52
В соответствии с действующим законодательством любое муниципальное
образование и возглавляющий их орган местного самоуправления в пределах
своих полномочий, предоставленных законом, осуществляет самостоятельную
деятельность, не имея при этом над собой вышестоящих органов. Однако
данное конституционное положение не говорит о самоустранении государства
от государственного руководства сложными и многообразными процессами
деятельности и организации всех звеньев местного самоуправления в нашей
стране.
На сегодняшний день модель взаимодействия местного самоуправления и
органов государственной власти развита и конкретизирована ФЗ № 131 и
принятыми на его основе в субъектах РФ законами о местном самоуправлении
(рисунок 4).
Рисунок 4. Состав правовой базы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления
На федеральном уровне и уровне субъектов РФ государством
определяется, создается и постоянно совершенствуется законодательная база
Конституция Российской Федерации
Федеральный закон «Об
общих принципах
организации местного
самоуправления в РФ» и
другие федеральные законы
Указы президента РФ,
постановления
Правительства РФ
Конституции, уставы субъектов РФ, законы и другие правовые
акты органов государственной власти субъектов РФ
Уставы муниципальных образований, правовые акты органов и должностных лиц
местного самоуправления
53
в различных аспектах деятельности и организации всех звеньев системы
местного самоуправления, определяются его определенные рамки,
способствующие упорядочиванию системы. С одной стороны, федеральным
законодательством и законодательством субъектов РФ регламентируются и
перечисляются предметы ведения местного самоуправления, а с другой –
устанавливаются полномочия органов федеральной государственной власти
и государственной власти субъектов РФ в части местного самоуправления.
Отдельными государственными полномочиями может быть наделена вся
система органов местного самоуправления субъекта РФ, или исполнительные
органы местного самоуправления всех муниципальных образований, или
исполнительные органы местного самоуправлении в конкретном
муниципальном образовании.
Подводя итоги второй главы, можно сделать следующие выводы.
Современный этап публичного управления в России характеризуется
появлением новых институтов, которые прямо или косвенно перебирают либо
получают через процедуру делегирования, определенный набор функций,
который в силу объективных и / или субъективных обстоятельств не могут
эффективно выполнять органы государственной власти. Такими институтами,
как правило, выступают общественные организации: отраслевые
объединения, политические партии, крупные бизнес-объединения,
профессиональные объединения, союзы и т. д. По сути перечень таких
объединений создает отдельный вид субъектов публичного управления,
которые активно влияют на развитие общества. Все эти изменения обязывают
рассматривать процесс трансформации государственного управления в
современные модели социального регулирования, учитывая новые реалии.
Несмотря на то, что система государственного и муниципального
управления прошла длительный процесс развития, изменений в сторону
увеличения эффективности такого управления не происходило. Начиная с 1917
года управление государством проходило под лозунгом: «Основа эффективного
управления государство – удовлетворение интересов правящей элиты».
54
Сегодня в большинстве развитых стран, в которых произошла
трансформация государственного управления и публичного
администрирования, наблюдается тенденция перехода к гораздо более
современной модели публичного управления. Поэтому считаем необходимым
разработать новую Концепцию стратегии государственной кадровой политики
с учетом необходимости концептуализации идей, положений и уточнения
понятий и формирования принципиально новых подходов к вопросам
взаимодействия различных ветвей власти в условиях глобализационных
процессов. При разработке Концепции следует учитывать зарубежный опыт, в
частности, в системе органов государственного управления большинства
зарубежных государств на примере стран США, Японии, Германии,
Европейского Союза.
55
ГЛАВА 3. МОДЕЛЬ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО
ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И
МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ
ОМСКОЙ ОБЛАСТИ
3.1. Анализ административных и правовых аспектов взаимодействия
между органами государственной власти и муниципального управления в
Омской области
Переходя к рассмотрению основных аспектов данной работы,
необходимо, по нашему мнению, сделать акцент на том, что согласно
действующему сегодня в России законодательству за субъектами закреплены
все права самостоятельного образования и формирования органов
государственной власти.
Аналогичную формулировку также закрепляет Федеральный закон от
06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов РФ»
1
.
Все субъекты нашей страны располагают в полной мере всеми
соответствующими правами формировать систему органов на местах,
согласно тому, как утверждены основы конституционности строя в РФ,
учитывая при этом и придерживаясь своих особенностей в соответствии с
управленческими целями.
1
Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации [Текст]: федер. закон от
18 октяб. 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 27 дек. 2019) // Собр. Законодательства Рос. Федерации.
1999. № 42. Ст. 5005.
56
Структуру исполнительных органов в составе государственной власти
в субъекте РФ определяет высшее должностное лицо в этом субъекте,
руководствуясь его уставом и Конституцией станы
1
.
Омская область занимает двадцать восьмое место по территории
субъектов Федерации, ее площадь занимает 0,82 % (141 140 км²) территории
страны. Протяженность региона – 600 км с юга на север, 300 км с запада на
восток. На территории 424 муниципальных образований: 1 городской округ, 32
муниципальных района, 26 городских и 365 сельских поселений.
Муниципалитеты представляют все возможное в многонациональной
России разнообразие культурных, религиозных традиций, бытовых укладов –
от староверов до шаманов и буддистов, от латгальцев до сибирских татар,
которые зачастую живут в соседних поселениях.
В Омской области на сегодняшний день система и структура
исполнительной власти основана на положениях Конституции РФ
а также правовых и нормативных актах, которые регламентируют основы
определения правового статуса и организацию каких-либо в рамках правового
поля взаимоотношений между органами власти. Основные среди них
представлены Уставом Омской области
2
, Законом Омской области от
05.12.2003 № 483-ОЗ «О Правительстве Омской области»
3
, Указом Губернатора
Омской области от 25.10.2007 № 125 «О некоторых вопросах, связанных с
формированием структуры органов исполнительной власти Омской области»
4
.
В области существует постоянно действующий представительный и
законодательный орган государственной власти – Законодательное Собрание
1
Чернова, Э.Р. Правовое регулирование организации органов исполнительной власти
субъектов РФ [Текст] / Э.Р. Чернова // Инновационная наука. 2015. № 10-2. С. 202.
2
Устав (Основной Закон) Омской области от 26 дек. 1995 г. № 193 (с изм. на 26 фев. 2020 г.)
[Текст] // Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 1995. № 6. Ст. 155.
3
О Правительстве Омской области (принят Постановлением ЗС Омской области от 2 дек.
2003 г. № 342) [Текст]: закон Омской области от 5 дек. 2003 г. № 483-ОЗ // Ведомости
Законодательного Собрания Омской области. 2003. № 4 (37). Ст. 2059.
4
О некоторых вопросах, связанных с формированием структуры органов исполнительной
власти Омской области [Текст]: указ Губернатора Омской области от 25 октяб. 2007 г. № 125
// Сборник правовых актов органов исполнительной власти Омской области. 2007. № 5(24).
Ст. 13.
57
Омской области, который осуществляет разработку и принятие законов,
создающих основу народовластия, гарантий прав и свобод населения области.
В тоже время, высшим исполнительным государственным органом
власти в области является Правительство Омской области. Данный орган
осуществляет следующие основные функции: участие в реализации
государственной политики, в различных областях; разработку проектов
бюджета области и осуществление мер по обеспечению комплексного
социально-экономического развития; разработка проектов программ
социально-экономического развития области.
Анализируя систему исполнительных органов в данном субъекте, с одной
стороны, следует констатировать, что система органов в Омской области
сформирована в четком соответствии с действующим сегодня в России
законодательством, согласно которому все субъекты располагают законными
правами для самостоятельного формирования системы исполнительных
властных органов с учетом своих собственных потребностей и интересов
Однако, с другой стороны, дальнейший анализ предоставляет
возможность констатировать тот факт, что исполнительные органы в
рассматриваемом субъекте очень разнообразны, а, в некоторой степени, даже
нагромождены. При этом отдельными звеньями в общей структуре органов
фактически дублируются одни и те же либо аналогичные функции, что, с
нашей точки зрения, свидетельствует о необходимости все же
оптимизировать их работу.
В связи с этим возникает такая проблема. Все министерства в своих
подведомственных структурах располагают десятком (а то и больше)
учреждений различного характера. Таким образом, вполне можно ставить
вопрос относительно необоснованно высокой численности работников
исполнительного аппарата и государственных служащих в Омской области. А в
нынешних сложившихся условиях оптимизировать структуру исполнительной
власти в рассматриваемом регионе с целью сократить бюджетные расходы на
практике означает – вызвать судебные споры и разбирательства.
58
Также следует отдельно отметить и низкую эффективность работы весьма
большого количества сотрудников органов власти в области. К очень большому
сожалению, в подавляющем большинстве случаев, и у сотрудников младшего
состава аппарата, и у руководства совершенно отсутствует представление
относительно эффективности управленческой работы в исполнительных
органах. Это, в свою очередь, ведет к непрофессионализму, практически
полному отсутствию управленческих навыков, что порождает ряд
существенных ошибок и недовольство населения Омской области.
Если рассматривать, что представляет собой местное самоуправление в
Омской области, то это форма власти, осуществляемая народом, которая
действует в пределах, установленных законодательством.
Данное взаимодействие властей носит многообразный, взаимный
характер. Их отношения основываются на принципах законности,
взаимоуважения и взаимной ответственности, согласования интересов. Важно
отметить, что участие органов государственной власти и их должностных лиц в
формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и
освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления
допускается только в случаях и порядке, установленных частями 5 и 11 ст. 37 и
ст. 74.1 ФЗ № 131.
Таким образом, органы государственной власти Омской области:
- осуществляют государственную защиту и дают гарантии
самостоятельности местного самоуправления;
- способствуют помощи в хозяйственном и финансовом отношении;
- устанавливают государственное и правовое регламентирование;
- определяют государственную политику совершенствования местного
самоуправления;
- проводят государственный мониторинг и надзор за соблюдением
законности в деятельности органов и должностных лиц местного
самоуправления, устанавливают их государственную (конституционно-
правовую) ответственность.
59
Таким образом, государственные власти Омской области, признавая
местное самоуправление, взаимодействуя с ним, в свою очередь, также
оказывается под его влиянием. Происходит увеличение присутствия
государства в делах местного самоуправления областью в основном идет по
пути усиления централизации, увеличения субординационных отношений.
Особенно наглядно это происходит за счет увеличения числа отдельных
государственных полномочий, которыми наделяются органы местного
самоуправления.
Следует подчеркнуть, что правовое регулирование взаимодействия
органов государственной власти области и органов местного самоуправления в
регионе осуществляется путем принятия отдельных нормативных правовых
актов. В Омской области вопросы осуществления местного
самоуправления регулируются Уставом (Основным законом) области,
определяющим полномочия Губернатора и Правительства в области
местного самоуправления, гарантии местного самоуправления.
В ходе анализа содержания Устава Омской области было выявлено
следующее.
Сфера взаимодействия органов государственной власти Омской области
и органов местного самоуправления весьма обширна. Она охватывает
совместную деятельность по формированию органов местного самоуправления
и созданию условий для реализации ими своих конституционных полномочий,
включает весь комплекс вопросов по участию муниципальных органов, наряду
с государственными органами власти, в обеспечении конституционных прав
граждан на жилье, охрану здоровья и оказание медицинской помощи,
общедоступное образование в муниципальных учреждениях и прочее.
Органы государственной власти и должностные лица органов
государственной власти Омской области вправе участвовать в формировании
органов местного самоуправления, назначении на должность и
освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления
только в случаях, предусмотренных федеральным законодательством.
60
Кроме того, органы государственной власти не вправе принимать решения,
которые ущемляют закрепленные федеральными законами и законами области
за муниципальными образованиями, а также органами местного
самоуправления права, ограничивают предусмотренные для них гарантии.
Органы местного самоуправления могут наделяться
отдельными государственными полномочиями федеральным
законодательством и законами рассматриваемого субъекта, а органы
государственной власти, в свою очередь, должны предоставлять им
материальные и финансовые ресурсы, которые необходимы им для
осуществления указанных полномочий.
В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления,
выражения и защиты общих интересов муниципальных образований
образуются Совет муниципальных образований Омской области и
Ассоциация по взаимодействию представительных органов государственной
власти и местного самоуправления Омской области.
Наиболее эффективной формой взаимодействия и учета как
региональных, так и муниципальных интересов является осуществление
права законодательной инициативы органами местного самоуправления в
законодательных (представительных) органах субъектов Российской
Федерации. Согласно Уставу Омской области право законодательной
инициативы в законодательном (представительном) органе государственной
власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему
должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации), а также органам местного самоуправления.
Несмотря на то, что в соответствии со ст. 12 Конституции органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной
власти, они тесно связаны с ними, взаимодействуя при осуществлении
переданных им государственными органами некоторых властных
полномочий.
61
Ещѐ одной формой взаимодействия органов государственной власти
и местного самоуправления, осуществляемого по признаку «сверху вниз»,
является государственный контроль местного самоуправления. Он
осуществляется федеральными и региональными органами государственной
власти и по объекту контроля может быть подразделен на два вида
1
:
1. контроль за соблюдением законов;
2. контроль за осуществлением органами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий.
Согласно Уставу Омской области, контроль за соблюдением и
исполнением законов данного субъекта осуществляется Законодательным
Собранием Омской области наряду с другими уполномоченными органами.
Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением
органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а
также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов
и финансовых средств. В случае выявления нарушений требований законов по
вопросам осуществления органами местного самоуправления или
должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных
полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать
письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для
исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами
местного самоуправления.
Помимо вышеуказанных, можно выделить и другие формы
взаимодействия рассматриваемых органов. Так, еще одной формой является
сотрудничество государственной и муниципальной властей посредством
работы ассоциаций муниципальных образований. Наиболее главным в
рассмотрении данной формы представляется возникновение проблемного
вопроса при заключении договоров и соглашений между взаимодействующими
субъектами. Нужно отметить, что такая разновидность форм взаимодействия не
1
Суфиянова, Г.Ш. Взаимодействие органов государственной и муниципальной власти
[Текст] / Г.Ш. Суфиянова // Молодой ученый. 2018. № 39. С. 96.