55
устранении таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного
самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.
Кроме того, существуют и другие формы взаимодействия между двумя
уровнями власти. Формой взаимодействия является сотрудничество между
органами государственной власти и местного самоуправления через
объединения муниципальных образований.
В рамках Ассоциации органы местного самоуправления могут более
точно формулировать и доводить до сведения государственных органов свои
общие проблемы. Для правительства Ассоциация муниципалитетов – это
организация, через которую можно одновременно связаться со всеми ее
членами и выработать согласованную политику в области местного
самоуправления.
Важно только, чтобы каждая из властей – государственная и местная-не
выходила за пределы своей компетенции и не вмешивалась в чужие
полномочия. Проблема взаимодействия органов местного самоуправления и
органов государственной власти субъектов Российской Федерации на основе
договора или соглашения, заключенного между взаимодействующими
субъектами, требует рассмотрения.
Федеральное законодательство прямо не предусматривает такого
взаимодействия. Закон устанавливает самостоятельность органов
государственной и муниципальной власти в определении форм осуществления
ими своих полномочий, что дает основание сделать вывод о допустимости
взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления на договорной основе.
Подписан ряд соглашений о взаимодействии в социально-
экономической сфере между региональными органами государственной власти
и органами местного самоуправления муниципальных образований,
направленных на развитие отдельных направлений деятельности
муниципальных образований и автономного округа в целом.
56
Так, Постановлением Администрации города Волгодонска от 08.11.2016
№134-пп регулируется муниципальная программа города Волгодонска
«Система социальной защиты населения города Волгодонска», устанавливает
обеспечение своевременного и качественного исполнения переданных
государственных полномочий по приему граждан, сбору документов, ведению
базы данных получателей социальной помощи и организации социальных
услуг
96
.
В программе отмечается, что Департамент социальной защиты
населения Администрации города Волгодонска осуществляет полномочия
государства по организации деятельности органов управления социальной
защиты населения, обеспечению решения вопросов социальной поддержки и
социального обслуживания населения
97
.
Муниципальные бюджетные учреждения социального обслуживания
населения осуществляют деятельность, направленную на социальное
обслуживание населения, в том числе оказывают меры социальной поддержки
работникам муниципальных учреждений социального обслуживания
населения.
Общий объем финансирования реализации данной муниципальной
программы за счет средств федерального, областного и районного бюджетов,
согласно прогнозным данным, на период с 2021года по 2025 год составит
328083 22310 тыс. рублей, в том числе
98
:
– в 2021 году – 66693,68 тыс. рублей;
– в 2022 году – 65031,45тыс. рублей;
– в 2023 году – 65489,36 тыс. рублей;
– в 2024 году – 65434,36 тыс. рублей;
– в 2025 году – 65434,36 тыс. рублей.
96
Администрация города Волгодонска [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://volgodonskgorod.ru/ (дата
обращения: 10.05.2020).
97
Там же (дата обращения: 10.05.2020).
98
Официальный портал Правительства Ростовской области [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://volgodonskgorod.ru/ (дата обращения: 10.05.2020).
57
Учитывая все вышесказанное, можно сделать основные выводы. Это
взаимодействие носит весьма специфический характер. В каждом отдельном
случае его определение должно конкретизировать направления, формы и
принципы взаимодействия сторон, что в то же время позволяет сделать вывод
об эффективности взаимодействия органов местного самоуправления и органов
государственной власти субъектов Российской Федерации.
Действия взаимодействующих субъектов должны основываться на
законе. Взаимодействие органов местного самоуправления с органами
государственной власти субъектов Российской Федерации не должно
ограничиваться только принципами законности, независимости и
разграничения компетенции.
Проведенный анализ нормативно-правовой базы позволяет выделить ряд
других принципов, на основе которых строится взаимодействие органов
местного самоуправления с органами государственной власти субъектов
Российской Федерации:
– пропорциональность в распределении финансовых потоков;
– организационный принцип обособленности органов местного
самоуправления от органов государственной власти субъектов Российской
Федерации;
– принцип взаимной координации решений и действий, затрагивающих
друг друга;
– двусторонняя ответственность за соблюдение договоров и
соглашений;
– принцип приоритета интересов населения, учета исторических и иных
местных традиций.
Таким образом, взаимоотношения между Администрацией города
Волгодонскаи органами государственной власти Ростовской области налажены,
но есть необходимость их совершенствовать и развивать.
При рассмотрении форм и принципов взаимодействия органов местного
самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской
58
Федерации следует отметить, что как таковое взаимодействие органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного
самоуправления является своеобразной закономерностью формирования и
функционирования государства.
Чем более последовательно и целенаправленно разрабатывается, и
реализуется модель взаимодействия ее структур в отдельном государстве, тем
эффективнее она реализует свои задачи. Поэтому вопросы взаимодействия
органов государственной и муниципальной власти являются одними из самых
сложных и важных. От их правильного решения во многом зависит не только
судьба местного самоуправления в России, но и эффективность самого
российского государства.
В целом, рассматривая взаимодействие органов местного
самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской
Федерации, целесообразно выделить следующие формы взаимодействия:
координация и государственный контроль деятельности органов местного
самоуправления.
Характерной особенностью выявленных форм взаимодействия органов
государственной власти Российской Федерации с органами местного
самоуправления является их универсальный характер. Муниципальный
контроль осуществляется за:
– соблюдением требований Федеральных законов, законов Ростовской
области и муниципальных правовых актов Администрации города Волгодонска
по вопросам обеспечения безопасности автомобильных дорог местного
значения;
– исполнением предписаний органа, уполномоченного осуществлять
муниципальный контроль, об устранении нарушений в области обеспечения
безопасности автомобильных дорог местного значения.
Целью и задачей муниципального контроля является реализация
полномочий органа местного самоуправления по решению вопросов местного
59
значения в области обеспечения безопасности автомобильных дорог местного
значения.
К полномочиям органа муниципального контроля относятся
99
:
– осуществление муниципального контроля;
– разработка Административного регламента осуществления
муниципального контроля в соответствии с законом Ростовской области от
05.12.2013 №5-1912 «О порядке разработки и принятия административного
регламента осуществления муниципального контроля»;
– контроль за эффективностью осуществления муниципального
контроля;
– осуществление иных полномочий, предусмотренных федеральными
законами, законами и иными нормативными правовыми актами Ростовской
области.
Эффективной формой взаимодействия и учета как региональных, так и
муниципальных интересов является реализация права законодательной
инициативы органами местного самоуправления в законодательных
(представительных) органах субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 6 Федерального закона от 06.10.1999
№184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации», право законодательной инициативы в
законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта
Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу
субъекта Российской Федерации, а также представительные органы местного
самоуправления
100
.
Еще одна форма взаимодействия органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и местного самоуправления на основе
99
Официальный портал Правительства Ростовской области [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://volgodonskgorod.ru/ (дата обращения: 10.05.2020).
100
Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ (ред. от
23.05.2020) [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/(10.05.2020).
60
нисходящего, государственного контроля за деятельностью органов местного
самоуправления.
Таким образом, проведена оценка практики взаимодействия органов
государственного и муниципального управления. Далее необходимо
разработать предложения по улучшению взаимодействия органов
государственного и муниципального управления.
61
ГЛАВА 3. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО УЛУЧШЕНИЮ
ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И
МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
3.1. Мероприятия по оптимизации взаимодействия органов
государственного и муниципального управления
С целью оптимизации взаимодействия органов государственного и
муниципального управления целесообразным, прежде всего, выделить
проблемы взаимодействия органов государственной власти и муниципального
управления в рамках правового и административного поля, которые
обусловливают необходимость разработки региональной модели такого
взаимодействия.
Дублирование функций и конфликты во взаимодействии местных
исполнительных органов, а также органов государственной и муниципальной
власти становятся существенным институциональным барьером при выборе
приоритетов и механизмов реализации структурной политики. Конфликты
между представителями этих органов приводят к созданию дублирующих
управленческих структур, чрезмерным финансовым затратам и, как следствие,
неэффективной и несбалансированной структуре экономики.
Таким образом, полномочия между органами государственной власти и
органами местного самоуправления не распределяются должным образом. В то
же время происходит неоправданная централизация, дублирование и
неоправданное делегирование полномочий.
Все эти факторы усложняют систему муниципального управления,
приводя к конфликтам между этими органами власти. Поэтому обеспечение их
оптимального взаимодействия является одним из приоритетов организации
деятельности органов государственной власти на местах, так как от него
зависит решение проблем как государственного, так и местного характера.
Проанализировав законодательную базу, во-первых, было установлено,
что полномочия местных государственных администраций полностью
62
дублируются органами местного самоуправления. В то же время опыт
зарубежных стран недостаточно используется при разработке законов о
местных государственных администрациях и местном самоуправлении в части
четкого разграничения объектов управления.
Таким образом, можно говорить о так называемых противоречиях в
сфере компетенции властных структур. Во-вторых, стоит упомянуть принцип
разделения властей: когда органы местного самоуправления, не являясь
органами исполнительной власти, имеют право и выполняют функции
исполнительной власти. В-третьих, местные государственные администрации
контролируются и подотчетны соответствующим органам власти, которые в
свою очередь контролируют реализацию комплексных программ, исполнение
бюджета и другие вопросы.
Существуют также противоречия в сфере делегирования полномочий.
Государство делегирует часть своих функций местным органам власти. В
результате они решают не только местные вопросы, но и вопросы
государственной политики. Поскольку в законе не прописаны конкретные
особенности понятия «местные вопросы», это дает возможность толковать его в
зависимости от ситуации. При этом как районные, так и областные органы
власти делегируют полномочия местным государственным администрациям
при отсутствии исполнительного органа в районах и областях. Это иногда
приводит к превращению местных государственных администраций в
исполнительные комитеты.
Таким образом, глава местной государственной администрации
находится в жесткой зависимости и должен заниматься в первую очередь
потребностями местной администрации, а не государства. В то же время
существуют определенные расхождения во мнениях между областными
государственными администрациями, местными органами власти и группами
влияния на региональном и городском уровнях.
Поэтому установление эффективного взаимодействия между местными
исполнительными органами и органами местного самоуправления, и органами
63
государственной власти различных уровней возможно только на принципах
партнерства и взаимодействия. Это позволит сделать оптимальный выбор
приоритетных направлений структурной политики и определить реальные
механизмы их реализации.
Особенно важны взаимоотношения между местными органами власти в
крупных городах и регионах. Существующий опыт в этой области выявил
множество конфликтов. Роль крупных городов и целых мегаполисов в будущем
будет возрастать и потребует соответствующих регулирующих механизмов для
реализации структурной политики на муниципальном уровне. В то же время
местные исполнительные органы и местное самоуправление являются своего
рода посредниками в отношениях «гражданин – государство».
Поэтому организация деятельности местных исполнительных органов и
органов местного самоуправления потребует качественных радикальных
изменений, направленных на обеспечение реализации интересов гражданина. В
частности, это является актуальной проблемой сегодня, поскольку определяет
организационно-правовую и административную основу деятельности местных
исполнительных органов власти в России.
Еще одним важным институциональным барьером является
неэффективность самого института местного самоуправления. Известно, что
особая роль в формировании этого института принадлежит формальным
институтам, среди которых наиболее значимыми являются институты и нормы
муниципального законодательства. Наряду с этим институциональные
недостатки муниципального права в России заключаются в наличии
противоречий, примерами которых являются устаревшие нормы
муниципального законодательства.
Существенной особенностью современного российского
муниципального права является то, что оно включает в себя значительное
количество подзаконных правовых актов, некоторые из которых противоречат
актам самого высокого правового уровня.
64
Также довольно распространенным явлением является очень слабое
правоприменение законодательства, в частности, избирательность
правоприменения на муниципальном уровне. Т. е. существуют достаточно
слабые механизмы контроля по выбору основных целей структурной политики
на муниципальном уровне. Это приводит к массовой практике неформальных
соглашений на муниципальном уровне и лоббистскому давлению на
структурную перестройку экономики региона в целом.
Следующим препятствием является отсутствие институционального
механизма для интеграции стратегий и программ развития как на местном, так
и на региональном уровнях. В результате возникают различные представления
о приоритетах структурного развития экономики, что является существенным
препятствием для своевременной подготовки и реализации соответствующих
стратегий и программ.
Таким образом, обсуждение на этапе формирования структурной
политики должно проходить на основе консультаций, где основными
участниками этого процесса являются региональные, местные органы власти и
т. д. – будут определены.
На следующих этапах формирования и реализации структурной
политики необходимо создать наблюдательные комитеты, в состав которых
войдут представители всех заинтересованных сторон.
В то же время к институциональным и экономическим барьерам
реализации структурной политики относятся:
– доминирование государственных трансфертов в структуре доходов
местных бюджетов;
– низкая доля бюджета развития в местных бюджетах;
– значительное субсидирование местных бюджетов;
– высокий уровень централизации местных бюджетов.
На сегодняшний день не сформирована надлежащая финансово-
экономическая база органов местного самоуправления, которая позволила бы
им эффективно выполнять собственные функции и осуществлять структурные