5
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .................................................................................................................. 6
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ................. 10
1.1. Сущность и содержание взаимодействия органов государственного и
муниципального управления ................................................................................ 10
1.2. Методические подходы к организации и управлению взаимодействием
органов государственного и муниципального управления ............................... 18
1.3. Обеспечение взаимодействия органов государственного и
муниципального управления при принятии и исполнении решений ............... 28
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СРЕДЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ................. 36
2.1. Характеристика системы взаимодействия органов государственного и
муниципального управления ................................................................................ 36
2.2. Показатели, характеризующие качество взаимодействия органов
государственного и муниципального управления .............................................. 45
2.3. Оценка практики взаимодействия органов государственного и
муниципального управления ................................................................................ 50
ГЛАВА 3. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО УЛУЧШЕНИЮ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ58
3.1. Мероприятия по оптимизации взаимодействия органов государственного
и муниципального управления ............................................................................. 58
3.2. Порядок внедрения предложений по улучшению взаимодействия органов
государственно и муниципального управления ................................................. 70
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ......................................................................................................... 72
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ................................................. 81
6
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Необходимым условием
демократизации политической системы России становится дальнейшее
реформирование института государственной власти и местного самоуправления
в направлении приведения их к европейским стандартам и повышения
эффективности государственного управления путем постепенного расширения
автономии местных органов власти.
Конституция Российской Федерации устанавливает принцип, согласно
которому органы местного самоуправления являются самостоятельным
элементом системы управления общественными отношениями на
территориальном уровне и не входят в систему государственной власти.
Закрепление этого принципа на законодательном и конституционном уровнях
стало значительным достижением российского общества на пути его
демократизации и приближения этой отрасли законодательства к европейским
стандартам.
Актуальность темы исследования связана с поиском средств укрепления
статуса местного самоуправления, что, со своей стороны, требует уточнения
практического и малоизученного вопроса о взаимоотношениях органов
государственной власти и местного самоуправления, поскольку ведомство
органов местного самоуправления не только предполагает новый тип
аналогичных административно-правовых отношений, но и провоцирует
актуальность и конфликтность этих отношений.
Все вышесказанное позволяет выделить проблемы, существующие во
взаимоотношениях государственной власти и местного самоуправления, а
именно, когда местные интересы рассматриваются как подчиненные
государству, а государственные администрации замещают органы местного
самоуправления. Развитие административно-правовых отношений между
государственной властью и местным самоуправлением зависит от того, на
7
какую теорию местного самоуправления будет опираться государство и какую
модель местного самоуправления оно хочет построить.
Анализ последних исследований и публикаций показал, что проблемы
административно-правового взаимодействия органов государственной власти и
органов местного самоуправления анализируются в трудах целого ряда
известных российских и зарубежных ученых и практиков: В.А. Бакуменко,
В.М. Кампо, В.Н. Карпова, А.К. Кирсанова, П.Е. Надомного, Н.А. Носова, А.И.
Толстоухова и др. Однако среди нерешенных полностью частей общей
проблемы остается отсутствие единства подходов к решению проблемы.
Целью исследования является разработка предложений по улучшению
взаимодействия органов государственного и муниципального управления (на
примере органов государственной власти Ростовской области и Администрации
города Волгодонска).
В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи
исследования:
– рассмотреть сущность и содержание взаимодействия органов
государственного и муниципального управления;
– рассмотреть методические подходы к организации и управлению
взаимодействием органов государственного и муниципального управления;
– рассмотреть обеспечение взаимодействия органов государственного и
муниципального управления при принятии и исполнении решений;
– рассмотреть характеристику системы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления;
– исследовать показатели, характеризующие качество взаимодействия
органов государственного и муниципального управления;
– провести оценку практики взаимодействия органов государственного и
муниципального управления;
– разработать мероприятия по оптимизации взаимодействия органов
государственного и муниципального управления;
8
– определить порядок внедрения предложений по улучшению
взаимодействия органов государственного и муниципального управления.
Объектом настоящего исследования являются общественные
отношения, возникающие в сфере взаимодействия органов местного
самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской
Федерации.
Предметом настоящего исследования являются правовые и
административные нормы, регулирующие взаимодействие органов местного
самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской
Федерации (на примере органов государственной власти Ростовской области и
Администрации города Волгодонска).
Методологическая основа исследования. В процессе исследования
использовались как общенаучные методы исследования, среди которых методы
анализа и синтеза, так и специальные методы исследования, среди которых
формально-юридический метод, исторический метод, метод системного
анализа.
Информационную базу исследования составляют работы таких авторов,
как: Н.А. Барменкова, И.В. Биткина, А.Г. Гладышев, О.А. Морозова, В.В.
Лосева, Л.И. Иванова, Т.Э. Каллагов, О.П. Еланцева, Г.Н. Комкова, В.В.
Гулина, С.А. Кирсанов, В.В. Яновский, Т.В. Ускова, Н.В. Ворошилова, В.С.
Нечипоренко, Л.В. Прибыткова, И.Л. Бачило, М.А. Лапиной, Ю.А. Романова,
А.О. Егоренко, М.А. Халилова и др.
Практическая значимость заключается в возможности использования
статистической и социологической информации, выводов и заключений, а
также предлагаемых мер данной работы в дальнейших исследованиях и
разработках по данной проблеме.
Структурно выпускная квалификационная работа состоит из введения,
трех глав, заключения и списка использованной литературы.
Во введении отражается актуальность исследуемой темы, отражены цель
и задачи исследования, объект и предмет исследования, методологическая
9
основа исследования, информационная база исследования, а также структура
исследования.
В первой главе «Теоретические основы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления» рассматриваются сущность и
содержание взаимодействия органов государственного и муниципального
управления, методические подходы к организации и управлению
взаимодействием органов государственного и муниципального управления, а
также обеспечение взаимодействия органов государственного и
муниципального управления при принятии и исполнении решений.
Во второй главе «Анализ среды взаимодействия органов
государственного и муниципального управления» рассматривается
характеристика системы взаимодействия органов государственного и
муниципального управления, исследуются показатели, характеризующие
качество взаимодействия органов государственного и муниципального
управления , проводится оценка практики взаимодействия органов
государственного и муниципального управления.
В третьей главе «Предложения по улучшению взаимодействия органов
государственного и муниципального управления» разрабатываются
мероприятия по оптимизации взаимодействия органов государственного и
муниципального управления, определяется порядок внедрения предложений по
улучшению взаимодействия органов государственно и муниципального
управления.
В заключении отражаются выводы по результатам проведенного
исследования.
10
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО
УПРАВЛЕНИЯ
1.1. Сущность и содержание взаимодействия органов государственного и
муниципального управления
Органы местного самоуправления и органы государственной власти
субъектов Российской Федерации имеют общие направления социально-
экономической деятельности, что диктует необходимость их взаимодействия
при осуществлении своих полномочий. Ведь только скоординированные
действия органов государственной власти, не подчиненных друг другу,
позволяют избежать дублирования при исполнении ими своих полномочий в
общих сферах социально-экономической деятельности, повысить ее
эффективность и достичь желаемых целей
1
.
Государственное управление – это управление персоналом
государственной службы, а также общественными сферами (экономика,
юридический процесс, социальное обеспечение, культура), общественными
группами, организациями и учреждениями. Это совокупность государственных
органов, между которыми определенным образом распределены различные
виды государственной деятельности
2
.
В широком смысле, – это вид социального управления, вид
специфической деятельности государства, которая выражается в
функционировании его органов, влияющих на общественные отношения с
целью их регулирования в соответствии с государственными интересами
3
.
На практике это явление связано с системой общественных отношений
не только через реальные управленческие процессы, происходящие в сфере
общественного производства, но и опосредованно через сознание,
определенные формы познания. Характер, направленность и степень влияния
1
Буторин М.В. Основы государственного и муниципального управления. – М., 2016. – С. 71.
2
Василенко И.А. Государственная и муниципальная служба. – М., 2016. – С. 34.
3
Малиновский В.Я. Государственное управление. – М., 2015. – С. 46.
11
на общественные отношения тех или иных управленческих факторов
определяются социально-политической природой стоящих за ними
общественных сил.
В условиях рыночной экономики и демократии любая организация,
независимо от ее формы собственности и деятельности, управляется иначе, чем
в централизованной командно-административной системе. В свою очередь,
государственное управление также меняется вместе с изменениями в
социально-экономических отношениях. Именно поэтому энциклопедия
государственного управления в России дает современное определение этого
термина
4
.
В целом, государственное управление, по своей сути, является
государственной деятельностью (деятельностью органов государственной
власти), основной целью которой является создание условий для максимально
полного выполнения функций государства при одновременном обеспечении
основных свобод и прав граждан путем согласования различных интересов в
общественных группах, а также между обществом и государством, обеспечения
развития общества всеми соответствующими и необходимыми ресурсами.
Сама сущность государственного управления претерпела
многочисленные эволюции в процессе развития гражданского общества и
демократии в мире.
5
По этим причинам в современной России вопросы об
аспектах взаимодействия государства, органов местного самоуправления и
гражданского общества в общей системе государственного управления имеют
большую актуальность и значимость в отличие от ее традиционного видения –
организация и регулирование воздействия государства на жизнь людей и
общества в целом с целью ее упорядочения, преобразования или сохранения с
помощью власти.
Взаимодействие применимо для характеристики деятельности органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного
4
Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации. – М., 2017. – С. 64.
5
Левоненкова Т.А. Органы государственной власти и местного самоуправления в предупреждении и
ликвидации чрезвычайных ситуаций // Журнал российского права. – 2015. – №1. – С. 144.
12
самоуправления, осуществляемой в сфере организации предоставления
государственных услуг и в других сферах общей ответственности, путем
объединения имущественных, финансовых и кадровых ресурсов. Объединяя
эти и другие ресурсы, государственные органы оказывают реальную поддержку
друг другу в достижении общих целей
6
.
Такое взаимодействие следует рассматривать как нормативно
упорядоченную систему согласованных действий органов государственной
власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления,
как тип их творческих взаимоотношений.
Местное самоуправление – это власть, осуществляемая
государственными органами и органами местного самоуправления,
действующими в административно-территориальных единицах государства,
отмечая, что оно представляет собой сочетание местного самоуправления и
местного самоуправления
7
. Это сложный механизм, объединяющий
деятельность органов местного самоуправления и местных исполнительных
органов власти на определенной территории и являющийся неотъемлемой
частью механизма государственного управления.
Местное самоуправление отличается самостоятельностью центральной
власти в принятии решений и в использовании ресурсов для их реализации.
Концептуальными различиями местного самоуправления являются трактовки
аспектов, определяющих характер организационной структуры органов
местного самоуправления, права и обязанности органов местного
самоуправления, характер и особенности взаимоотношений с государством,
функциональную структуру органов местного самоуправления
8
.
В административно-государственном понимании местное
самоуправление – это делегирование части государственных полномочий
субъектам на основе идеи децентрализации государственной власти. Учитывая
6
Механизмы взаимодействия региональных и муниципальных органов управления / Н.А. Барменкова, И.В.
Биткина, А.Г. Гладышев. – М., 2018. – С. 45.
7
Краснов А.А. Система муниципального управления. – СПб, 2015. – С. 79.
8
Шумянкова Н.В. Муниципальное управление. – М., 2015. – С. 47.
13
базовый концептуальный подход к развитию и организации местного
самоуправления, оно должно отвечать двум социальным запросам
9
:
1) праву граждан на участие в управлении делами местного значения;
2) создать эффективную систему местного представительного
управления, способную удовлетворить жизненно важные местные потребности
населения и развитие государства и гражданина.
Развитие местного самоуправления является основой формирования
эффективного самоуправления субъектов Российской Федерации, призванного
обеспечить баланс общественных, партийных, социальных, региональных и
общественных интересов субъектов и государства в целом. Это возможно при
наличии механизма открытых и демократических выборов и передачи власти
над местным развитием и финансовыми ресурсами от центра субъектам
Российской Федерации
10
.
Органы государственной власти и местного самоуправления
взаимодействуют друг с другом, предполагается, что они являются партнерами,
по крайней мере равными по отношению к основному объекту управления, и
осуществляют свою деятельность в целях достижения общей цели и улучшения
прав граждан РФ.
Взаимодействие органов местного самоуправления с органами
государственной власти предполагает не только субординационные отношения,
но и взаимодействие между государством и субъектами местного
самоуправления через обеспечение целенаправленного и эффективного
функционирования муниципальных образований.
Взаимодействие делится на два вида коммуникации: прямую –
исходящую от государства и обратную – исходящую от местных органов
власти. В прямом общении основным способом взаимодействия является
управление и поддержка. В обратной связи сотрудничество и инициатива
ставятся на первое место. В системе взаимодействия государства и местного
9
Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. – М., 2018. – С. 67.
10
Кудрявцев В.В. Право граждан на участие в избрании главы местной администрации в контексте принципа
гласности в местном самоуправлении // Государственная власть и местное самоуправление. – 2016. – №1. – С.
18.
14
самоуправления важное значение имеет оптимальное сочетание прямой и
обратной связи
11
.
Взаимодействие органов государственной власти и местного
самоуправления можно охарактеризовать как партнерство, реализуемое для
достижения общей цели-повышения уровня и качества жизни граждан, каждого
субъекта местного самоуправления и государства в целом
12
.
Вопросы местного значения неотделимы от государственных интересов,
они не остаются и не должны оставаться без влияния государства. Различные
проблемы взаимодействия органов местного самоуправления и органов
государственной власти возникали практически на всех этапах развития
местного самоуправления в России и во всем мире.
Законодательное закрепление взаимодействия органов местного
самоуправления и органов государственной власти позволяет решать эти
проблемы, эффективно управлять всеми сферами жизни общества, используя
отлаженные механизмы взаимодействия.
Большая часть экономических и социальных проблем связана с
недостатками механизма взаимодействия. На государственном уровне
решаются задачи обеспечения гарантий реализации местного самоуправления и
разработки единой государственной политики в сфере организации и
регулирования местного самоуправления применительно к местному
самоуправлению.
На государственном уровне законом устанавливаются общие принципы
организации местного самоуправления, принимаются программы
государственной поддержки местного самоуправления. Органы
государственной власти играют важную роль в формировании и развитии
местного самоуправления
13
.
11
Павлов К.М. Выбор оптимальной модели местного управления // Общество и экономика. − 2017. – №5. – С.
56.
12
Васильев В.И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности // Журнал
российского права. – 2015. – №9. – С. 67.
13
Васильев С.А. Основные формы взаимодействия органов государственной власти с общественными
объединениями // Государственная власть и местное самоуправление. – 2018. – №4. – С. 11.