35
развитие местного самоуправления на сохранение стабильности в
государстве, на развитие гражданского общества.
Сегодня недопустимой является попытка найти пути решения проблем
в этих сферах на основе противопоставления государственной власти и
местного самоуправления.
Однако для обеспечения эффективного административно-правового
взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, их
ответственности за выполнение предоставленных им полномочий в законе
должны быть прописаны принципы такого взаимодействия, для того чтобы у
государственной власти не возникало желания подчинить себе органы
местного самоуправления.
36
ГЛАВА 2. КРИТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ЭВОЛЮЦИОННОГО
РАЗВИТИЯ ПРАВОВЫХ И АДМИНИСТРАТИВНЫХ АСПЕКТОВ
ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
2.1. Этапы эволюционного развития муниципального управления и
государственной власти в России
Сегодня, в условиях реформирования системы правовых и
административных основ взаимодействия органов муниципального
управления и государственной власти, лидеры политической правящей и
оппозиционной элиты разворачивают конкурентную дискуссионную борьбу
по вопросам максимальной эффективности государственного управления,
обращаясь через средства массовой информации к народу с доказательствами
того, как много они сделали для развития страны и приближения ее к
стандартам качества жизни в передовых странах Европы.
Если в годы построения социализма и коммунизма в СССР (и в
РСФСР, как одной из республик Союза) такая дискуссия была нереальной
вследствие построения светлого будущего под руководством одной партии,
то сегодня (с утверждением полной демократии) существует возможность
оценить степень реального народовластия на разных этапах качественных и
количественных изменений в обществе - эволюции государственного
управления.
Великая Октябрьская социалистическая революция 1917 г.,
осуществленная под руководством В.И. Ленина с целью построения
общества справедливости, равенства всех перед законом, распределения
общественного (народного) богатства по принципам «от каждого по
способностям, каждому - по труду» (при социализме), а затем «каждому - по
потребностям» (при коммунизме), создала в процессе захвата власти в
37
рамках правящей партии большевиков монополистический
привилегированный слой нового общества.
Не будем анализировать «какой кровью» далась эта победа в
революции и гражданской войне пролетариата, о диктатуре которого говорил
Ленин. «Заводы - рабочим, землю - крестьянам, мир - народам, власть -
Советам рабоче-крестьянских и солдатских депутатов» - лозунги В.И.
Ленина, которые сформировавшийся привилегированный слой партийной
бюрократии (номенклатуры), вводил в жизнь уже в собственном,
ненадлежащем широкой огласке, понимании. Этот слой партийной
бюрократии не только отгородил себя от народа, а укрепил и узаконил свое
положение, фактически превратив «диктатуру пролетариата» в «диктатуру
номенклатуры».
Ленин предполагал, что монополия номенклатуры - дело временное,
исчезающее «отмиранием» государства. И в тоже время (уже в 1918 г.) Ленин
высказался за то, чтобы партийные активисты получали дополнительный
продовольственный паек. Так, вместе с властью, стали расти и привилегии,
поскольку государство не проявляло никаких признаков «отмирания», власть
же номенклатуры, наоборот, становилась все сильнее.
Признав принцип, что власть - основа всего в обществе и узаконив
насилие (Ленин определил диктатуру, как власть, не ограниченную никакими
законами), нельзя было не построить ничего другого, как общество, в
котором обладатели - партийная бюрократия, а именно номенклатура -
превращаются в привилегированную монополистическую касту.
Таким образом, уже революция 1917 г. создала в рамках партии касту
политических демагогов, которые решили для себя, что их назначение и
призвание состоит (только и никак не иначе) в управлении государством.
Анализ методов государственного управления в СССР со времен
революции 1917 г. показывает, что ни в эпоху Сталина – деспотического
единовластия, культа личности и бюрократического административно-
командного управления экономикой (1924-1953 гг.), ни в период Хрущевской
38
«оттепели» с двоевластием в управлении народным хозяйством и
утопическими планами догнать и перегнать США, а к 1980 г. построить
коммунизм (1953-1964 гг.), ни в эпоху «застоя» Брежнева (1964-1982 гг.), ни
во время краткосрочного властвования Андропова, объявившего войну с
коррупцией в высших эшелонах власти (1982-1984 гг.), ни в период
безответственной «вахты» у руля государства новым главным идеологом
партии Черненко (1984-1985 гг.), ни, наконец, в период «перестройки»
Горбачева (1985-1991 гг.) эффективного государственного управления на
благо народа достигнуто не было.
В РСФСР, которая входила в состав СССР, высшее партийное
руководство осуществляло государственное управление в соответствии с
указаниями из «центра».
Здесь уместно отметить одну особенность в российской модели
государственного управления: при низкой его эффективности, не имея
научно обоснованных принципов и методов государственного управления,
просчетах и ошибках в принятии решений государственного масштаба, в
критических ситуациях удавалось достичь цели в решении невероятно
тяжелых государственных проблем, таких, например, как переброска целых
предприятий на восток СССР в начале войны, победа фашизма в Великой
отечественной войне, создание атомного оружия, послевоенное
восстановление в короткий срок народного хозяйства, освоение целины,
строительство БАМа и т.д.
Безусловно, успех в достижении таких результатов базировался на
беззаветном патриотизме, высоких моральных принципах простых граждан
страны, трудовом героизме, способности отдавать жизнь во имя достижения
поставленной цели - в частности, строительства общества социальной
справедливости и общего благосостояния, а вовсе не на эффективном
управлении.
Совершенно очевидно, что при сегодняшней коррумпированной
власти, которая считает себя политической элитой общества, при кризисном
39
состоянии экономики, пониженных нравственных характеристиках граждан,
потерявших веру во власть и справедливость, добиться подобных
результатов просто было бы невозможно.
Никаких качественных изменений в государственном управлении не
произошло и за годы федерализации России и получения статуса страны с
рыночной экономикой. Методы управления остались прежними: принципы
бюрократического автократического централизма на фоне демократической
демагогии, некомпетентности и безответственности, правового нигилизма и
безнаказанности за принятые решения, вызвавшие развал экономики,
сельского хозяйства, науки, образования, здравоохранения, падение
культуры, нравственности, патриотизма и, наоборот, рассвет коррупции,
преступности, других негативных факторов и явлений в жизни общества.
Можно с уверенностью сделать вывод, что современная политическая
элита слабо знает методы эффективного государственного управления, но
хорошо владеет технологиями выборных компаний, в ходе которых, получив
голоса избирателей, фактически обманным путем добивается своей
единственной цели - захват власти, чтобы потом увеличивать личное
богатство, ничего не делая для народа.
Сегодня правящая элита все свои просчеты в управлении «списывает»
на последний мировой кризис, который не обошел и Россию, на санкции.
Вместе с тем, как справедливо отмечено в работе
1
, Россия вошла в мировой
кризис с имеющимся специфическим социально-экономическим и
политическим потенциалом, признаками которого являются:
- разрушения всей системы агропромышленного комплекса страны
(только за 1995-2005 гг. с карты России исчезли 303 села, отечественный
рынок продуктов питания монополизирован западными импортерами,
научно-обоснованные нормы потребности продуктов питания в сельской
местности обеспечены лишь на 48,7% - по молокопродуктам, на 77% - по
1
Ефимов А. В проигрыше обманутый, разочарованный народ / Голос. - 2015. - №36. -
(4536). - С.10-11.
40
овощам, на 43,2% - по фруктам; только в 23% сел есть водопровод; 37% -
газифицированы, лишь 6% имеют канализацию и т.д.). Уровень обеспечения
сельских жителей объектами социальной сферы снижается
1
;
- потеря государственного регулирования стратегических
бюджетонаполняющих предприятий (по данным Федеральной службы
государственной статистики в 2008 г. лишь 7214 предприятий в России
оставались в государственной собственности; не из-за развития, а из-за
приватизации госпредприятий формируется экономическая политика и
доходы бюджета, олигархи приватизируют не только предприятия, но и
природные ресурсы)
2
;
- кабальные условия финансово-кредитной политики;
- отсутствие политики развития малого и среднего бизнеса;
- высокий уровень коррупции, особенно в институтах власти
3
;
- снижение реальной (учитывающий инфляцию, рост цен) заработной
платы и размера пенсий
4
;
- отрицательная (постоянно) демографическая ситуация в стране (на 1
мая 2009 года в Украине проживало 142727,200 тыс. чел. при ежедневном
уменьшении в среднем на 200 тыс. чел.)
5
;
1
Пыжев А.И., Сырцова Е.А., Пыжева Ю.И., Зандер Е.В. Совершенствование
устойчивости развития российских регионов / Журнал «Вопросы статистики» //
Федеральная служба государственной статистики. – [Электронный ресурс]. – Режим
доступа: https://voprstat.elpub.ru/jour/article/view/898 (дата обращения - 24.07.2019).
2
Перечень показателей, характеризующих состояние конкурентной среды / Федеральная
служба государственной статистики. – [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.gks.ru/free_doc/new_site/business/concurent/concurent.htm (дата обращения -
24.07.2019).
3
Лавринович А. Коррупция поразила все без исключения сферы / Голос. - 2016. - №84
(4584). - С.4-5.
4
Желябин В.А. Эволюция управления в контексте государственного управления /
Гуманитарный вестник СпбГУ. – 2016. - № 38. – С. 167-174.
5
Численность населения / Численность и состав населения по годам // Демография //
Население // официальная статистики // Федеральная служба государственной статистики.
– [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://bi.gks.ru:8080/DDB/showcharts.jsp?report=nas01&lang=ru&project=BIPortal_cen_2.bip
(дата обращения – 24.07.2019).
41
- отсутствие реальных политических сил и лидеров, лишенных
зависимости от финансово-олигархических кланов и способных работать на
благо народа и государства и др.
Это далеко не полный перечень наследия, накопленного правящей
элитой до мирового кризиса. Накопленного при переходе от одной формы
бытия в другую: из социализма - в рынок, из власти - в бизнес, из бизнеса – в
большую власть, с одной партии - в блоки, фракции, коалиции и оппозиции и
снова - в высшую власть.
Наконец, даже в учебных пособиях по государственному управлению
на первых страницах отмечается актуальность проблемы обеспечения
эффективности государственного правления на основе фундаментальных
теоретико-методологических исследований, разработки теоретической базы
комплексного, системного, рационального управления, исключая те
существенные недостатки, из-за которых не достигается главная цель -
высокое качество жизни народа
1
.
С учетом изложенного важно установить суть понятия
«государственное управление», с учетом его эволюционной трансформации,
поскольку среди специалистов по конституционному и административному
праву и государственному управлению считается, что если в Конституции
страны такого понятия нет, то нет признаков государственного управления и
проблем обеспечения его эффективности. Такой «упрощенный» подход к
определению понятия «государственное управление», видимо, обусловлен
низкой его эффективностью, при которой весьма значительны затраты на
содержание и взаимодействие различных институтов государственной власти
не дают желаемого результата в достижении цели высшего и других менее
высоких уровней.
Вместе с тем, как доказано практикой, без эффективного
административно-правового взаимодействия органов между
1
Малиновский В.Я. Государственное управление: Учебное пособие. - Изд. 2-е, доп. и
перераб. - М.: Ростов-н/Д, 2015. – С. 16.
42
государственным и местным управлением невозможным является
обеспечение целостности, суверенитета, безопасности, упорядоченности и
развития гражданского общества, а в нем свобод и прав каждого гражданина
и человека. Вся острота проблемы заключается и заключалась (исторически
всегда) в том, какого рода взаимодействие между государственными
институциями необходимо обществу, включая их элементы и параметры
1
.
Весь негативизм отношения со стороны народа к органам
государственного управления еще со времен Советской власти был
обусловлен представлениями относительно божественности миссии
самодержавной верховной власти, на основании чего все подданные должны
были посвятить себя лишь служению ей, подчинению и благодарению за ее
милость. Социализм, по сути, не привнес в положение вещей никакой
новизны. Он лишь переключил акценты с самодержцев на вождей, а
божественность предопределила реализацию идеологии коммунизма
2
.
Методы, с использованием которых, осуществлялось управление также
остались практически неизменными: чиновниками на всех уровнях власти
(государственными служащими, властью на местах) их управленческая
деятельность понималась и виделась как выслуга, выполнение и усвоение
воли высшего руководства. Главным являлось всяческое угождение высшей
власти с целью получить или должность, или другие блага.
Положениями дел на местах, «внизу», особо никто не интересовался.
Такой интерес мог возникнуть лишь по «велению сверху». Этим и
объясняется в большинстве своем степень многолетней отсталости,
жизненной неустроенности, запущенности производительных сил, а в них, -
человеческого потенциала
3
.
То же самое имеет место и сегодня, в условиях демократии, рыночной
экономики, прав свобод человека. Номенклатура «жива» и сегодня, только о
1
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. – 6-е изд. – М.:
Издательство «Омега-Л», 2016. – С. 79.
2
См.: Там же. – С. 81.
3
См.: Там же. – С. 85.
43
ней стараются не говорить. Держатся в определенном «секрете» процедуры и
технологии назначения на важные руководящие должности и так называемой
ротации (а фактически «перестановки») высших руководящих кадров. Теперь
ее (номенклатуру) с особым достоинством принято называть политической
элитой, численность которой значительно увеличилась за счет «кумовства» и
«дорогих друзей».
Номенклатура - это историческое продолжение ленинской организации
профессиональных революционеров, которые стали после победы революции
профессиональными правителями государства. Неважно, какая это
революция: номенклатура - это управленцы высшего уровня власти.
Функция управления - стержень номенклатуры. Политическое управление -
наиболее существенная функция номенклатуры. Управление материальным
производством – вторая функция номенклатуры. Министры и губернаторы,
главы администраций, прокуроры и судьи, чиновники секретариата
президента и управления делами Государственной Думы и т.д. - все это
номенклатура
1
.
В своей совокупности номенклатура обеспечивает всю полноту власти
в обществе. Главное в номенклатуре - власть (даже не собственность).
Действующая власть выдает за свое достижение развитие гражданского
общества, свободу слова, гарантии политической деятельности, участие в
выборах органов законодательной власти и т.д. в обмен на молчаливое
«согласие» большей части народа терпеть грабеж и полное беззаконие в
действиях всех ветвей власти.
Современная верховная власть при всей своей значимости, занятая
внутренней борьбой за источники дальнейшего обогащения и самости,
похоже, не понимает, что реальные жизненные процессы по
воспроизводству природы, общества и человека происходят внизу
2
.
1
Восленский М.С. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. – М.:
«Россия», 2014. - С. 224.
2
См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. – С. 97.
44
Непосредственно здесь, на местах, осуществляется функционирование
экономики, формирование социальной сферы, развитие культуры и
духовности, формирование капитала, создание услуг и товаров. Именно на
местах происходит создание добавочной стоимости, присваиваемой затем
олигархами и распределяемой государственными служащими (не
создающими при этом никаких абсолютно материальных ценностей). Ведь
управление как процесс будет эффективным лишь тогда, когда все явления в
обществе, процессы и отношения в нем получат свое дальнейшее развитие,
приобретая качественно новые и положительные в общей системе «человек –
общество - производство - природная среда жизнеобеспечения»
1
.
Резюмируя все изложенное выше и делая общие выводы относительно
эволюционных трансформаций системы государственного управления,
необходимо выделить следующие основные аспекты.
В истории России за последние 90 лет можно выделить две основных
формы изменений в системе государственного управления и, соответственно,
два пути его развития:
1) с 1917 г. по 1991 г. - социалистический;
2) с 1991 г. по настоящее время - построение капиталистического
общества на основе частной собственности и развития свободного рыночного
предпринимательства.
Государственное управление для социалистического этапа развития
общества и страны было монополией единой правящей партии коммунистов,
которая создала специальную иерархическую систему занятия руководящих
должностей с гарантией различных привилегий под названием
«номенклатура», которая и осуществляла командно-административное
управление на высших уровнях власти. Партийный профессиональный
чиновник, попавший однажды в состав «номенклатуры» практически до
1
Эффективность государственного управления: Пер. с англ. / Общ. ред. С.А. Братчикова и
С.Ю. Глазьева. М.: Фонд «За экономическую грамотность». Изд-во АО «Консалтбанкир»,
2018. – С. 148.