочного социально-экономического
развития (КДР) Российской Федерации до 2020 года
1
систематизированы на рисунке 2.
1
О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации
на период до 2020 года [Текст]: распоряжение Правительства РФ от 17 нояб. 2008 г. № 1662-
р (ред. от 28 сентяб. 2018 г.) (вместе с Концепцией долгосрочного социально-
экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года) // Собр.
Законодательства Рос. Федерации. 2008. № 47. Ст. 5489.
40
Рисунок 2. Основные направления и приоритеты КДР РФ до 2020 года
Источник: составлено автором на основании
1
.
Как мы видим, реформа публичной власти и оптимизация системы
государственного и муниципального управления является одним из векторов
Стратегии развития нашего государства. В основе данного реформирования
лежит уход от централизованной модели государственного управления,
самодостаточность местного самоуправления и построение эффективной
системы территориальной организации власти в России.
1
Основные положения стратегии устойчивого развития России [Текст] / под ред. А.М.
Шелехова. М.: Инфра-М, 2018. С. 7.
Составление модели
региональных
прогнозных балансов
Определение
институциональных
требований к среде
жизни
Осуществление
природно-отраслевых
мероприятий
Формирование
региональных модулей
Национальной
инновационной системы
РФ
Формирование регионов
«локомотивов роста»
Повышение
мобильности населения
Улучшение качества
государственного
(муниципального)
управления в регионах
Развитие
конкурентоспособности
экономических
кластеров
Создание системы
управления
человеческими
ресурсами
Реализация
мероприятий,
направленных на
улучшение
демографического
потенциала регионов
Основные
приоритеты и
направления
Концепции
долгосрочного
социально-
экономического
развития
Российской
Федерации
41
В соответствии с новой моделью децентрализации власти решение
местных вопросов будет осуществляться лишь территориальными органами
самостоятельно, с наложением ответственности на эти органы за развитие всей
страны. Такой выбор, на наш взгляд, в полной мере соответствует реализации
положений и принципов Европейской хартии местного самоуправления.
Местное самоуправление в системе государственной власти является
организующей силой общества, поскольку, способствуя осуществлению
управления государством, предотвращает хаос в стране. Поэтому сегодня
одной из задач государственной политики в сфере государственного
управления является обеспечение органов государственной власти и местного
самоуправления честными, компетентными, высокопрофессиональными,
законопослушными, инициативными, патриотически настроенными
управленческими кадрами нового типа, способными наладить успешное
взаимодействие ветвей власти для решения назревших общегосударственных,
региональных и муниципальных проблем
1
.
Среди приоритетных задач Правительства РФ до 2020 г. предусмотрен
ряд мер по децентрализации финансовой системы, укреплению материальной
и финансовой основы местного самоуправления, совершенствованию
подходов по подготовке, оценке и отбору инвестиционных программ и
проектов регионального развития, которые реализуются счет средств
федерального бюджета, содействию продуктивной занятости на рынке труда,
разработке проекта методики развития кластеров и определению
смартспециализаций регионов.
Однако, как показывает анализ документа, вопросы кадрового и
административно-правового обеспечения реформы государственного
управления и местного самоуправления не нашло своего отражения и среди
1
Мухаев, Р.Т. Система государственного и муниципального управления в 2 т. Том 1 [Текст]:
учебник для вузов / Р.Т. Мухаев. 3-е изд., перераб. и доп. Москва : Издательство Юрайт,
2020. С. 150.