62
имеет законодательного закрепления, однако, при буквальном понимании
положения, согласно которому государственная и муниципальная власть
самостоятельна в определении форм взаимодействия, можно сделать вывод о
возможности существования такой формы.
Применительно к Омской области, в настоящее время между
соответствующими органами заключѐн ряд соглашений о
взаимодействии в социально-экономической сфере, направленных на
развитие отдельных областей жизнедеятельности муниципальных
образований. Так, например, по состоянию на 1 марта 2020 года: действуют
стратегии социально-экономического развития до 2025 года в 6 муниципальных
районах Омской области (Большереченский, Большеуковский, Знаменский,
Исилькульский, Оконешниковский, Омский) и до 2028 года – в 3 районах
(Калачинский, Кормиловский, Нововаршавский);
- приняты стратегии социально-экономического развития до 2030 года в
городе Омске и 20 районах (Азовский, Горьковский, Колосовский, Любинский,
Марьяновский, Москаленский, Муромцевский, Называевский, Нижнеомский,
Одесский, Павлоградский, Полтавский, Русско-Полянский, Саргатский,
Таврический, Тарский, Тюкалинский, Усть-Ишимский, Черлакский,
Шербакульский);
- администрациями 3 районов ведется работа по подготовке и
согласованию проектов муниципальных стратегий социально-экономического
развития (Крутинский, Седельниковский, Тевризский).
Общий объем финансирования на реализацию данной
муниципальной программы за счет средств федерального, областного и
районного бюджетов, по прогнозным данным, за период с 2015 по 2019
годов, составит 328083,22310 тыс. рублей, в том числе
1
:
- в 2015 году - 66693,68969 тыс. рублей;
- в 2016 году – 65031,45341 тыс. рублей;
1
Бюджетное послание Губернатора Омской области А.Л. Буоклва Законодательному
Собранию Омской области в 2019 году [Текст] // Омский вестник. 2019. № 38. С. 4.
63
- в 2017 году - 65489,36000 тыс. рублей;
- в 2018 году - 65434,36000 тыс. рублей;
- в 2019 году - 65434,36000 тыс. рублей.
Принимая во внимание все вышесказанное, можно сделать следующие
основные выводы.
1. Взаимодействие всегда носит конкретный характер. В каждом
отдельном случае в его определении должны быть указаны направления,
формы и принципы взаимодействия сторон, одновременно позволяющие
сделать вывод об эффективности взаимодействия органов местного
самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской
Федерации
1
.
2. Действия взаимодействующих субъектов должны основываться на
законе.
3. Взаимодействие органов местного самоуправления с органами
государственной власти субъектов Российской Федерации не должно
ограничиваться только принципами законности, самостоятельности,
разграничения компетенции.
Анализ нормативной базы Омской области позволяет выделить еще ряд
принципов, на основе которых строится взаимодействие органов местного
самоуправления с органами государственной власти:
- пропорциональность при распределении финансовых потоков;
- принцип организационной обособленности органов местного
самоуправления от органов государственной власти;
- принцип взаимного согласования принимаемых решений и действий,
затрагивающих интересы друг друга;
- двусторонняя ответственность за соблюдение договоров и
соглашений;
1
Варфоломеев, А.Г. Взаимодействие государственных органов власти и органов местного
самоуправления в решении проблем развития муниципальных образований [Текст] / А.Г.
Варфоломеев // Молодой ученый. 2014. №19. С. 278.
64
- принцип приоритетности интересов населения, учет исторических и
иных местных традиций.
Таким образом, взаимоотношения между органами государственного и
муниципального управления Омской области носят устоявшийся характер,
однако существует необходимость их совершенствования и развития.
3.2. Проблемы правового и административного взаимодействия органов
государственной власти Омской области и муниципального управления
Развитие любой территории напрямую зависит от грамотного
перспективного планирования, финансового обеспечения, эффективного
управления. В этой связи важными моментами является рассмотрение
проблемных вопросов, возникающих в области правового и административного
взаимодействия органов государственной власти Омской области и
муниципального управления.
Ни для кого не секрет, что эффективность системы взаимоотношений
органов государственной власти и местного самоуправления зависит от
адекватного ее закрепления в правовых нормах. В связи с этим, проведѐм
сравнительную характеристику нормативной правовой базы на примере
закрепления стратегических задач органов государственного и муниципального
управления Омской области, результаты которого закреплены в таблице 3.
Таблица 3. Сравнительная характеристика стратегических задач, которые стоят
перед органами государственной и муниципальной власти Омской области
Органы государственного
управления
Органы муниципального
управления
Разработка, утверждение и исполнение
федеральных законов РФ
Обеспечение самостоятельности
решения населением вопросов
65
местного значения: проведение
референдума, сход граждан
Разработка, утверждение и исполнение
федерального бюджета РФ
Формирование, утверждение и
исполнение местных бюджетов
Контроль за соблюдением исполнения
федеральных законов и федерального
бюджета РФ
Установление местных налогов и
сборов
Обеспечение проведения единой
кредитной, финансовой и
денежной политики
Владения, пользования и
распоряжения муниципальной
собственностью
Обеспечение проведения единой
государственной политики в области
культуры, науки, образования,
здравоохранения, социального
обеспечения, экологии
Установление тарифов на услуги,
предоставляемые муниципальными
предприятиями и учреждениями, и
работы, выполняемые
муниципальными предприятиями и
учреждениям
Осуществление управления
федеральной собственностью
Организационное и материально-
техническое обеспечение подготовки и
проведения муниципальных выборов,
местного референдума, голосования
по отзыву депутата, члена выборного
органа местного самоуправления,
выборного должностного лица
местного самоуправления,
голосования по вопросам изменения
границ муниципального образования,
преобразования муниципального
образования
Осуществление мер по осуществлению
Осуществление мер по обороне
66
обороны страны, государственной
безопасности, реализации внешней
политики
территории МО и в целом субъекта
РФ. Изменение границ МО
Организация международного
сотрудничества
Организация сотрудничества между
МО
Осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан по
охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью
Осуществление мер по обеспечению экологической безопасности
Анализ стратегических задач органов государственной и муниципальной
власти Омской области позволяет говорить, во-первых, о наличие черт,
указывающих на дублирование функций между государственным и
муниципальным управлением, во-вторых, о противоречиях между
разграничениями полномочий между ними. Все это сказывается на
неэффективности функционирования обеих проявлений власти и способствует
торможению в развитии, как отдельных регионов, так и страны в целом.
Основной причиной дублирования некоторых положений при реализации
государственной и муниципальной политики следует назвать наличие
неопределенности между должностными лицами, которые выбраны населением
и лицами, назначенными на должность в государственные органы.
Конфликты между представителями этих органов приводят к созданию
дублирующих управленческих структур, чрезмерных финансовых затрат и, в
итоге, к неэффективной и несбалансированной структуре экономики. Так,
полномочия между органами государственной власти и органами местного
самоуправления Омской области должным образом не распределены.
Одновременно происходит их неоправданная централизация, дублирование и
безосновательное делегирование полномочий.
Все эти факторы усложняют систему муниципального управления,
приводя к конфликтам между этими органами власти. Поэтому обеспечение их
67
оптимального взаимодействия является одним из приоритетных направлений
организации публичной власти на местах, поскольку от этого зависит решение
проблем как локального, так и местного характера.
Разрешая данные противоречия, органам местного самоуправления
следует помнить, что у них есть только два рычага влияния на органы
государственной власти субъектов Федерации: судебный и общественно-
политический. Снятие такой неопределенности во взаимоотношениях между
органами самоуправления и государственными органами на местах должно
привести к адекватным решениям в обществе и самоорганизации власти.
Также, анализ законодательной базы Омской области показал и другие
нерешѐнные аспекты. Во-первых, было выявлено, что полномочия местных
государственных администраций полностью дублируются органами местного
самоуправления. В то же время недостаточно использован опыт зарубежных
стран при разработке законов о местных государственных администрациях и
местном самоуправлении относительно четкого разграничения объектов
управления. Таким образом, можно говорить о так называемых противоречиях
в сфере компетенции властных структур. Во-вторых, стоит упомянуть о
принципе разделения властей: когда органы местного самоуправления, не
будучи органами исполнительной власти, имеют право и выполняют функции
исполнительной власти. В-третьих, местные государственные администрации
подконтрольны и подотчетны органам соответствующего уровня, а те, в свою
очередь, контролируют реализацию комплексных программ, исполнение
бюджета и др. вопросы. Кроме этого, они заслушивают отчеты глав местных
государственных администраций, их заместителей, руководителей управлений,
отделов, других структурных подразделений государственной администрации.
В то же время городской, поселковый, сельский главы подотчетны только
территориальным органам, а те подконтрольны лишь настолько, насколько
депутаты подотчетны своим избирателям на округах.
Другой проблемный аспект состоит в том, что действующая структура
власти Омской области характеризуется наличием внушительного числа
68
подразделений федеральных органов исполнительной власти, действующих на
территории рассматриваемого субъекта. Конечно, Основной закон нашего
государства позволяет создавать федеральным органам исполнительной власти
для осуществления своих полномочий свои территориальные органы и
назначать соответствующих должностных лиц. Однако таких федеральных
структур становится в Омской области, как и в других субъектах РФ, уж очень
много, их количество превышает численность органов субъектов РФ по
вопросам их собственного ведения.
В свое время даже был издан Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. №773
«Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных
органов федеральных органов исполнительной власти»
1
. Президент наделил
губернатора Омской области как субъекта РФ полномочиями по организации
взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти
области и территориальных органов МВД России, МЧС России, Минюста
России, Федеральных служб исполнения наказаний, судебных приставов,
федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной
власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской
Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных
этим министерствам.
И все-таки: какова же может быть общая стратегия формирования
органов исполнительной власти в Омской области? Напомним, что в советское
время в стране применялся, и при этом был конституционно закреплен,
принцип так называемого «двойного подчинения». Территориальный уровень
ведомства по горизонтали подчинялся руководящему исполнительному органу
в союзной республике, по вертикали – органу Союза ССР. Это позволяло
1
Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов
исполнительной власти [Текст]: указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 (ред. от 7 дек.
2016 г.) // Собр. Законодательства Рос. Федерации. 2005. № 27. Ст. 273.
69
неплохо учитывать региональные особенности и вместе с тем обеспечивать
проведение общегосударственной политики
1
.
Исходя из этого, почему бы не продумать это сегодня, оставив в
исключительном федеральном ведении так называемые «силовые» и
стратегические структуры, остальные отдать Омской областикак субъекту РФ и
одновременно сохранить вертикаль управления. Напомним, что в ст. 78
Конституции РФ есть ч. 2, в которой сказано: «Федеральные органы
исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части
своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской
Федерации и федеральным законам». Исходя из этого положения, можно
ввести более гибкие формы взаимоотношений центра и Омской области.
Существуют также противоречия в сфере делегирования полномочий.
Согласно законодательству, государство делегирует часть своих функций
органам местного самоуправления. В результате они решают вопросы не
только местного характера, но и вопросы государственной политики.
Поскольку в законе не указаны конкретные особенности понятия
«вопросы местного значения», это дает возможность трактовать его в
зависимости от ситуации. В то время как районные, так и областные органы
делегируют местным государственным администрациям полномочия при
отсутствии в районах и областях исполнительного органа. Это приводит иногда
к превращению местных государственных администраций в исполкомы. Таким
образом, глава местной государственной администрации находится в жесткой
зависимости и должен в своей деятельности заниматься, прежде всего,
потребностями местной администрации, а не государства.
1
Котелевская, Ю.В. Законодательные и административные основы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления [Текст] / Ю.В. Котелевская //
Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2018. № 2. С. 86.
70
Одновременно возникают определенные разногласия во взглядах между
областными государственными администрациями, местными властями и
группами влияния на уровне региона и города.
Поэтому налаживание действенного взаимодействия местных органов
исполнительной власти и органов местного самоуправления и органов
государственной власти разных уровней возможно только на принципах
партнерства и взаимодействия. Это позволит осуществлять оптимальный ыбор
приоритетных направлений структурной политики и определить реальные
механизмы их реализации.
Другим важным институциональным барьером является также
неэффективность самого института местного самоуправления. Известно, что
особая роль при формировании этого института принадлежит формальным
институтам, среди которых наиболее весомое значение имеют институты и
нормы муниципального законодательства. Наряду с этим, институциональные
недостатки муниципального права в России заключаются в существовании
противоречий, примерами которых являются устаревшие нормы
муниципального законодательства. Выразительной особенностью
современного российского муниципального права является то, что к нему
относится значительное количество подзаконных нормативных актов, при этом
некоторые из них противоречат актам высшего юридического уровня.
Также достаточно распространено явление, когда очень слабой является
система правоприменения законодательных актов, в частности, селективность
исполнения законодательства на муниципальном уровне. Т.е. достаточно
слабыми являются механизмы контроля по выбору базовых целей структурной
политики на муниципальном уровне. Это приводит к массовой практике
неформальных договоренностей на муниципальном уровне и лоббистскому
давлению на структурную перестройку экономики региона в целом.
Если рассматривать взаимодействия между такими территориями, как
Омская область и город Омск, то взаимоотношения государственной и
муниципальной власти строятся скорее по принципу личных отношений, чем
71
на правовых основах. Это мешает становлению институциональной системы
взаимодействия двух органов власти, усложняет процесс управления
муниципальными образованиями, компрометирует государственные структуры
власти.
Следующим барьером применительно к Омской области является
недостаточность институционального механизма объединения стратегий и
программ развития, как на местном, так и на региональном уровнях. В
результате возникают различные видения приоритетов структурного развития
экономики, что является существенным препятствием своевременности
подготовки и реализации соответствующих стратегий и программ.
Таким образом, обсуждение на стадии формирования структурной
политики должно происходить на основе проведения консультаций, где будут
указаны основные действующие лица этого процесса - региональные, местные
органы власти и др. На последующих стадиях формирования и реализации
структурной политики необходимо создать Наблюдательные комитеты, в
состав которых войдут представители всех заинтересованных сторон.
Вместе с тем к институционально-экономическим барьерам реализации
структурной политики следует отнести: доминирование государственных
трансфертов в структуре доходов местных бюджетов; низкую долю бюджета
развития в составе местных бюджетов; значительную дотационность местных
бюджетов (до 90%); высокий уровень централизованности местного бюджета
(до 70-75%)
1
.
Этот перечень проблем не является исчерпывающим. К проблемным
вопросам взаимодействия органов государственной власти и местного
самоуправления в Омской области можно отнести:
- отсутствие концепции развития муниципального управления,
разработанной на основе надлежащего баланса децентрализации
1
Батанов, А.В. Муниципальная власть в РФ: конституционно-правовые проблемы
организации и функционирования [Текст]: дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.02 / А.В. Батанов.
М.: Наука, 2018. С. 14.