55
Федерации, решаются во взаимодействии с соответствующими органами
исполнительной власти этих субъектов.
Территориальные органы осуществляют деятельность в соответствии с
Конституцией РФ, законами Российской Федерации, указами и
распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями
Правительства РФ и руководствуются правовыми актами ведомств и
министерств Российской Федерации, органов государственной власти
субъектов Федерации.
Создает, реорганизует и ликвидирует территориальные органы
соответствующий центральный орган федеральной исполнительной власти
при согласовании с администрациями городов федерального значения,
автономных округов, автономных областей, областей, краев.
Основные принципы, в соответствии с которыми территориальные
органы осуществляют свою деятельность, представлены на рис. 4.
Рисунок 4. Основные принципы деятельности территориальных органов
исполнительной власти
Источник: составлено автором
Основные функции и задачи территориальных органов определены в
соответствии с задачами и функциями соответствующих ведомств и
1. Соблюдение законности
2. Разделение законодательной, исполнительной и
судебной властей
3. Разграничение предметов ведения между
центральными органами федеральной исполнительной
власти и органами исполнительной власти субъектов
Федерации
4. Персональная ответственность
Основные принципы
деятельности территориальных
органов исполнительной власти
56
министерств Российской Федерации, учитывая конкретные особенности
регионов осуществления их деятельности.
Общие функции и задачи определяет Постановление Совета
Министров - Правительства РФ № 491 «О порядке создания и деятельности
территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации».
1
В субъектах Федерации федеральные органы могут создавать свои
территориальные органы
2
.
В России в соответствии со ст. 12 Конституции РФ признано и
гарантировано местное самоуправление, которое является самостоятельным
в пределах своих полномочий, а органы местного самоуправления не
являются элементами системы органов государственной власти. Конституция
РФ закрепляет ряд норм, которые обеспечивают самостоятельное решение
вопросов местного значения, осуществляемое в городских, сельских
поселениях и на других территориях, учитывая исторические и иные местные
традиции (гл. 8).
3
Органами местного самоуправления осуществляется
самостоятельное управление муниципальной собственностью,
формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление
местных налогов и сборов, а также решение вопросов местного значения.
Конституционная модель местного самоуправления в самых общих
чертах является одной из основ конституционного строя России. Как
публичная власть, наиболее приближенная к населению, местное
самоуправление осуществляет обеспечение защиты интересов граждан,
основанных на их совместном проживании в пределах определенной
территории, при неизбежном взаимодействии жителей данной территории.
По этим причинам местное самоуправление – это одна из фундаментальных
основ системы народовластия в РФ. Наряду с этим, местное самоуправление
1
Постановление Правительства РФ от 27.05.1993 № 491 «О порядке создания и
деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации»
// «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации», 31 мая 1993 г.,
№ 22, ст. 2032.
2
См.: Конституция РФ.
3
См.: Там же.
57
признано государством и гарантировано им в качестве формы
самоорганизации граждан в целях решения вопросов местного значения,
обеспечения потребностей каждого человека в отдельности и населения
муниципального образования в целом. На сегодняшний день
конституционная модель местного самоуправления развита и
конкретизирована Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ΦЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»
1
и принятыми на его основе в субъектах РФ законами о местном
самоуправлении.
Система органов местного самоуправления представлена как
представительными, так и исполнительными органами местного
самоуправления: советами, собраниями, комитетами, главами
муниципальных образований, администрациями.
Структуру администраций муниципальные образования определяют
самостоятельно в соответствии с объемами предметов и полномочий
ведения.
В соответствии с действующим законодательством любое
муниципальное образование и возглавляющий их орган местного
самоуправления в пределах своих полномочий, предоставленных законом,
осуществляет самостоятельную деятельность, не имея при этом над собой
вышестоящих органов. Однако данное конституционное положение не
говорит о самоустранении государства от государственного руководства
сложными и многообразными процессами деятельности и организации всех
звеньев местного самоуправления в нашей стране.
На федеральном уровне и уровне субъектов РФ государством
определяется, создается и постоянно совершенствуется законодательная база
в различных аспектах деятельности и организации всех звеньев системы
1
См.: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019, с изм. от
03.07.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации».
58
местного самоуправления, определяются его определенные рамки,
способствующие упорядочиванию системы. С одной стороны, федеральным
законодательством и законодательством субъектов РФ регламентируются и
перечисляются предметы ведения местного самоуправления, а с другой –
устанавливаются полномочия органов федеральной государственной власти
и государственной власти субъектов РФ в части местного самоуправления.
Отдельными государственными полномочиями может быть наделена вся
система органов местного самоуправления субъекта РФ, или исполнительные
органы местного самоуправления всех муниципальных образований, или
исполнительные органы местного самоуправлении в конкретном
муниципальном образовании.
1
Выводы к Главе 2
Современный этап публичного управления в России характеризуется
появлением новых институтов, которые прямо или косвенно перебирают
либо получают через процедуру делегирования, определенный набор
функций, который в силу объективных и / или субъективных обстоятельств
не могут эффективно выполнять органы государственной власти. Такими
институтами, как правило, выступают общественные организации:
отраслевые объединения, политические партии, крупные бизнес-
объединения, профессиональные объединения, союзы и т. д. По сути
перечень таких объединений создает отдельный вид субъектов публичного
управления, которые активно влияют на развитие общества.
Все эти изменения обязывают рассматривать процесс трансформации
государственного управления в современные модели социального
регулирования, учитывая новые реалии. В связи с этим соотнося понятия
«государственного управления», «публичного администрирования»,
«публичного управления», следует отметить, что сегодняшнее понимание
1
См.: Конституция РФ.
59
сущности «государственного управления» некоторыми российскими
учеными достаточно близко к пониманию сущности «публичного
управления». При этом термин «государственное управление», не является
точным аналогом термина «публичное управление» и по своему значению
является ближе к термину «публичное администрирование». Неизменным
остается и то, что ключевым аспектом государственного управления является
государство, в то время как ключевым аспектом публичного управления
является народ.
В этой связи стоит отметить, что сегодня в большинстве развитых
стран, в которых произошла трансформация государственного управления и
публичного администрирования, наблюдается тенденция перехода к гораздо
более современной модели публичного управления, которую в широком
смысле Всемирный Банк определяет, как «Новое общественное управление»,
«Новый публичный менеджмент» или «Новый государственный
менеджмент»).
Как концепция и модель публичного управления, он оформился в
восьмидесятые годы двадцатого века и стал ответом на кризисные явления в
управлении государством, построенном на принципах бюрократии,
иерархической организации, централизации, стабильности организации
государственной службы. Эта концепция во многом заимствует методы,
которые применяются в негосударственном секторе - как в некоммерческих
организациях, так в бизнесе и в практике корпоративного управления. Эти
методы ориентированы, прежде всего, на повышение эффективности и
гибкость принятия управленческих решений, уменьшение иерархичности
государственного аппарата, делегирование полномочий от высшего уровня к
более низкому, усиление механизмов обратной связи.
60
ГЛАВА 3. ПОСТРОЕНИЕ МОДЕЛИ АДМИНИСТРАТИВНО-
ПРАВОВОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И
МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ
КРЫМ
3.1.Анализ основных этапов развития административных и правовых
аспектов взаимодействия между органами государственной власти и
муниципального управления в Республике Крым
Переходя к рассмотрению основных аспектов этого параграфа,
необходимо, по нашему мнению, сделать основной акцент и далее
отталкиваться от того, что согласно действующему сегодня в России
законодательству, Конституцией РФ (Основным законом нашего
государства) за субъектами закреплены все права самостоятельного
образования и формирования органов государственной власти
1
.
Аналогичную формулировку также закрепляет ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (в статье 17
части 3)
2
.
Все субъекты нашей страны располагают в полной мере всеми
соответствующими правами формировать систему органов на местах,
согласно тому, как утверждены основы конституционности строя в РФ,
учитывая при этом и придерживаясь своих особенностей в соответствии с
управленческими целями.
1
См.: Конституция РФ.
2
Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» // «Собрание законодательства
РФ», 18.10.1999, N 42, ст. 5005.
61
Структуру исполнительных органов в составе государственной власти
в субъекте РФ определяет высшее должностное лицо в этом субъекте,
руководствуясь его уставом и Конституцией станы
1
.
Также немаловажно учитывать то обстоятельство, что Республика
Крым – достаточно «молодой» субъект в структуре субъектов РФ. В этом
состоит первопричина возникновения необходимости интенсивно
формировать органы власти с целью, как можно быстрее интегрировать всю
социальную и экономическую систему Крыма в совокупности в рамки
российского правового поля.
В Крыму на сегодняшний день система и структура исполнительной
власти основана на положениях Основного закона страны (Конституции РФ)
и регламентируется ими, а также правовыми и нормативными актами,
которые регламентируют основы определения правового статуса и
организацию каких-либо в рамках правового поля взаимоотношений между
органами власти. Основные среди них представлены Конституцией РК,
Законом РК от 21.05.2014 г. «О системе исполнительных органов
государственной власти Республики Крым»
2
.
В соответствии с положениями статьи 81 Конституции РК, во всей
своей полноте исполнительная власть в Крыму осуществляется и реализуется
Главой РК, Советом министров РК и другими органами исполнительной
власти РК
3
.
В данном контексте, немаловажно, по нашему мнению, учитывать, что
Главой РК на сегодняшний день, кроме всего остального, осуществляется
замещение должности Председателя Совета Министров РК, а,
соответственно, реализуется одно из его прав, т. е. Конституция
1
Чернова Э. Р. Правовое регулирование организации органов исполнительной власти
субъектов РФ // Инновационная наука. - 2015. - №10-2. - С. 202–203.
2
Закон Республики Крым от 29.05.2014 № 5-ЗРК «О системе исполнительных органов
государственной власти Республики Крым» (принят Государственным Советом
Республики Крым 21.05.2014) // «Ведомости Государственного Совета Республики
Крым», 2014, № 1, часть 2 (подписано в печать 26.08.2014).
3
Конституция Республики Крым (принята Государственным Советом Республики Крым
11 апреля 2014 г.) // «Крымские известия», N 68(5479), 12.04.2014.
62
регламентирует и провозглашает диспозитивную норму, согласно которой
Главой РК его должность и должность Председателя Совета Министров РК
могут быть совмещены
1
.
Статьи 9-11 Закона РК «О системе исполнительных органов
государственной власти Республики Крым» определяют, дают формулировку
и регламентируют формирование системы (структуры) исполнительных
органов власти в РК, определяя все категории. Сегодня в соответствии с
действующим российским законодательством на высшем уровне и
законодательством РК в системе исполнительных органов в данном субъекте
можно выделить семь основных элементов (табл. 1):
Таблица 1. Анализ структуры исполнительных органов власти в РК
2
Элемент структуры
Характеристика / Функции
1
2
1) Совет
Министров
Республики Крым
Является постоянно действующим высшим исполнительным
органом государственной власти Республики Крым, который
формируется Главой Республики Крым (по аналогии с
Правительством РФ и Председателем Правительства РФ). Ключевой
задачей Совета Министров Республики Крым является объединение
и направление работы подведомственных ему органов
исполнительной власти Республики Крым, а также контроль их
деятельности. Формирует, возглавляет и руководит Советом
Министров Республики Крым Глава Республики Крым (он же
Председатель Совета Министров Республики Крым).
2) Министерства
Республики Крым
Исполнительные органы государственной власти РК, проводящие
государственную политику и осуществляющие функции по
нормативно-правому регулированию, контролю и надзору в
установленной сфере деятельности, отраслевое или межотраслевое
управление в наиболее важных отраслях и установленных сферах
деятельности, оказанию государственных услуг и управлению
государственным имуществом, а также координирующие в
установленных случаях деятельность в этой сфере иных
исполнительных органов государственной власти РК. Например,
Министерство внутренней политики, информации и связи
Республики Крым, Министерство здравоохранения РК,
Министерство курортов и туризма Республики Крым и т.д.
1
См.: Закон Республики Крым от 29 мая 2014 года №5-ЗКР «О системе исполнительных
органов государственной власти Республики Крым».
2
Русанова С.Ю., Жуков А.И., Пивоваров А.А. Организация исполнительной власти в
Республике Крым / Крымский научный вестник. – 2018. - №2(19). – С. 52-58.
63
Продолжение таблицы 1
1
2
3) Государствен-
ные комитеты
Республики Крым
Их ключевая функция - правовое регулирование контроль и надзор в
установленных сферах деятельности, оказание государственных
услуг, управление государственным имуществом (Государственный
комитет ветеринарии Республики Крым, Государственный комитет
дорожного хозяйства Республики Крым, Государственный комитет
конкурентной политики Республики Крым и т.д.).
4) Службы
Республики Крым
Их основные функции - контроль и надзор в установленных сферах
(например, Служба по земельному и фитосанитарному надзору
Республики Крым).
5) Агентства
Республики Крым
Оказание государственных услуг, управление государственным
имуществом, за исключением функций контроля и надзора
(например, Агентство инвестиционного развития Республики
Крым).
6) Инспекции
Республики Крым
Исполнительный орган государственной власти Республики Крым,
осуществляющий в установленной сфере (сферах) деятельности
функции по контролю и надзору (Инспекция по жилищному надзору
Республики Крым, Инспекция по труду Республики Крым и т.д.).
7) Иные
исполнительные
органы
государственной
власти Республики
Крым
Органы специальной компетенции, в также вспомогательные
исполнительные органы власти по обеспечению деятельности Главы
Республики Крым и Совета Министров Республики Крым,
например, Комиссия по соблюдению требований к служебному
поведению и урегулированию конфликта интересов Совета
Министров Республики Крым).
Анализируя систематизированную в таблице 1 информацию, с одной
стороны, следует констатировать, что система органов в РК сформирована в
четком соответствии с действующим сегодня в России законодательством,
согласно которому все субъекты располагают законными правами для
самостоятельного формирования системы исполнительных властных органов
с учетом своих собственных потребностей и интересов
Однако, с другой стороны, дальнейший анализ предоставляет
возможность констатировать тот факт, что исполнительные органы в РК
очень разнообразны, а, в некоторой степени, даже нагромождены.
При этом отдельными звеньями в общей структуре органов в РК
фактически дублируются одни и те же либо аналогичные функции, что, с
нашей точки зрения, свидетельствует о необходимости все же
оптимизировать их работу.
64
Для практического понимания такой ситуации считаем
целесообразным рассмотреть пример функционирования Службы
государственного строительного надзора РК и Администрации городского
округа Симферополь РК.
В соответствии с определением, которое дает Закон РК «О системе
исполнительных органов государственной власти Республики Крым»,
службы в Крыму - это властные исполнительные органы, функционирующие
в сфере проведения надзора и контроля.
Об этом же свидетельствует и Положение о Службе государственного
строительного надзора, в котором четко прописано, что данная служба
осуществляет надзор и контролирует то, как соблюдаются требования
российского законодательства в целом, и РК, в частности, как
функционируют объекты капитального строительства в РК, как выдаются
разрешения на такое строительство с последующим введением этих объектов
в эксплуатацию
1
.
После анализа Закона РК и Положения возникает вполне
закономерный, по нашему мнению, вопрос относительно особых форм
надзора и контроля Службы капитального строительства РК, как
автономного (самостоятельного) органа. Ведь Положение также отводит ей
полномочия по капитальному строительству и прямо на это указывает.
Таким образом, убеждаемся в том, что указанными выше службами
осуществляются практически одинаковые полномочия – контроль
соблюдения законодательства в градостроительной сфере, и конкретно
контроль над объектами капстроительства.
1
Положение о Службе государственного строительного надзора Республики Крым. -
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://sgsn.rk.gov.ru/ru/structure/3 (дата
обращения - 22.07.2019).